總序

上世紀90年代末至本世紀初，我和羅豪才教授曾與北京大學出版社合作，主編過一套《現代行政法論著系列》。該《系列》共出了二十多部專著，這些專著都是有關現代行政法前沿問題的研究成果，一本本都透著新時代公法的氣息。這套論著的作者大多是剛剛步入而立之年的年輕博士，其所著大多是他們在自己的博士論文基礎上所進行的再創作。這套書雖然不能說每本都是精品，但其中確實不乏精品。

現在，我們又一次與北大出版社合作，出版一套新的公法論著系列《憲政論叢》。《憲政論叢》與《現代行政法論著系列》是公法論著系列的姊妹篇，主要出版中青年學者研究憲法和憲政前沿問題的最新成果。

憲法與行政法是公法的兩大支柱。行政法是規范行政權運作，調整行政主體與行政相對人關系的法律部門；憲法則是規范整個國家權力的運作，調整國家與人民的關系的法律部門。行政法是構建法治的基本法律部門；憲法則是構建憲政的基本法律部門。法治是憲政的構成要素之一，但不是唯一要素，憲政的構成要素除了法治以外，還包括民主、人權、對公權力的控制、對私有財產權的保護、司法獨立與分權制約等。毫無疑義，憲政離不開法治。沒有法治，憲政不可能實施。但同樣毫無疑義，法治也離不開憲政。因為憲政是法治的靈魂，是法治的保障。沒有憲政，不可能有真正的法治。

“文革”結束后，我們就開始探索建設法治，也開始探索建設憲政。但直到“孫志剛案”、“齊玉苓案”、“身高歧視案”、“乙肝歧視案”、“種子案”、“夫妻看黃碟案”等一系列憲法或憲法性案件發生和我國憲法正式確立“依法治國”、“國家尊重和保障人權”、“公民合法的私有財產不受侵犯”等原則以前，我們一直沒有過分地看重憲政，沒有真正重視憲政建設。“文革”的切膚之痛，使我們開始對法治（而不是憲政）有了比較深切的認識，故從20世紀70年代末和80年代前期開始制定《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法（試行）》等法律，并提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治口號。然而，20世紀70年代末和80年代前期推出的法治還并不是完全意義或真正意義的法治，因為它很少或較少有憲政的指導，很少或較少貫穿憲政的精神。直至20世紀90年代，我們的經濟體制開始根本性的轉變：市場經濟體制開始逐步取代計劃經濟體制。此種轉變才促使和逼迫我們較多地思考一些憲政問題：對于政府的權力，即使是人民政府的權力，是不是也要進行適當的限制和控制？政府的權力，即使是人民政府的權力，如果不加限制和控制，是不是也會侵犯人民（包括工人、農民，也包括企業主、個體勞動者等）的權益？是不是也會成為市場的障礙和經濟發展的阻力？人民政府如果侵犯人民的權益，人民可不可以向法院告人民政府，要求人民政府賠償？作為這種思考的結果，20世紀90年代我們出臺了很多重要的法律，如確立“民告官”制度的《行政訴訟法》和《行政復議法》，確立國家向人民承擔賠償責任的《國家賠償法》，確立政府行為應遵守正當法律程序規則的《行政處罰法》，確立公務員行為規則和公務員制度的《國家公務員暫行條例》，確立對整個政府機關及其工作人員法制監督制度的《行政監察法》，等等。由此可見，20世紀90年代的中國法治顯然已經貫穿了若干憲政精神了，是已經有相當法治味的法治了。但是，盡管如此，20世紀90年代的中國法治還不能稱為完全的和完善的法治，因為直至20世紀末，中國的憲政還很不健全，我們的國人，即使是法律學人，甚至是憲法學人，對憲政尚未予以足夠的重視，尚很少有人以推動經濟體制改革、推動市場經濟建設的激情和干勁去推動中國的憲政建設。法律學人、憲法學人中也較少有人以研究法制、法治和憲法文本、憲法具體制度的勁頭去研究憲政。

從20世紀末到本世紀初，情況開始逐步改觀。首先是一系列憲法或憲法性案件陸續發生，如“田永案”、“劉燕文案”、“孫志剛案”、“齊玉苓案”、“身高歧視案”、“乙肝歧視案”、“種子案”、“夫妻看黃碟案”，等等。其次是1999年和2004年兩次修憲：1999年修憲確立了憲政的一項基本原則，即“依法治國，建設法治國家”，并為培育憲政環境確立了一項基本經濟制度，即確認“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”;2004年修憲確立了憲政的另兩項基本原則，即“國家尊重和保障人權”、“公民合法的私有財產不受侵犯”，并為培育憲政環境確立了另外兩項基本的經濟制度，即財產征收、征用補償制度和社會保障制度。正是這些憲法或憲法性案件以及由此推動產生的這些憲法修正案，促使國人，特別是法律學人、憲法學人，更深入地思考中國的憲政問題：中國的憲政之路應如何走，是頭痛醫頭，腳痛醫腳，出現一個問題解決一個問題，搞一個憲法修正案，還是應全盤考慮，整體設計？中國的憲政應包括哪些內容，哪些要素，是全面移植西方的制度，還是全面創新，或者是有借鑒有創新，且借鑒、創新之選擇完全取決于“制度的作用”（能否為人民帶來福祉），而不是取決于“制度的顏色”（是否符合某種意識形態）？中國憲政的主體和憲政的設計師應由誰擔當，是中共中央、全國人大、國務院，還是法學專家、憲法學專家，或者是全國人民？總之，中國人在新世紀開始思考一系列憲政問題了，而不是停留在對法制、法治、經濟體制改革、市場經濟等問題的思考，法制、法治、經濟體制改革、市場經濟等問題是20世紀后期涉及中國前途、命運的問題，而憲政問題則是21世紀涉及中國前途、命運的問題。

我們組織編輯、出版這套《憲政論叢》，其目的就是要匯集、歸納、梳理國人對憲政問題的思考，推動國人對中國憲政之路的探索，促進中國憲政制度的建設。這套《論叢》的內容主要包括五個方面：

其一，對憲政理論的宏觀研究。主要探討憲政的基本概念，憲政的構成要素、憲政產生、發展的條件、環境，憲政形成、發展的一般階段，憲政的功能、作用，憲政與政治、經濟、文化的關系，世界各國憲政的不同模式、各種不同模式憲政的特征，以及世界各國研究憲政的不同學派、學說，等等。

其二，對中國憲政道路和憲政制度的宏觀研究。主要探討中國憲政的特色，如共產黨的領導，人民代表大會制度，人民通過多種途徑、多種形式參與國家和社會管理，多黨合作，政治協商制度，遵循中央統一領導與充分發揮地方主動性、積極性原則的中央與地方關系，民族平等、民族區域自治和國家特別保障少數民族權益的民族政策，社會主義市場經濟，依法治國與依法行政，國家尊重和保護人權，堅持社會主義公有制和保護私有財產，等等。

其三，對中國憲法和行政法具體制度的中觀、微觀研究。此包括研究現行立法制度、選舉制度、監督制度、司法制度、國家機關的設置及相互分工與制約、政務公開、社會團體、行業協會的發展與國家權力向社會轉移，以及一國兩制、特別行政區和國家結構形式等憲法或憲法性的中觀、微觀問題。在行政法方面，則包括有關行政主體制度、公務員制度、行政許可制度、行政征收征用制度、行政給付制度、行政強制制度、行政裁決制度、行政處罰制度、行政復議和行政訴訟制度等與國家憲政密切相關的各種中觀、微觀制度問題。

其四，對實際憲法和憲法性案例的研究。包括研究已作為“過去時”的歷史性典型案例，介紹這些案例發生的歷史背景，探討其所創立的重要憲政原理、原則，揭示其對于憲政發展的重大歷史意義和對于我們今天憲政發展的現實意義。當然，也包括研究作為“現在時”和“將來時”的今天正在發生以及明天將要發生的各種有憲政意義的典型案例。之所以包括“將來時”，是因為我們的《論叢》剛剛開始，它無疑還要繼續到明天、后天。《論叢》對作為“現在時”和“將來時”的憲法與憲法性案例的探討，將著重揭示我國憲政發展過程中的困難、問題，產生困難和問題的原因，克服困難、解決問題的對策，以探尋中國走上憲政道路的適當路徑。

其五，介紹西方憲政先行國家憲政發展的經驗、教訓。本《論叢》也將有選擇地介紹西方憲政先行發展國家的憲法和憲政制度，包括傳統的控權分權制度、代議制度、政黨制度、人權保障制度、言論自由制度、結社集會游行制度、司法審查制度等。同時，《論叢》對西方國家憲政制度的介紹自然也包括現代憲政制度，如信息公開制度、正當法律程序制度、參與式民主制度、非政府組織制度、督察專員制度、放松規制制度、公法契約制度、行政指導制度，等等。本《論叢》在介紹西方憲政先行國家的這些傳統的和現代的憲政制度時，將對這些制度進行必要的分析，探究其利弊得失，總結其經驗教訓。而且，《論叢》還要對相應制度的政治、經濟、文化及民族歷史傳統等背景進行適度地考察，以區分這些制度的普適因素和特定的鄉土因素，以為我國借鑒或移植這些制度時提供若干辨識和選擇的參考材料。

總之，這套《論叢》是一套主要以中國憲法、憲法性法律和憲政制度為素材，同時參考國外、境外的憲法、憲法性法律和憲政制度的相應材料，研究憲政的一般理論和實踐，為中國憲政建設提供理論指導的學術叢書。我國學界對憲政研究起步較晚，目前研究成果很少，有分量、有深度的研究成果更少，但愿我們這套《論叢》能推動我國憲政研究向前發展一步，為改變我國憲政研究的落后面貌有所貢獻。

是為序。

姜明安

于北京八里莊公寓

2005年8月5日