三、統籌推進行政體制改革的任務和措施

“十三五”期間，統籌推進行政體制改革，重點要抓好以下九個方面的改革工作。

（一）統籌政府和市場關系，繼續推進行政審批制度改革

繼續推進市場化改革。主要抓好以下幾個方面的改革工作：一要把更加重視市場作用和更好發揮政府作用有機結合起來，堅持兩只手都要硬，實現有效配合、優勢互補、相互促進、相得益彰。二要加快完善現代市場體系。要從廣度和深度上推進市場化改革，推動資源配置依據市場規則、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。建立公平開放透明的市場規則，實行統一的市場準入制度，探索實行負面清單準入管理方式，健全優勝劣汰的市場化退出機制；完善主要由市場決定價格的機制；改革政府定價機制，要把政府定價嚴格限定在必要范圍內，健全市場監管體系。清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。三要著力深化企業改革。深化國有企業改革，推動國有企業完善現代企業制度。要廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘。要重視發展混合所有制經濟。

繼續深化行政審批制度改革。主要抓好以下幾個方面的改革工作：一是對“行政審批事項”進行統一規范。二是提高部門之間改革的協同性。三是加強上下級政府改革的聯動。四是堅持放管結合，加強和改進政府監管。五是大力發展和規范社會組織，加強對社會組織和中介服務的監管。六是推進政府機構、財政轉移支付制度、人事管理制度等配套改革。七是加快推進法治政府建設。要運用法治思維和法治方式，遵循法治軌道，推進行政審批制度改革。

（二）統籌黨委、政府、人大、政協機構設置，穩步推進大部門體制改革

“十三五”期間，針對實際存在問題，應優化黨委、政府、人大、政協機構設置，穩步推進大部門體制改革。

實施黨委、政府、人大、政協機構設置的“四個統籌”。統籌領導機構設置，推廣順德“一個決策中心”模式；統籌做好決策權、執行權、監督權相對分離，優化機構設置和權力運行機制；統籌部門機構設置，理順關系，降低成本，提高效率；統籌行政體制改革和機構設置的“四個走向”，實現政府、市場、社會共治。

實現大部門制改革對機構改革的“四個帶動”。一是以大部門制改革帶動事業單位改革。二是以大部門制改革帶動編制管理改革。三是以大部門制改革帶動黨委、政府、人大、政協關系優化。四是以大部門制改革帶動政府職能轉變。

（三）統籌中央與地方關系，優化行政層級

深化行政體制改革迫切要求優化行政層級。一是在減少行政層級上加大改革力度。著手研究制定不同層級設置的基本條件，加大減少和優化行政層級的力度。二是把推進省直管縣作為優化行政層級的重點。要在多年對縣域擴權改革的基礎上，在縱向行政層級和結構上改變省管地級市、地級市管縣的體制，實行省管地級市和縣的體制，即省直管縣體制。國家要出臺省直管縣行政體制改革指導意見。三是繼續完善和落實省直管縣財政體制。要合理界定省與縣市政府間的事權關系和財政關系。四是聯合推進優化行政層級與新型城鎮化發展。五是調整國家基本公共服務體系。合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務事權和支出責任，完善轉移支付制度，建立健全財力保障機制，拓寬基本公共服務資金來源，加大財政保障基本公共服務能力。

（四）統籌區域協調發展，優化行政區域設置

中國行政區劃應根據經濟發展、行政管理、公共服務、國家安全等方面的現實需要和自然地理、歷史文化、民族分布等國情民情進行系統運籌和規劃。

漸次推進中國省級行政區劃優化。通過國土整理、集中新設、常態優化三個階段，推行省級行政區劃改革，調整不合理的省級行政區劃邊界，逐步使省級行政區綜合規模相對均衡，為推行省直管縣創造條件。省級行政區劃優化改革重點：一是增加省級行政區劃數量、劃小省級行政區劃規模。二是優化區域性中心城市地區布局，強化經濟輻射功能。三是增設直轄市，培育和發揮國家級中心城市的輻射帶動功能。四是省級行政區劃改革與市縣脫鉤、省縣直轄、減少行政管理層次配套實施，從而提升省級政府的管理效能。

做好與省直管縣（市）改革相關的行政區劃配套工作。實施省直管縣（市）體制需要配套和支撐。一是進一步推進中心城市的行政區劃體制改革，完善中心城市的政區架構。二是整合縣級政區規模與結構，優化和調整縣域政區架構。三是因地制宜，分類指導，與時俱進，逐步推進。

試行縣（市）轄鎮級市政區制度。針對權力小、責任大、發展“瓶頸”突出等鄉鎮普遍存在的問題，將部分縣（市）的人口規模較大、經濟實力很強的個別鄉鎮升格為“市”，并實行“縣下轄市”改革。科學定位縣轄市的職責功能，處理好“市”縣關系，在全縣統籌規劃與發展的前提下，促進“市”的健康發展。縣轄市模式目前可選擇沿海少數縣域經濟較發達的非縣城鎮試行，也可在具備條件的中西部地區試行。

做好大城市內部行政區劃優化工作。構建符合中國各大城市“市情”特點的縱向層次結構體系和橫向空間結構體系。一是強化兩頭，弱化中間，構建“兩實一虛”三級管理的行政區—社區垂直結構體系。二是以同心圓為中心，以交通軸線為主干，兼有放射狀特征的空間結構模式。三是深入推進城市基層社區組織自治。

積極創建跨行政區合作機制。推進區域合作，要著手構建“以市場為導向，以政府為主導，以制度為保障，以企業為主體，以共贏為目標”的行政區合作機制，形成促進跨行政區合作的咨詢機制、決策機制、執行機制和監督機制，努力形成合作互動、優勢互補、互利共贏的新格局。

（五）推進與完善績效管理，創新政府績效管理和行政問責制度

推進政府績效管理，要采取有效措施，進行持續的改進、優化和完善。

強化理念認識，準確把握政府績效管理理念與實施目的。要以科學發展觀為指導，體現“五位一體”要求，要充分體現政府績效管理的作用，突出績效管理在提高執行力、提升公共服務能力和降低行政成本等方面的功能。建議在政府及其部門先行開展試點，取得成功后再推廣應用到黨委、人大、政協等黨政公共部門。

強化頂層設計，建立健全政府績效管理領導體制和工作機制。首先，做好績效管理的頂層設計工作，建立起完善的領導體制和工作機制。建議國務院成立由總理任組長、常務副總理和秘書長任副組長的中央人民政府績效管理領導小組或政府績效管理委員會，成員由相關部門的主要負責同志和專家、公眾代表組成，執行工作由國務院辦公廳承擔，可將現有國辦督查室更名為政府績效管理室，增加編制，健全機構。其次，由國務院制定印發關于推進政府績效管理的指導意見，以指導各地區、各部門有力有序有效地開展政府績效管理。最后，盡早啟動政府績效管理的立法工作，做到有法可依、有章可循。

持續改進優化，完善績效管理制度與行政問責。科學、合理的政府績效管理應該是一套完整的“績效任務、績效執行、績效評估、績效反饋”全過程管理和制度體系，應該是貫穿于全年甚至更長遠的五年戰略規劃周期的閉環。對此，要統籌兼顧，突出社會管理和公共服務內容；要科學論證，逐步完善政府績效管理體系建設；擴大公眾參與，努力提升政府公信力；要創新與完善行政問責制度。通過扎實開展績效管理，為績效問責提供堅實基礎，樹立責任政府價值理念，培育行政問責文化，多用事中問責，少用事后問責，做到過程與結果兼顧，強化績效溝通，及時發現問題，及時整改落實，確保績效指標順利完成。

加強理論和技術指導，推動績效管理深化研究。要進一步加強績效管理的技術應用和信息技術支撐，要進一步加大政府績效管理理論研究，及時總結推廣國內外的實踐經驗。要組織成立績效管理專家咨詢委員會，借鑒美國的平衡計分卡、歐洲通用評估框架等，結合我國各地區、各部門實際，分類制定政府績效管理框架模式。要加快信息系統建設，做到簡化程序、降低成本，提高政府績效管理的科學化和精細化水平。

（六）適應信息化發展趨勢，創新行政管理方式

信息社會，行政管理方式創新離不開信息化。信息化助力行政管理方式創新的舉措主要做好以下幾點：

信息化背景下創新行政管理方式的頂層設計。建議由國務院辦公廳牽頭，國家發改委、財政部、國務院法制辦、審計署、監察局等各相關業務部門參與，建立起一個跨部門的業務協調機制，負責統籌全國政務服務信息化頂層設計工作，具體組織協調和督查指導國家政務服務信息化總體工作，統一規劃、統一標準、統一建設。各單位、各部門分別建立相應工作組，配齊配強工作人員，明確職責任務和工作進度。

深化行政體制和管理模式改革與創新。順應信息化發展趨勢，要以公民和企業為中心，從思維方法、內部組織、行政程序等方面對行政體制進行全面改革，整合和改善政府服務。可成立行政簡化辦公室，負責簡化行政管理程序，創新行政管理方式；可成立信息通信技術辦公室，具體負責組織電子政務建設，為信息化背景下的行政管理方式創新提供技術支撐。

建立權力目錄和信息技術創新與標準化機制。逐項梳理、清理各級政府行政權力和政務服務事項，科學編制行政權力運行流程圖，建立行政權力事項動態管理數據庫。按急用先行的原則，推出適合我國國情的電子政務標準體系，通過建立統一標準，整合現有信息資源，避免各自為政和重復建設的現象。

深化信息共享工作，聚力突破信息共享“瓶頸”問題。加強信息共享工作的組織領導，建立完善的跨部門信息共享保障機制。高度重視政府信息資源共享系統建設，重視信息的公開共享，建立網上決策支持系統。建立和完善相關法律法規和制度，明確信息共享范圍和方式。厘清信息共享規劃層和實現層的工作職責界面，做到有效分工、有效管理。

完善政務服務信息化基礎設施和安全保障體系建設。信息安全保障體系要具有自主權和自控權。要重點加強信息安全產品的全局配套和科學布置，建立若干個應急支援中心和數據災難備份基礎設施，構筑具有自主權和自控權的信息安全保障體系。要加強信息化標準測定與立法，確立電子憑證等與政務服務信息化相關元素的法律地位，制定有關網絡安全和信息保密方面的法律法規。

做好信息資源的整合優化，推動面向用戶的前臺服務的電子政務應用。政府在適應信息化發展趨勢、創新行政管理方式過程中，可采用“先后臺整合，再前臺建設”的策略，即首先在政府部門內部及政府部門之間進行業務流程和數據庫的整合，統一信息定義，界定業務關聯，實行信息的一次性采集和存儲，在此基礎上再進行面向用戶的前臺服務項目建設。

（七）統籌反腐倡廉與公務員管理，加強公務員隊伍建設

“十三五”期間必須深化公務員制度改革，提高公務員整體素質和行政能力總體水平。

統籌兼顧不同機關、不同崗位工作的特點和特殊要求，建立公務員分類管理制度。推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度，探索建立全新的薪級工資制度。

兼顧競爭性選拔任用中的公平與效率，推進考試錄用制度及晉升制度創新。要堅持民主、公開、競爭、擇優方針，通過不懈努力，逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會主義干部人事制度。要注意競爭性干部選拔方式中的公平和效率平衡，實現競爭性干部選拔工作中的理念創新、制度創新和工作創新。

統籌社會福利及保障制度，改革公務員薪酬制度。要加強研究，細心謀劃，統籌安排，合理部署，逐步厘清公務員薪酬改革的各種障礙，優化公務員薪酬改革的思路和措施。要樹立公平公正意識，組合社會各界力量，建立公務員薪酬調查制度和調資機制，優化公務員薪酬結構及相關制度，增強制度的適應性和激勵功能，要將合理的薪酬保障與廉政保障并重。實行陽光工資，實現公務員工資透明化，并實現社會共識心理建設。

堅持從嚴治吏、建立和完善有效的公務員隊伍激勵機制。從嚴治吏，需要同時兼顧干部激勵：一是引用競爭機制，增強干部隊伍活力。二是提升流動機制，加快干部隊伍更新。三是根據公務員實際需求和相關規定，合理設計工資福利浮動機制。四是完善公務員獎懲制度，優化干部監督機制。五是加強從嚴治吏與干部激勵之間的轉化機制建設，建立干部教育和自我激勵機制。

理順出口，建設公務員退出機制及權利保障機制。要在“出口管理”方面加強建設。一要打破選人用人體制壁壘，探索建立中國特色“旋轉門”制度，擴大公務員“出口渠道”。試行公務員聘任制，打破干部“鐵飯碗”。二要積極推進“反向”旋轉門機制建設，擴大面向社會公開招聘公務員的范圍和比例。三要充分發揮退休干部資源優勢，鼓勵已退休領導干部辦智庫，取消退休干部任職智庫年齡的限制。四要堅決改變使未到退休年齡干部提前離職的做法，最大限度用好干部寶貴資源。五要積極推進公務員退休福利及社會保障制度建設，建立健全公務員的社會福利保障機制，努力走向體制內外社會保障水平的均衡。

（八）同步推進社會組織管理體制改革，大力推進我國社會組織繁榮發展

“十三五”時期，必須將社會組織發展納入中國改革轉型戰略中，大力推進社會組織的健康發展。我國社會組織改革思路是：一要為社會組織立法并完善法規體系。二要推進各類官辦社會組織的改革，具體而言，要分階段探索人民團體的改革；試行對免登記組織的改革；做實對行會商會的改革；力推對官方背景社會組織的改革；遏制新官辦社會組織發展趨勢。三要矯正樞紐型社會組織的走向，不能以強制方式將社會組織納入樞紐型“傘狀組織”覆蓋的范圍，樞紐型“傘狀組織”必須要建立制度化的聯合治理機制。四要啟動對社會組織的身份確認。讓那些似是而非的所謂民辦非企業組織轉為經營性企業；讓那些找不到掛靠單位而不得不進行工商登記的真公益社會組織重新回歸民政登記；確認免稅組織的標準，明確免稅組織范圍，確立免稅組織申請程序。五要確定政府對社會組織的扶持重點。公益性社會組織，城鄉社區的農民合作類、慈善救助類、社區服務類、權益維護類社區社會組織，行業協會等應該成為下一階段的扶持重點。六要真正落實政府的財稅支持政策，對被確認的公益性法人社會組織，全面享受國家規定的稅收優惠政策，允許減免的一律減免。社會非營利組織從事經營活動中取得的符合免稅范圍的收入，按規定免征營業稅和企業所得稅。免征非營利性科研機構、老年服務機構、醫療機構自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅。七要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，為社會組織參與協商民主構建通道。八要建立科學規范的組織協調體制。依據組織機構設置的一般原則，建立責任集中、具有權威、結構簡潔、邏輯合理、理想標準的對社會組織發展比較有利的領導與協調模式。

（九）控制和降低行政成本，建設儉樸政府

全面控制和降低我國政府行政成本，必須以建設儉樸政府為目標，進一步加強制度建設和機制建設，保證行政成本支出的合理化、法制化和規范化。我國政府行政成本改革思路是：深化政府機構改革，縮小財政供養規模；嚴格編制管理；深化公務用車制度改革，控制“三公”經費支出；探索實行官邸制，推進領導干部住房制度改革；徹底清理黨政機關樓堂館所；進一步完善法規法規，推動政府行政成本支出法治化；進一步建立行政成本制度約束機制；加強預算控制，規范行政支出。

（十）推進綜合行政執法體制改革，建設法治政府

“十三五”期間，作為城市管理體制改革和機構改革，以及法治政府建設的重點和難點，綜合執法體制改革存在各方面的問題和困難，既有規范綜合行政執法方面的法律法規缺位與沖突、體制機制不順暢、執法主體法律資格等問題，也有執法主體能力建設問題，以及綜合行政執法環境惡化、行政執法面對暴力抗法及社會穩定風險等難題。為此，研究認為，推進綜合行政執法體制改革的思路和措施有：一是明確改革總思路，統籌好深化體制改革與堅持依法行政的關系。堅持將綜合執法放到深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下，進行統籌規劃，整合執法資源，界定綜合執法職責范圍，理順綜合執法機構與有關部門關系。二是利用大部門體制改革的思路，切實整合執法資源。單靠綜合執法并不能完全解決問題，需要結合機構改革及大部門體制改革來整體推進。大部門體制下的部門管理領域與部門執法領域直接對應，有利于實現職能有機統一。建議綜合執法要與大部門體制改革相結合，在大部門體制下明確哪些執法職能是可以有機統一的、可綜合的，從而確定綜合執法的范圍，整合執法資源，建立部門間協調配合機制等途徑逐步解決。三是結合簡政放權及審批制度改革，重心下移，實現綜合行政執法的屬地化改革。可在市、縣、區設立綜合執法機構，統一負責轄區內的綜合執法工作，明確地方執法責任，上級行業部門可對下級執法機構的執法活動進行指導和監督，但不應替代下級機構執法。四是創新和建立規范的公務合作制度，充分發揮綜合行政執法的整體性優勢。基于專業分工，不可以建立一個巨無霸式的全能執法機構。按照決策與執行相對分離的原則，綜合執法機構主要承接職能部門的執法職能和權限，與相關職能部門之間有著密不可分的工作關系。處理好綜合執法機構與相關部門的關系，需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。在現行法律中，上述制度只有零散規定，需要加快建章立制，盡快建立和部門間規范的公務合作制度規范。五是多策并舉、加強綜合行政執法主體的能力建設。解決人手矛盾，以及綜合執法機構和人員的規范化管理難題的辦法有：強化業務能力培訓，加強綜合執法機構和人員的業務能力建設。對行政執法人員按照或參照公務員標準進行錄用和管理，加強綜合執法人員的業務培訓，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平；簡化和優化流程，確保執行的合規性和準確性；采用技術手段，強化采證能力和信息溝通能力；抓好配套改革，如建立綜合執法的專項經費，嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則，抓好規范執法等。六是加強公眾宣傳，樹立良好形象，構建與社會之間的良性互動關系。要從政府公共關系的角度，加強行政執法的公共宣傳，加大普法力度，樹立遵法守法的典型導向，引導社會正能量，要樹立良好的執法形象，構建與社會公眾的良性互動，這樣能夠更有效地提高行政執法的效率，有利于社會秩序和公共信任的建設和維護。

課題組長：胡仙芝 中國行政體制改革研究會研究部主任、研究員

王君琦 國家行政學院決策咨詢部處長

執筆人：胡仙芝 中國行政體制改革研究會研究部主任、研究員