二、最根本的問(wèn)題是沒(méi)有把交通規(guī)劃置于最核心地位

清華大學(xué)教授毛其智說(shuō)，“從20世紀(jì)初開(kāi)始，在強(qiáng)大的美國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的支持下，城市美化運(yùn)動(dòng)與城市區(qū)劃，分別從城市景觀環(huán)境和城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)兩個(gè)方面，奠定了美國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃的基礎(chǔ)?！?img alt="美國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展簡(jiǎn)史，http://www.docin.com/p-1719850926.html." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E1BBD3/13112116103304706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753442730-mrC2OsTXZLOzB599DhnZJcxgCaqMhs5R-0-c1c6b8c826fc5902aa259e2d58a2e3d5">他說(shuō)這話時(shí)語(yǔ)氣是比較得意的。不得不承認(rèn)，這話確實(shí)道出了現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的一種長(zhǎng)期趨向或內(nèi)涵，相當(dāng)精辟。但我認(rèn)為，這恰恰是現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的問(wèn)題所在。它強(qiáng)調(diào)的是非重要的因素。而忽視了最重要最根本的因素。城市發(fā)展最核心的要素是街道，是路網(wǎng)體系，住房和美化景觀的部分都是建立在這一大構(gòu)架基礎(chǔ)上，街道與路網(wǎng)好像人的血管系統(tǒng)，它是貫穿于人體各個(gè)器官的大通道，輸入營(yíng)養(yǎng)或動(dòng)力，輸出廢料。按信息論的觀點(diǎn)，就是輸入“負(fù)熵”，而排出“正熵”，保持系統(tǒng)的持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。過(guò)度重視身體的肌肉和器官，而不重視連接并整合系統(tǒng)功能的核心通道——血管，必然造成循環(huán)不暢。循環(huán)系統(tǒng)有不同的等級(jí)，有大中小之分，即大循環(huán)套中循環(huán)，中循環(huán)套小循環(huán)。街道或街區(qū)是小循環(huán)，城市區(qū)域是中循環(huán)，而整個(gè)城市是大循環(huán)。血液循環(huán)論的發(fā)現(xiàn)是醫(yī)學(xué)的重大突破，但城市發(fā)展或城市規(guī)劃理論卻沒(méi)有把交通循環(huán)和交通規(guī)劃置于核心地位，相反卻把規(guī)劃的焦點(diǎn)放在兩個(gè)次要要素（住房和景觀）上。保持血管的健康或暢通是人體健康的根本，血管不健康或不暢，心臟的功能就會(huì)破壞，出現(xiàn)危機(jī)，其他的器官也一樣，只要血液循環(huán)健康或暢通，它的功能就會(huì)比較強(qiáng)大。

長(zhǎng)期以來(lái)，交通規(guī)劃被置于總體規(guī)劃之下，本末倒置。從概念上看，總體規(guī)劃是大概念，是對(duì)城市總體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，交通系統(tǒng)是城市總體系統(tǒng)的子系統(tǒng)，就像人體系統(tǒng)中血管系統(tǒng)是其子系統(tǒng)一樣。從邏輯上看，將子系統(tǒng)規(guī)劃置于總體系統(tǒng)規(guī)劃之下是合理的；但就規(guī)劃而言，卻并不是這樣，規(guī)劃是對(duì)重大變量或因素的選擇，它不是整體的概念，或者不一定或不應(yīng)該有一個(gè)總體性規(guī)劃。就城市發(fā)展來(lái)講，總體能把握一個(gè)方向就不錯(cuò)了，因此，總體規(guī)劃僅是戰(zhàn)略性的或概念性的，越具體反而越不科學(xué)?；A(chǔ)+方向構(gòu)成城市規(guī)劃的兩個(gè)要件或內(nèi)涵，它倆應(yīng)該是分開(kāi)的，兩者結(jié)合，形成總體方案，一起實(shí)施，才會(huì)發(fā)揮規(guī)劃的重要作用。基礎(chǔ)規(guī)劃是城市規(guī)劃的核心，具有固定化的特征，不能隨意改變，是城市的基礎(chǔ)構(gòu)架，不能受其他因素的干擾。方向規(guī)劃（總體戰(zhàn)略規(guī)劃）也很重要，但它不能具體，只能是一種政策取向，具有導(dǎo)向性，越具體就會(huì)越低效率，因?yàn)樗拗屏税l(fā)展主體的活力，也就是束縛了發(fā)展主體的應(yīng)變能力和創(chuàng)造力。這種導(dǎo)向性可以舉一個(gè)事例來(lái)說(shuō)明。城市一開(kāi)始發(fā)展重在集中，各種資源都向城中心集中，擁擠問(wèn)題開(kāi)始爆發(fā)。結(jié)果，一些富人最先對(duì)“擁擠”說(shuō)不，他們開(kāi)始遷到郊區(qū)，在那里建設(shè)低密度的住宅及交通等基礎(chǔ)設(shè)施。這時(shí)政府該如何選擇？是加快這種自然選擇的過(guò)程（鼓勵(lì)富人郊區(qū)化），還是做另一個(gè)選擇，將窮人分散到郊區(qū)，結(jié)果會(huì)大不一樣。讓多數(shù)人流動(dòng)，還是讓少數(shù)人流動(dòng)，這是一種重大的戰(zhàn)略選擇，選擇錯(cuò)了，將會(huì)帶來(lái)致命的城市發(fā)展問(wèn)題；相反，選擇對(duì)了，對(duì)城市發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

很遺憾，我國(guó)的城市規(guī)劃都是將交通規(guī)劃置于土地規(guī)劃之下，置于人口空間布局、土地功能分區(qū)之下。請(qǐng)看以下權(quán)威事例。

其一，住建部前副部長(zhǎng)仇保興所編的《城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理》一書(shū)中，對(duì)城市總體規(guī)劃做了這樣的表述：“合理確定城市的性質(zhì)、規(guī)模；綜合確定土地、水、能源等各類資源的使用標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)；劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地；合理配置城鄉(xiāng)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施；確定綜合防災(zāi)與公共安全保障體系；確定歷史文化街區(qū)和歷史建筑、綠地、水系的保護(hù)范圍和要求；合理確定分階段發(fā)展方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和時(shí)序”。交通規(guī)劃僅是子規(guī)劃，是次一級(jí)的規(guī)劃，且主要是服從于人口規(guī)模、布局以及功能劃分，那些重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)對(duì)它提出要求，交通規(guī)劃要滿足這些總體設(shè)計(jì)的需要。而控制性詳細(xì)規(guī)劃（是引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展最直接的法定依據(jù)）則主要是提出建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)，但卻沒(méi)有街區(qū)密度（長(zhǎng)寬距）、規(guī)整性等的規(guī)定。

其二，我在孔夫子舊書(shū)網(wǎng)上找到一本1961年我國(guó)的高等學(xué)校交流講義。它對(duì)交通系統(tǒng)規(guī)劃的強(qiáng)調(diào)要明顯好于今天。這本由湖南大學(xué)和成都工學(xué)院合編的名叫《城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市道路設(shè)計(jì)》的書(shū)，題目就告訴我們：城鄉(xiāng)規(guī)劃要特別重視城市道路設(shè)計(jì)。全書(shū)共分三篇，第一篇是講城鄉(xiāng)規(guī)劃原則，第二篇是論述城市交通與運(yùn)輸，第三篇?jiǎng)t是講城市道路設(shè)計(jì)。從篇幅上講，城市道路設(shè)計(jì)占據(jù)最大篇幅，共6章，而城鄉(xiāng)規(guī)劃原理僅4章，城市交通與運(yùn)輸占2章。在城市規(guī)劃原理中也是突出講城市用地的功能分區(qū)是最重要的，規(guī)劃布局首先是對(duì)城市用地進(jìn)行功能分區(qū)，然后才是交通規(guī)劃。當(dāng)時(shí)認(rèn)可的城市規(guī)劃是四大要素：一是合理分區(qū)，分工業(yè)用地與生活居住區(qū)；二是對(duì)城市對(duì)外交通樞紐的布置；三是規(guī)劃城市道路系統(tǒng)及公共活動(dòng)中心；四是城市綠地系統(tǒng)及公用設(shè)施。從這一構(gòu)成看，那時(shí)候是比較強(qiáng)調(diào)交通的作用的，交通分為對(duì)外和內(nèi)部?jī)刹糠?，?gòu)成規(guī)劃的四大要素中的兩個(gè)。在“城市道路系統(tǒng)”一節(jié)中是這樣表述的：“城市道路是聯(lián)系城市各組成部分的通道，主要擔(dān)負(fù)交通運(yùn)輸?shù)娜蝿?wù)。它好像人體中的動(dòng)脈一樣，使整個(gè)城市的生產(chǎn)和生活能夠正常協(xié)調(diào)地進(jìn)行。城市道路同時(shí)又要排泄地面水、敷設(shè)和架設(shè)各種地下和地上管線和布置綠化之用。此外它對(duì)市內(nèi)建筑物獲得通風(fēng)和日照以及顯示城市的面貌也都具有一定的影響。因此城市道路的布置和城市總體規(guī)劃的布局有著密切的聯(lián)系?！?img alt="湖南大學(xué)、成都工學(xué)院合編．城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市道路設(shè)計(jì) [M]．北京：人民交通出版社，1961:49." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E1BBD3/13112116103304706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753442730-mrC2OsTXZLOzB599DhnZJcxgCaqMhs5R-0-c1c6b8c826fc5902aa259e2d58a2e3d5">從這段文字看，那個(gè)時(shí)期對(duì)城市道路的重要性的認(rèn)識(shí)是比較到位的。但接下來(lái)問(wèn)題就來(lái)了：誰(shuí)更重要？是城市交通規(guī)劃決定城市總體布局規(guī)劃，還是總體布局規(guī)劃決定交通規(guī)劃？答案是明顯的：“城市用地的功能組織決定了工業(yè)區(qū)、生活居住區(qū)等用地的位置及公共福利建筑的分布，從而也決定了城市客貨運(yùn)輸?shù)闹饕髁考傲飨?。因此，城市道路的合理布局就必須以合理的功能組織為先決條件”。即交通規(guī)劃是次級(jí)規(guī)劃。交通規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系一直未得到理順，即存在長(zhǎng)期的錯(cuò)位，這不是今天才形成的，是從一開(kāi)始就是這樣的。當(dāng)時(shí)我國(guó)的教科書(shū)多數(shù)是源于蘇聯(lián)，也有很大程度上源于西方的主流思想。

在日本人青山吉隆寫(xiě)的一本《圖說(shuō)城市區(qū)域規(guī)劃》書(shū)中，也是類似的觀點(diǎn)，“城市交通規(guī)劃常常被定位為城市基本規(guī)劃（Master Planning）的下級(jí)規(guī)劃。為了和城市規(guī)劃的基本方針統(tǒng)一，城市交通規(guī)劃也應(yīng)遵循城市基本規(guī)劃中所設(shè)定的目標(biāo)年度、人口和土地利用等前提條件。”看來(lái)，日本的城市規(guī)劃也存在一樣的問(wèn)題。

還有一個(gè)問(wèn)題是，城市道路規(guī)劃不僅不能獨(dú)立，受城市用地的功能分區(qū)的約束，還要受另一種未來(lái)發(fā)展的約束。這看來(lái)是考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)的體現(xiàn)，對(duì)純粹著眼于現(xiàn)實(shí)需求的規(guī)劃問(wèn)題是一種糾正，但它的局限性仍是很明顯的。該書(shū)寫(xiě)道：“在規(guī)劃城市道路系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)考慮客貨運(yùn)輸?shù)倪h(yuǎn)景發(fā)展，并結(jié)合考慮步行交通的要求，將道路網(wǎng)組成一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)?！?img alt="青山吉?。簣D說(shuō)城市區(qū)域規(guī)劃 [M]．上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2005:30." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E1BBD3/13112116103304706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753442730-mrC2OsTXZLOzB599DhnZJcxgCaqMhs5R-0-c1c6b8c826fc5902aa259e2d58a2e3d5">誰(shuí)有這樣的本領(lǐng)能有效地預(yù)測(cè)未來(lái)？用不確定的未來(lái)來(lái)決定現(xiàn)在的道路結(jié)構(gòu)，永遠(yuǎn)都是不合適的。

其三，還有一種觀點(diǎn)是把土地利用和交通規(guī)劃置于同等的位置。撰寫(xiě)《現(xiàn)代城市規(guī)劃》教材的美國(guó)學(xué)者約翰M．利維指出：土地利用和交通規(guī)劃的關(guān)系類似于雞和蛋的關(guān)系。我理解這話的意思就是土地利用和交通規(guī)劃其實(shí)是一個(gè)東西的兩面，要統(tǒng)一，它們是天然一體的。

這里不得不提一下國(guó)內(nèi)學(xué)者在20世紀(jì)90年代初的認(rèn)識(shí)，是很先進(jìn)的思想。清華大學(xué)教授文國(guó)瑋編了一本《城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)》的教材，他把交通置于城市功能的首位。他說(shuō)，要對(duì)規(guī)劃思想進(jìn)行更新，樹(shù)立城市用地規(guī)劃與交通系統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合的新思想方法?！皞鹘y(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地使用規(guī)劃為核心，城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃往往作為一種配套性的規(guī)劃依附于土地使用規(guī)劃。單純的土地使用規(guī)劃難以保證交通的合理性，而城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃又難以理解規(guī)劃布局的意圖，致使土地使用與交通組織和道路系統(tǒng)脫節(jié)。現(xiàn)實(shí)城市中許多交通困境正是因此而產(chǎn)生的?！?img alt="文國(guó)瑋：城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì) [M]．北京：清華大學(xué)出版社，1991:26." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E1BBD3/13112116103304706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753442730-mrC2OsTXZLOzB599DhnZJcxgCaqMhs5R-0-c1c6b8c826fc5902aa259e2d58a2e3d5">基于《雅典憲章》提出對(duì)城市的四大基本活動(dòng)的概念的認(rèn)識(shí)，書(shū)中列了一張畫(huà)（不知是他畫(huà)的，還是雅典憲章引用的），他說(shuō)，根據(jù)這張圖，“很顯然，交通居于城市功能活動(dòng)的核心位置，城市規(guī)劃不單純是對(duì)城市居住、工作、游憩用地的合理安排，還必須同時(shí)保證有一個(gè)高效、方便的交通系統(tǒng)的支持。城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃（城市交通系統(tǒng)規(guī)劃）是城市規(guī)劃的一個(gè)核心問(wèn)題”。在文教授的反思中，接下來(lái)的兩個(gè)觀點(diǎn)又回到錯(cuò)誤的思維中。他提出要從規(guī)劃布局著手解決交通問(wèn)題，要對(duì)城市交通系統(tǒng)進(jìn)行分流。交通規(guī)劃與城市布局有非常大的關(guān)系，在本章的其他節(jié)中我們將會(huì)分析。我國(guó)城市的交通擁堵問(wèn)題的確與城市空間布局不合理有關(guān)，但這里的關(guān)鍵是對(duì)原因的深刻剖析，剖析錯(cuò)了，可能南轅北轍。文先生的判斷就是錯(cuò)的：“在城市發(fā)展過(guò)程中，人們逐漸認(rèn)識(shí)到城市圍繞原有舊城單一中心同心圓式無(wú)限向外擴(kuò)展，不斷加大人、車的出行距離，不斷加重城市中心地區(qū)的交通負(fù)擔(dān)，因此而產(chǎn)生的交通問(wèn)題單靠道路建設(shè)和交通管理是無(wú)法解決的。伊·沙里寧提出的有機(jī)疏散理論提示了一條通過(guò)城市布局的改變來(lái)緩解城市交通的有效途徑。城市成組團(tuán)地多中心布局可以大大減少跨區(qū)的交通量，大大減少出行距離，使交通均衡分布?！?img alt="文國(guó)瑋．城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì) [M]．北京：清華大學(xué)出版社，1991:35." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E1BBD3/13112116103304706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753442730-mrC2OsTXZLOzB599DhnZJcxgCaqMhs5R-0-c1c6b8c826fc5902aa259e2d58a2e3d5">現(xiàn)實(shí)的結(jié)果恰恰相反，這種對(duì)病因的診斷是明顯的錯(cuò)誤，因此開(kāi)的藥方也是錯(cuò)的，交通擁堵不是緩解了，而且明顯惡化，我將在另外的章節(jié)中加以重點(diǎn)分析。而交通分流的思想同樣是一種烏托邦式的幻想。交通分流有三種形態(tài)，即交通性交通與生活性交通的分流，快速交通與常速交通的分流，機(jī)動(dòng)交通、非機(jī)動(dòng)交通及步行交通的分流。分工而不是分流，看看人體的血管系統(tǒng)就知道，血管密度是變化的，所有的血管都是相通的，不存在分流。密度決定功能。

交通規(guī)劃與土地規(guī)劃并行的觀點(diǎn)是對(duì)將土地規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上的一種進(jìn)步，但也遠(yuǎn)不夠。實(shí)際上并行的觀點(diǎn)在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論產(chǎn)生之前就已經(jīng)存在。那時(shí)的土地規(guī)劃就是交通規(guī)劃，交通網(wǎng)起著切割土地的作用，或者換一句話表述，將土地按等分切割以便于市場(chǎng)交易，切割的邊界就是街道，這就是19世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化、城市化過(guò)程中的普遍情形（它的原理就很簡(jiǎn)單，方便交易，方便建設(shè)，也方便人們的生活，是機(jī)械化的，與工業(yè)化適應(yīng)，現(xiàn)在看來(lái)也適應(yīng)未來(lái)的城市發(fā)展）。1811年紐約的網(wǎng)格狀規(guī)劃就是其典型代表。在我看來(lái)，這一最早期見(jiàn)諸圖紙的規(guī)劃已表現(xiàn)出規(guī)劃的內(nèi)核，即把規(guī)劃路網(wǎng)結(jié)構(gòu)作為規(guī)劃的根本，先有路，后有房，路網(wǎng)之間是等分切割的土地，土地的用途不是規(guī)劃的重點(diǎn)，重點(diǎn)是對(duì)路網(wǎng)布局的要求。將土地利用規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上，是功能分區(qū)和美化運(yùn)動(dòng)思潮興起的產(chǎn)物，土地的規(guī)整性以及與交通的聯(lián)系在淡化，而土地的功能劃分被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)后這一點(diǎn)被過(guò)度強(qiáng)調(diào)，形成了嚴(yán)重的城市發(fā)展危機(jī)，正是這一問(wèn)題招來(lái)了簡(jiǎn)·雅各布斯的沉重反思和強(qiáng)烈批判。簡(jiǎn)·雅各布斯并沒(méi)有指出這里的錯(cuò)誤是將土地規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上，但她重視街道這一核心要素，指出城市規(guī)劃的主要目的是促進(jìn)街區(qū)多樣性的生發(fā)，實(shí)際上她是復(fù)古主義。我記得她曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣的一句話：過(guò)去的城市發(fā)展模式基本是正確的。土地利用要么與交通規(guī)劃一致，要么必須置于交通規(guī)劃（街道和路網(wǎng)建設(shè)）之下。盡管改變城市空間布局可能起到優(yōu)化交通狀態(tài)的結(jié)果，但也容易產(chǎn)生更大的錯(cuò)誤。實(shí)際正是如此，這里的錯(cuò)誤就是仍然將交通規(guī)劃從屬于其他城市規(guī)劃。有效的交通規(guī)劃應(yīng)不受其他規(guī)劃的制約，也不受未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)的影響，它是本底性的，一開(kāi)始就必須合理化。合理化的交通路網(wǎng)體系可以適應(yīng)任何城市功能變化和交通量的變化。它與城市大小無(wú)關(guān)，它與土地功能也無(wú)關(guān)。盡管它會(huì)受到城市不合理布局的嚴(yán)重影響（對(duì)它實(shí)施過(guò)大的交通流的壓力，像現(xiàn)在我國(guó)許多城市“攤大餅”放大交通流一樣），但卻不能依據(jù)布局的規(guī)劃來(lái)做交通路網(wǎng)規(guī)劃。它們的關(guān)系是正的，也可能是負(fù)的，因此，獨(dú)立的優(yōu)先的城市交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃才是解決城市交通問(wèn)題的關(guān)鍵，即必須將交通路網(wǎng)規(guī)劃置于其他城市規(guī)劃之上。