三、創新和加強監管的建議

加強和創新監管，需要針對監管中存在的問題和不足，著眼于解決市場監管的共性問題，加強市場監管頂層設計，提出適應于市場監管各領域、各監管部門的原則性要求與改革措施。

（一）建立政府、市場和社會共治的監管體系

加強和創新政府監管，必須深刻認識政府與市場、社會的關系。隨著經濟社會的發展，我國的社會環境變得越來越復雜，傳統的“強政府、弱社會”的治理模式已經不適應當前的社會環境。在新的歷史條件下，我們必須正確認識并處理好政府與社會的關系，實現國家權力向社會的回歸，充分發揮社會治理的作用。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，專門列出一章“創新社會治理體制”，指出要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”隨著經濟的發展，各種社會矛盾逐漸顯現，如城鄉差距拉大，因土地征用、房屋拆遷、勞資關系、醫患關系等引發的社會矛盾明顯增多。面對這些問題，政府并不是唯一的治理主體，公民、社會組織都應發揮作用。政府要改變“全能型”政府的思維慣性，并在政策支持、法律保障等方面給予社會組織充分的支持，充分信任社會的自治能力，社會組織也要增強服務意識和參與社會治理的主動性。

建立符合簡政放權改革要求、適應社會主義市場經濟發展的監管體制和市場治理體制，應當在政府主導下，通過健全法制，發揮社會各方面的作用和積極性，實行市場主體自律、政府依法監管、社會共治相結合。政府監管、市場機制和社會共治組成完整的監管體系。在簡政放權過程中要增加社會參與力度，完善社會中介組織公平有序的外部市場監督制約機制，公開各類審批信息，接受社會大眾的監督。充分發揮社會公眾的力量，增加社會參與力度，暢通公眾參與市場監管渠道。加快培育社會組織，完善社會中介組織公平有序的外部市場監督制約機制，公開各類審批信息，接受社會大眾的監督。要加強行業自律，鼓勵同行監督，強化企業首負責任，通過倒逼形成層層追溯、相互監督機制。充分發揮媒體輿論監督作用，發揮市場和社會在監管中的主體性、參與度，促使使政府由“權力中心”向“責任主體”轉變，緩解監管與被監管之間的矛盾和對立狀態。

總之，把這樣的共治制度和機制建立起來，就能真正形成橫向到邊、縱向到底的監管網絡，做到天網恢恢、疏而不漏。讓人民群眾和社會各方面直接參與監督，可以統籌利用社會力量，解決政府監管力量不足特別是專業技術監管力量不足的問題，降低行政成本，提高監管的效果和效率。

（二）區別對待不同的監管領域

合理確定監管的領域，需要厘清政府與市場的權力邊界，將市場能辦的事交給市場辦，社會能辦的事交給社會辦，而政府應該管住、管好它應該管的事。

一是對政府和社會共同承擔的領域要加強監管。這些領域的事務，政府可以堅持行政審批，也可以取消行政審批。有些領域的事務，如生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動的事務，政府仍需要通過行政審批實施事前監管。既然事前監管是必須的，那么對這些領域進行事中、事后監管也是必須的。如果政府與社會共同承擔領域中的某些事務，取消行政審批和事前監管的話，也并不意味著政府可以不承擔這個領域發展后果的責任，對這些領域進行后續監管也是必要的。因此，很多事項取消了行政審批，要發揮預期的作用，還要依靠后續的市場監管來保證。例如，對于一些小企業、小作坊來說，行政許可只是保證其初始條件，難以保證其一直符合標準，必須進行持續的、經常的市場監管。總的來說，監管的領域主要是在市場失靈的領域，對嚴重擾亂市場秩序、直接關系群眾生命財產安全、嚴重影響社會整體利益的行為進行監管。對這些領域的監管要以不影響市場機制作用的發揮，不干預企業合法資助經營為原則。

二是明確兩類不需要監管的事務。其一是政府獨自承擔的事務，如國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、外交等，這樣的事務自始至終都是由政府來做的，所以也不存在監管的問題。其二是完全由市場或社會承擔的事務。由于這樣的事務不需要政府的參與，不僅應該取消行政審批，而且也不需要監管。只要這些領域的市場主體不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，就可以完全任其在市場經濟中自由發展，自生自滅，對之就可以少監管或不監管。至于具體有哪些領域可以完全由市場或社會承擔，這需要專門的深入研究。

三是對新經濟的監管持審慎態度。當前新技術、新產業、新業態、新模式層出不窮，是我國發展的希望所在。要使這些新經濟持續健康發展，不能不進行監管。但這些新經濟在發展模式、機制和特點等方面與傳統經濟有很大的不同，有的遠遠超出了我們已有的認知能力和水平，監管不能簡單套用老辦法，否則就可能將其扼殺在萌芽狀態，既制約創新創造活力，對創新創業者也不公平。要本著鼓勵創新原則，區分不同情況，探索適合其特點的審慎監管方式。對那些看得準的新生事物，比如，基于“互聯網+”和分享經濟的新業態，要量身定制監管模式，不能削足適履，企業也希望通過規范管理，營造行業健康發展的環境。對有些一時看不準的，可以先觀察一段時間，不要一上來就把它管死。對于那些潛在風險很大、有可能造成嚴重不良社會后果的，要嚴格加強監管，發現問題果斷出手。對那些打著創新之名行非法經營之實的，要堅決予以取締。

（三）注重審批與監管的銜接

從行政管理的整個鏈條來看，行政審批屬于事前管理環節，而監管屬于事中、事后管理環節，審批和監管共同構成一個完整的管理鏈條。作為管理環節，行政審批也應該被視為監管的一個環節，行政審批也是監管，是事前監管。因此，行政審批權取消或下放以后，我們決不能在事前監管這個環節無所作為，而是要努力在取消行政審批的同時，為市場主體創造好的發展環境，從源頭上把有利于減輕事中、事后監管壓力、提高社會自治水平作為簡政放權的配套工作。簡政放權就是要讓社會、市場、百姓能夠自我決定，但是要降低老百姓自我決定的成本，政府就必須在簡政放權的過程中為社會自治創造便利，做好其他一些有利于社會自治的準備工作。比如，政府可以通過及時披露信息，推進政府信息和政務公開，以此提高社會自治能力，從而減小政府監管的壓力。同時，還要在行政審批的過程中堅持問題導向，及時發現問題，準確預測風險，制定風險防控措施，努力從源頭預防違反市場秩序、危害群眾生命健康的事件發生，從而減輕后期監管的壓力。

（四）創新監管體制機制，實現監管協同

注重頂層設計，推動市場監管大部制改革。同時，要加強不同部門之間的協作，減少不必要的監管部門之間的相互推諉扯皮。一些部門不愿監管，相互推諉監管責任。過去是“誰審批誰監管”，現在很多人認為，不審批就不存在監管的責任了，如有的部門表示：“取消部門行政審批事項可以，但由此引起的監管責任應由改革部門承擔！”針對監管問題上形不成合力、不愿意承擔監管責任等情況，要加強不同部門之間或上下層級之間的協作，共同履行好監管職責，減少相互推諉扯皮。為此，需要建立統一的綜合監管和執法平臺，推進跨部門、跨行業綜合執法。從橫向來看，有些事項涉及多個部門，不是一個部門就可以監管好的，需要部門之間的“橫向聯動”；從縱向來說，權力和責任同步，權力的下放意味著相應責任的下放，這需要上下層級之間的“縱向協同”。為解決目前多頭執法、職責交叉等弊端，還可以試行市場監管“大部制”改革，進行監管機構的歸并，形成更有職責、更有權威、更有效率的“大部制”的監管部門。

各類市場主體千差萬別，越來越多的企業跨行業、跨區域經營，要做到有效監管，必須建立綜合監管體系，發揮好各種監管資源的最大效益。長期以來，存在著多頭執法、重復檢查、標準不一等痼疾，既加重企業負擔，也造成很多不公平。今年，要按照權責一致原則，繼續推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革，落實相關領域綜合執法機構監管責任。同時，要建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。還要加強行業自律，鼓勵社會公眾參與市場監管，發揮媒體監督作用，共同織就一張無時不有、無處不在的監管網。

（五）正確把握政府的監管服務導向和監管方式

創新和加強政府監管的目的在于為各類市場主體營造公開競爭的發展環境，使市場和社會既充滿活力又規范有序。因此，必須堅持監管的服務導向。評價監管水平的高低就要看其為市場主體的服務水平，能否為維護市場主體正常的生產經營環境創造條件，能否給企業更大的自主權，能否激發市場主體的活力。監管的服務導向對監管方式提出更高要求，一定要改變傳統的粗放式的監管。

正確的監管方式必須堅持如下原則：一要堅持求是原則，深入實際開展調查研究。監管的方式和行政審批不同，行政審批更多的是依靠制度規定為標準，對文件進行審核；而監管則需要深入實踐，通過調查研究切實了解市場主體的真實的市場行為狀況，要對之進行跟蹤、取證，并進行分析和評估。二要堅持民主原則，充分傾聽、理解、尊重監管對象的訴求。要尊重市場主體實現合法的生產經營，不干預市場主體正常的生產經營活動，不犯規的不去煩擾；要傾聽市場主體的訴求，為市場主體營造良好的市場環境。三要堅持法治原則，準確運用好監管的尺度，要制定科學、有效的監管準則、流程和標準，減少隨意檢查，縮小監管者的自由裁量權。要公平公正執法，不能“該吹哨的不吹，更不能吹黑哨”。對輕微犯規的要及時亮“黃牌”，嚴重犯規的馬上“紅牌”罰下。

（六）制定并完善監管法律、標準和制度

近些年，市場監管執法不規范帶有普遍性，一個重要原因是監管的法律制度不完善，不同部門之間的審批權與監督權界定不清，監管程序不規范，導致重復監管、隨意監管或監管真空等現象，甚至會在監管環節發生腐敗。今后，要繼續制定并完善針對各領域的更詳細的法律、法規，或者政策、規劃、標準來實現對市場主體的監管，對于那些業已下放的公權，應該制定嚴格的規則與程序，將權力的公開運行具體細化，落到實處。要重視法治監督，完善建章立制，把權力關進制度的籠子，以制度剛性確保依法用權。

一要建立科學規范的隨機抽查制度。2015年7月正式下發通知推進該項制度。隨機抽查雖然不是每家企業都查，但卻有普遍威懾作用。隨機并不是隨意，而是有規則。要建立隨機抽查事項清單，向社會公布。要明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式，法律法規和規章沒有規定的，一律不得擅自開展檢查。建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員，嚴格限制監管部門和人員的自由裁量權，保障市場主體權利平等、規則平等。還要合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。隨機抽查事項、程序、結果要向社會公布，接受社會監督。推廣運用電子化手段，對“雙隨機”抽查全程留痕，實現責任可追溯。

二要建立嚴格規范的處罰制度。長期以來，我國對違法違規經營處罰失之于輕，不足以震懾、遏止這類行為。由于違法違規成本低，一些人不把違法違規當回事，屢查屢罰屢犯，以致出現市場秩序亂、劣幣驅逐良幣的現象。從世界范圍看，各國對違法違規經營處罰都很嚴厲，對一些企業的違法行為和造成的社會危害，開出幾億甚至幾十億美元罰單也不鮮見。我國也應建立重罰機制，讓違法違規者無利可圖，甚至傾家蕩產。近幾年，我國對個別跨國企業和國內企業的違法違規經營行為開出動輒上億元的巨額罰單，社會反映良好，這一制度還要進一步完善。

三要完善黑名單制度和懲戒制度。這也是處罰制度的重要內容，是對違法違規在經濟處罰基礎上的進一步延伸和加重處罰。把經營異常和有違法違規經營行為的企業和人員，區分不同情況列入經營異常名錄或黑名單，作為懲戒，對被列入的企業實行重點監控，實施更為嚴格的監管，對某些經營活動進行限制。例如，對有造假行為的，可要求其產品每個批次都要報檢，對有走私行為的，可規定其每批貨物、每個集裝箱都要受檢。針對違法違規人員，要建立以從業限制為主要內容的懲戒制度，一次嚴重違法違規，可能長期或終身不能在某個領域從業。建立這樣有震懾作用的制度和機制，讓企業和經營者承受不起違法違規的代價，始終心存戒懼，即使不查，也不敢違法違規。

（七）利用現代信息技術實現“智能”監管

隨著行政審批制度的改革逐步推進，監管領域越來越復雜，但由于監管權分散，加之一些地方信息基礎設施和設備難以保障、適應監管任務需求，導致監管機構之間、監管機構與監管對象、監管機構與社會公眾之間尚未形成健全的信息溝通機制。監管的難度越來越大，必須利用現代信息技術實現“智能”監管。

一是推動數據開放和共享。打破信息孤島，首要的基礎工作就是讓信息在各個部門、行業、地區之間開放和共享。應盡快出臺國家層面的電子政務頂層設計，建立具有權威性、強有力的領導和監督機制，打破部門信息壁壘。對于不按規定實現互聯互通的信息系統，暫停財政撥款。相關部門要克服“數據小農意識”，對不涉及國家安全、商業秘密、公民個人隱私，以及其他不宜公開要素的數據應該全面向社會開放。對有利于政府部門提高協同工作效率，提升公共服務和治理水平的數據應在政府內部按需共享。建議從國家層面出臺相關法規制度，明確政府數據開放共享的具體要求和法律責任，為各級政府部門開放數據提供法律依據和政策支持。

二是整合各類信息平臺。數據開放后，要按照統一規范、統一標準、統一運行的原則，加快信息平臺整合。建議加強行政審批服務信息化建設的統籌規劃，實現除涉密規定以外的各類網上審批服務的互聯互通、并網并線，實現企業和個人的在線申請、政府的在線辦理，提高政府管理的效率和質量。同時，建議國家層面加強頂層設計，將自然人、企業、事業單位等各類基礎信息平臺進行有效對接，將國務院各部委信息系統、全國行業信用信息公共服務平臺、中國人民銀行個人信用信息服務平臺等相關的信息共享渠道打通。

三是要建立公用信用信息系統。為提高商事主體自律自治水平，還可以利用互聯網技術建立公共信用信息系統，推進統一的社會信用體系建設，讓違規者一處違規，處處受限。依托建立和完善個人、企業、事業單位、社會組織、機關法人、金融等信用信息基礎數據庫和行政權力數據庫，形成覆蓋全社會、信息共享、統一監管、聯合懲戒的信用體系。

（八）促進各類市場主體公平競爭

要在降門檻、同規則、同待遇上下工夫。特別是要堅持“兩個毫不動搖”，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力，提高核心競爭力，更好地激發非公經濟和民間投資的活力，支持民營企業擴大投資。凡是法律法規未明確禁入的行業和領域，都應允許各類市場主體進入；凡是已向外資開放或承諾開放的領域，都應向國內民間資本放開；凡是影響民間資本公平進入和競爭的不合理障礙，都要統統打掉。國務院有關部門正在研究促進民間投資的配套政策和實施細則。要在相關試點基礎上，抓緊建立市場準入負面清單制度，破除民間投資進入電力、電信、交通、油氣、市政公用、養老、醫療、教育等領域的不合理限制和隱性壁壘，堅決取消對民間資本單獨設置的附加條件和歧視性條款，做到一視同仁、同股同權，切實保障民營資本的合法權益。

同時，要重典治亂。對侵犯知識產權、制售假冒偽劣、非法集資、信貸欺詐、電信詐騙等行為，必須依法予以嚴厲打擊，否則對誠信守法的經營者就是不公平，就會產生“劣幣驅逐良幣”的扭曲現象。

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課題組組長：鄧文奎 國家電力投資集團公司紀檢組組長

孫文營 中國行政體制改革研究會研究部副主任

執筆人：鄧文奎 國家電力投資集團公司紀檢組組長

孫文營 中國行政體制改革研究會研究部副主任