第一節 非政府公共部門概述

一、非政府公共部門的界定

非政府公共部門（Non-Governmental Public Sector）是指政府以外的不以營利為目的并向社會提供公共物品和服務的部門。它主要致力于促進經濟和社會發展的公益性活動，專門提供那些政府和企業不能、不愿或不能充分提供的公共服務。除了“非政府公共部門”一詞外，還有一系列的名稱用以描述這一類的部門或組織，如，“第三部門”（The Third Sector）、“非營利組織”（Non-Profit Organization, NPO）、“非政府組織”（Non-Governmental Organization, NGO）、“慈善組織”（Philanthropy Organization）、“志愿者組織”（Voluntary Organization）、“免稅組織”（Exemption Organization）、“民間組織”（Civil Group）、“公民社會組織”（Civil Society Organization）等。由于不同的非政府公共部門在組織形式、內部結構和活動方式各有特點，加上各國在歷史、文化和法律等方面又不盡相同，因此，目前在非政府公共部門的界定上還未形成一種普遍認可的方式。就目前看，有關非政府公共部門的界定方式主要有以下幾種。

（一）依法律界定

世界上有很多國家有專門的法律對介于政府和企業之間的非政府公共部門作了特別規定。例如，美國稅法501（26）條規定，凡是有資格免交聯邦所得稅的組織，如社團組織、商業聯盟（行業協會）、慈善組織、科研機構等都是非政府公共部門的組成部分。根據這種界定方式，所謂非政府公共部門就是一個國家的法律明文規定為非政府公共部門的那些社會組織。

（二）依經濟界定

這種界定方式不強調組織的法律形式，而是強調非政府公共部門的收入來源。例如，根據聯合國國民經濟核算體系的規定，凡不是依賴于在市場上出售商品和服務為生，而是把它們的會員的會費和支持者的捐贈作為其資金來源的組織即為非政府公共部門。

（三）依職能界定

依職能界定的方式強調非政府公共部門的職能是促進“公共利益”或“公共目的”。例如，在英國1601慈善使用權法規的序文中有這樣的規定，非政府公共部門是從事扶弱濟貧、資助教育、維修橋梁、道路、港口等公益性活動的組織。依據這種界定方式，非政府公共部門就是那些致力于公益性活動的社會組織。

由于各自的觀察角度和側重點不同，上述三種有關非政府公共部門的界定方式各有利弊。綜合考慮，我們認為應從以下幾個方面來界定非政府公共部門。

1．非營利性

也就是說，從事公益事業不以營利為目的。這是非政府公共部門最重要的特征。首先需要說明的是，非政府公共部門在很多情況下是營利的。非營利性主要體現在非政府公共部門所獲得的利潤必68須是用于所從事的公益事業，而不能在其成員之間分紅（有關法律也禁止它們把利潤分配給組織的經營者，例如美國稅法501（c）（3）規定，非政府公共部門的凈收入不能用于私人受惠）。該特征是就非政府公共部門本身而言的，并不涉及其成員。作為非政府公共部門的成員，既可以是以營利為目的的企業，也可以是個人。該特征是非政府公共部門同營利性企業相互區別的一個重要標志。它不僅使得非政府公共部門愿意進入營利性企業不愿涉足的領域，如無利可圖的慈善使用和環保事業；而且也使得人們對非政府公共部門的信任大大高于營利組織，從而為它們能更好地開展活動奠定了基礎。

2．民間性和自治性

也就是非政府公共部門同政府相分離，獨立運作。非政府公共部門來自于民間，服務于公眾或其成員的組織。它不是政府部門的組成部分，也不由政府官員所掌握的“委員會”所控制。但是這并不意味著它們得不到或不接受政府的資助，也不意味著政府官員不能參加董事會（理事會）。這里的關鍵在于非政府公共部門的基本結構是民營的。但它是一個獨立的組織，不受政府和企業的控制，而是按照自己的運營機制獨立運作。

3．正式性

也就是說，要有一定程度的制度化。非政府公共部門一般是指國家法律許可、登記注冊的社團法人或財團法人。經過登記之后，該組織就獲得了合法地位。正式性還可以從其他方面體現出來，如制定章程、定期舉行董事會、管理制度等。應當指出的是，非正式的臨時性集會不能作為非政府公共部門，盡管這些臨時性集會在人們的生活中占有十分重要的地位。否則，非政府公共部門的范圍就會過于寬泛。

4．志愿性

即志愿參加組織的活動。它是指成員的參加特別是在資源的集中上不是強制性的，而是志愿性的。非政府公共部門的工作人員不一定都是志愿者，但在其組織的活動中會有一定比例的志愿者參加。

5．非政治性

即不是政黨組織和國家政權組織。非政府公共部門活動的目的不是為了影響立法，也不參加競選等政治活動。

6．非宗教性

即不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

據此我們認為，凡是符合正式性、非營利性、非政府性、志愿性、自治性、非政治性、非宗教性這七個特征，并從事公益活動的組織就是非政府公共部門。