第二章 行政體制改革的憲法（政）思考

我國的改革，正處于“攻堅階段”，如《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確指出：“我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關系經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展。”而當下的行政體制改革，也正如火如荼，一方面，制定全面推進依法行政實施綱要，推動政府職能轉變和管理創新，強化了社會管理和公共服務，推進行政審批制度改革，推進政務公開，加強電子政務建設，建立全國應急管理體系，加強公務員管理，且新一輪國務院機構改革、完善行政監察制度和加強廉政建設又緊跟啟動——這些改革此起彼伏，前后相繼形成一個長長的改革計劃與鏈條；另一方面，經濟學界、管理學界和法學界從理論上對行政體制改革的研究也是方興未艾，一派繁榮景象。值此改革實踐不斷推進和理論研究正當其時之際，我們是否應當對如此火熱的場景作一個相對客觀、冷靜的總結、審視？尤其是從事理論研究為改革實踐提供智識支持的學人，更應當時時給自己這樣一個自我警醒的反思機會，不盲從、不躁進而又能獨立貢獻有見地的智慧。

縱觀現有的理論研究可以發現：對于同一個客觀的研究對象，譬如，一把菜刀，警察可能說它是“兇器”，被襲擊者可能說它是“防衛武器”，廚師可能說它是“切菜工具”，等等——看問題的視角不同得出的結論也可能完全不一樣。同樣的原理之于行政體制改革，限于學科的視野，經濟學界、行政學界、政治學界和法學界各自研究的方法、專業語言、邏輯結構、研究重點的不同，可謂呈現多維視角——這本應該是一件值得慶賀的事情。但是，在我國已經確立“依法治國，建設社會主義法治國家”基本治國之策和法學界就“依法治國的關鍵就是依憲治國”達成普遍共識之時，法學界，尤其是從事憲法學與行政法學研究的學者，鮮有從憲法（憲政）的角度對行政體制改革進行研究——這種集體失語似乎是一種不可思議的但又不得不深刻反思和認真面對的問題。依憲治國、憲法、憲政成了行政體制改革的話語標簽和博得行政體制改革合憲性的鎮物之寶，而當真的研究行政體制改革或進行行政體制改革實踐之時，依憲治國、憲法、憲政又都隱退了——對依憲治國、憲法或憲政作場景化處理是中國百年憲政歷程中遵循實用主義和工具主義的延伸。如此看來，隨著我國社會轉型，要落實憲法，實施依法治國，達致憲政，還真是任重道遠，而從憲法與憲政的視角對行政體制改革進行理論上的系統、深入研究，則是學界義不容辭的責任。

因此，在本章中，我們試圖從憲法或憲政角度對行政體制改革作一個初步的宏觀梳理與架構，把握行政體制改革所涉及的憲法或憲政問題，分析當下行政體制改革的憲法或憲政基礎，分析行政體制改革與憲法（憲政）的關系。