二、最根本的問題是沒有把交通規(guī)劃置于最核心地位

清華大學(xué)教授毛其智說，“從20世紀(jì)初開始，在強大的美國城市經(jīng)濟的支持下，城市美化運動與城市區(qū)劃，分別從城市景觀環(huán)境和城市房地產(chǎn)開發(fā)兩個方面，奠定了美國現(xiàn)代城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。”他說這話時語氣是比較得意的。不得不承認(rèn)，這話確實道出了現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的一種長期趨向或內(nèi)涵，相當(dāng)精辟。但我認(rèn)為，這恰恰是現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的問題所在。它強調(diào)的是非重要的因素。而忽視了最重要最根本的因素。城市發(fā)展最核心的要素是街道，是路網(wǎng)體系，住房和美化景觀的部分都是建立在這一大構(gòu)架基礎(chǔ)上，街道與路網(wǎng)好像人的血管系統(tǒng)，它是貫穿于人體各個器官的大通道，輸入營養(yǎng)或動力，輸出廢料。按信息論的觀點，就是輸入“負熵”，而排出“正熵”，保持系統(tǒng)的持續(xù)有效運轉(zhuǎn)。過度重視身體的肌肉和器官，而不重視連接并整合系統(tǒng)功能的核心通道——血管，必然造成循環(huán)不暢。循環(huán)系統(tǒng)有不同的等級，有大中小之分，即大循環(huán)套中循環(huán)，中循環(huán)套小循環(huán)。街道或街區(qū)是小循環(huán)，城市區(qū)域是中循環(huán)，而整個城市是大循環(huán)。血液循環(huán)論的發(fā)現(xiàn)是醫(yī)學(xué)的重大突破，但城市發(fā)展或城市規(guī)劃理論卻沒有把交通循環(huán)和交通規(guī)劃置于核心地位，相反卻把規(guī)劃的焦點放在兩個次要要素（住房和景觀）上。保持血管的健康或暢通是人體健康的根本，血管不健康或不暢，心臟的功能就會破壞，出現(xiàn)危機，其他的器官也一樣，只要血液循環(huán)健康或暢通，它的功能就會比較強大。

長期以來，交通規(guī)劃被置于總體規(guī)劃之下，本末倒置。從概念上看，總體規(guī)劃是大概念，是對城市總體發(fā)展進行規(guī)劃，交通系統(tǒng)是城市總體系統(tǒng)的子系統(tǒng)，就像人體系統(tǒng)中血管系統(tǒng)是其子系統(tǒng)一樣。從邏輯上看，將子系統(tǒng)規(guī)劃置于總體系統(tǒng)規(guī)劃之下是合理的；但就規(guī)劃而言，卻并不是這樣，規(guī)劃是對重大變量或因素的選擇，它不是整體的概念，或者不一定或不應(yīng)該有一個總體性規(guī)劃。就城市發(fā)展來講，總體能把握一個方向就不錯了，因此，總體規(guī)劃僅是戰(zhàn)略性的或概念性的，越具體反而越不科學(xué)。基礎(chǔ)+方向構(gòu)成城市規(guī)劃的兩個要件或內(nèi)涵，它倆應(yīng)該是分開的，兩者結(jié)合，形成總體方案，一起實施，才會發(fā)揮規(guī)劃的重要作用。基礎(chǔ)規(guī)劃是城市規(guī)劃的核心，具有固定化的特征，不能隨意改變，是城市的基礎(chǔ)構(gòu)架，不能受其他因素的干擾。方向規(guī)劃（總體戰(zhàn)略規(guī)劃）也很重要，但它不能具體，只能是一種政策取向，具有導(dǎo)向性，越具體就會越低效率，因為它限制了發(fā)展主體的活力，也就是束縛了發(fā)展主體的應(yīng)變能力和創(chuàng)造力。這種導(dǎo)向性可以舉一個事例來說明。城市一開始發(fā)展重在集中，各種資源都向城中心集中，擁擠問題開始爆發(fā)。結(jié)果，一些富人最先對“擁擠”說不，他們開始遷到郊區(qū)，在那里建設(shè)低密度的住宅及交通等基礎(chǔ)設(shè)施。這時政府該如何選擇？是加快這種自然選擇的過程（鼓勵富人郊區(qū)化），還是做另一個選擇，將窮人分散到郊區(qū)，結(jié)果會大不一樣。讓多數(shù)人流動，還是讓少數(shù)人流動，這是一種重大的戰(zhàn)略選擇，選擇錯了，將會帶來致命的城市發(fā)展問題；相反，選擇對了，對城市發(fā)展將會產(chǎn)生巨大的促進作用。

很遺憾，我國的城市規(guī)劃都是將交通規(guī)劃置于土地規(guī)劃之下，置于人口空間布局、土地功能分區(qū)之下。請看以下權(quán)威事例。

其一，住建部前副部長仇保興所編的《城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理》一書中，對城市總體規(guī)劃做了這樣的表述：“合理確定城市的性質(zhì)、規(guī)模；綜合確定土地、水、能源等各類資源的使用標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)；劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地；合理配置城鄉(xiāng)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施；確定綜合防災(zāi)與公共安全保障體系；確定歷史文化街區(qū)和歷史建筑、綠地、水系的保護范圍和要求；合理確定分階段發(fā)展方向、目標(biāo)、重點和時序”。交通規(guī)劃僅是子規(guī)劃，是次一級的規(guī)劃，且主要是服從于人口規(guī)模、布局以及功能劃分，那些重要的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)對它提出要求，交通規(guī)劃要滿足這些總體設(shè)計的需要。而控制性詳細規(guī)劃（是引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展最直接的法定依據(jù)）則主要是提出建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)，但卻沒有街區(qū)密度（長寬距）、規(guī)整性等的規(guī)定。

其二，我在孔夫子舊書網(wǎng)上找到一本1961年我國的高等學(xué)校交流講義。它對交通系統(tǒng)規(guī)劃的強調(diào)要明顯好于今天。這本由湖南大學(xué)和成都工學(xué)院合編的名叫《城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市道路設(shè)計》的書，題目就告訴我們：城鄉(xiāng)規(guī)劃要特別重視城市道路設(shè)計。全書共分三篇，第一篇是講城鄉(xiāng)規(guī)劃原則，第二篇是論述城市交通與運輸，第三篇則是講城市道路設(shè)計。從篇幅上講，城市道路設(shè)計占據(jù)最大篇幅，共6章，而城鄉(xiāng)規(guī)劃原理僅4章，城市交通與運輸占2章。在城市規(guī)劃原理中也是突出講城市用地的功能分區(qū)是最重要的，規(guī)劃布局首先是對城市用地進行功能分區(qū)，然后才是交通規(guī)劃。當(dāng)時認(rèn)可的城市規(guī)劃是四大要素：一是合理分區(qū)，分工業(yè)用地與生活居住區(qū)；二是對城市對外交通樞紐的布置；三是規(guī)劃城市道路系統(tǒng)及公共活動中心；四是城市綠地系統(tǒng)及公用設(shè)施。從這一構(gòu)成看，那時候是比較強調(diào)交通的作用的，交通分為對外和內(nèi)部兩部分，構(gòu)成規(guī)劃的四大要素中的兩個。在“城市道路系統(tǒng)”一節(jié)中是這樣表述的：“城市道路是聯(lián)系城市各組成部分的通道，主要擔(dān)負交通運輸?shù)娜蝿?wù)。它好像人體中的動脈一樣，使整個城市的生產(chǎn)和生活能夠正常協(xié)調(diào)地進行。城市道路同時又要排泄地面水、敷設(shè)和架設(shè)各種地下和地上管線和布置綠化之用。此外它對市內(nèi)建筑物獲得通風(fēng)和日照以及顯示城市的面貌也都具有一定的影響。因此城市道路的布置和城市總體規(guī)劃的布局有著密切的聯(lián)系。”從這段文字看，那個時期對城市道路的重要性的認(rèn)識是比較到位的。但接下來問題就來了：誰更重要？是城市交通規(guī)劃決定城市總體布局規(guī)劃，還是總體布局規(guī)劃決定交通規(guī)劃？答案是明顯的：“城市用地的功能組織決定了工業(yè)區(qū)、生活居住區(qū)等用地的位置及公共福利建筑的分布，從而也決定了城市客貨運輸?shù)闹饕髁考傲飨颉Ｒ虼耍鞘械缆返暮侠聿季志捅仨氁院侠淼墓δ芙M織為先決條件”。即交通規(guī)劃是次級規(guī)劃。交通規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系一直未得到理順，即存在長期的錯位，這不是今天才形成的，是從一開始就是這樣的。當(dāng)時我國的教科書多數(shù)是源于蘇聯(lián)，也有很大程度上源于西方的主流思想。

在日本人青山吉隆寫的一本《圖說城市區(qū)域規(guī)劃》書中，也是類似的觀點，“城市交通規(guī)劃常常被定位為城市基本規(guī)劃（Master Planning）的下級規(guī)劃。為了和城市規(guī)劃的基本方針統(tǒng)一，城市交通規(guī)劃也應(yīng)遵循城市基本規(guī)劃中所設(shè)定的目標(biāo)年度、人口和土地利用等前提條件。”看來，日本的城市規(guī)劃也存在一樣的問題。

還有一個問題是，城市道路規(guī)劃不僅不能獨立，受城市用地的功能分區(qū)的約束，還要受另一種未來發(fā)展的約束。這看來是考慮長遠觀點的體現(xiàn)，對純粹著眼于現(xiàn)實需求的規(guī)劃問題是一種糾正，但它的局限性仍是很明顯的。該書寫道：“在規(guī)劃城市道路系統(tǒng)時，應(yīng)考慮客貨運輸?shù)倪h景發(fā)展，并結(jié)合考慮步行交通的要求，將道路網(wǎng)組成一個統(tǒng)一的系統(tǒng)。”誰有這樣的本領(lǐng)能有效地預(yù)測未來？用不確定的未來來決定現(xiàn)在的道路結(jié)構(gòu)，永遠都是不合適的。

其三，還有一種觀點是把土地利用和交通規(guī)劃置于同等的位置。撰寫《現(xiàn)代城市規(guī)劃》教材的美國學(xué)者約翰M．利維指出：土地利用和交通規(guī)劃的關(guān)系類似于雞和蛋的關(guān)系。我理解這話的意思就是土地利用和交通規(guī)劃其實是一個東西的兩面，要統(tǒng)一，它們是天然一體的。

這里不得不提一下國內(nèi)學(xué)者在20世紀(jì)90年代初的認(rèn)識，是很先進的思想。清華大學(xué)教授文國瑋編了一本《城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計》的教材，他把交通置于城市功能的首位。他說，要對規(guī)劃思想進行更新，樹立城市用地規(guī)劃與交通系統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合的新思想方法。“傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地使用規(guī)劃為核心，城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃往往作為一種配套性的規(guī)劃依附于土地使用規(guī)劃。單純的土地使用規(guī)劃難以保證交通的合理性，而城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃又難以理解規(guī)劃布局的意圖，致使土地使用與交通組織和道路系統(tǒng)脫節(jié)。現(xiàn)實城市中許多交通困境正是因此而產(chǎn)生的。”基于《雅典憲章》提出對城市的四大基本活動的概念的認(rèn)識，書中列了一張畫（不知是他畫的，還是雅典憲章引用的），他說，根據(jù)這張圖，“很顯然，交通居于城市功能活動的核心位置，城市規(guī)劃不單純是對城市居住、工作、游憩用地的合理安排，還必須同時保證有一個高效、方便的交通系統(tǒng)的支持。城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃（城市交通系統(tǒng)規(guī)劃）是城市規(guī)劃的一個核心問題”。在文教授的反思中，接下來的兩個觀點又回到錯誤的思維中。他提出要從規(guī)劃布局著手解決交通問題，要對城市交通系統(tǒng)進行分流。交通規(guī)劃與城市布局有非常大的關(guān)系，在本章的其他節(jié)中我們將會分析。我國城市的交通擁堵問題的確與城市空間布局不合理有關(guān)，但這里的關(guān)鍵是對原因的深刻剖析，剖析錯了，可能南轅北轍。文先生的判斷就是錯的：“在城市發(fā)展過程中，人們逐漸認(rèn)識到城市圍繞原有舊城單一中心同心圓式無限向外擴展，不斷加大人、車的出行距離，不斷加重城市中心地區(qū)的交通負擔(dān)，因此而產(chǎn)生的交通問題單靠道路建設(shè)和交通管理是無法解決的。伊·沙里寧提出的有機疏散理論提示了一條通過城市布局的改變來緩解城市交通的有效途徑。城市成組團地多中心布局可以大大減少跨區(qū)的交通量，大大減少出行距離，使交通均衡分布。”現(xiàn)實的結(jié)果恰恰相反，這種對病因的診斷是明顯的錯誤，因此開的藥方也是錯的，交通擁堵不是緩解了，而且明顯惡化，我將在另外的章節(jié)中加以重點分析。而交通分流的思想同樣是一種烏托邦式的幻想。交通分流有三種形態(tài)，即交通性交通與生活性交通的分流，快速交通與常速交通的分流，機動交通、非機動交通及步行交通的分流。分工而不是分流，看看人體的血管系統(tǒng)就知道，血管密度是變化的，所有的血管都是相通的，不存在分流。密度決定功能。

交通規(guī)劃與土地規(guī)劃并行的觀點是對將土地規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上的一種進步，但也遠不夠。實際上并行的觀點在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論產(chǎn)生之前就已經(jīng)存在。那時的土地規(guī)劃就是交通規(guī)劃，交通網(wǎng)起著切割土地的作用，或者換一句話表述，將土地按等分切割以便于市場交易，切割的邊界就是街道，這就是19世紀(jì)西方發(fā)達國家工業(yè)化、城市化過程中的普遍情形（它的原理就很簡單，方便交易，方便建設(shè)，也方便人們的生活，是機械化的，與工業(yè)化適應(yīng)，現(xiàn)在看來也適應(yīng)未來的城市發(fā)展）。1811年紐約的網(wǎng)格狀規(guī)劃就是其典型代表。在我看來，這一最早期見諸圖紙的規(guī)劃已表現(xiàn)出規(guī)劃的內(nèi)核，即把規(guī)劃路網(wǎng)結(jié)構(gòu)作為規(guī)劃的根本，先有路，后有房，路網(wǎng)之間是等分切割的土地，土地的用途不是規(guī)劃的重點，重點是對路網(wǎng)布局的要求。將土地利用規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上，是功能分區(qū)和美化運動思潮興起的產(chǎn)物，土地的規(guī)整性以及與交通的聯(lián)系在淡化，而土地的功能劃分被重點強調(diào)，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)后這一點被過度強調(diào)，形成了嚴(yán)重的城市發(fā)展危機，正是這一問題招來了簡·雅各布斯的沉重反思和強烈批判。簡·雅各布斯并沒有指出這里的錯誤是將土地規(guī)劃置于交通規(guī)劃之上，但她重視街道這一核心要素，指出城市規(guī)劃的主要目的是促進街區(qū)多樣性的生發(fā)，實際上她是復(fù)古主義。我記得她曾經(jīng)說過這樣的一句話：過去的城市發(fā)展模式基本是正確的。土地利用要么與交通規(guī)劃一致，要么必須置于交通規(guī)劃（街道和路網(wǎng)建設(shè)）之下。盡管改變城市空間布局可能起到優(yōu)化交通狀態(tài)的結(jié)果，但也容易產(chǎn)生更大的錯誤。實際正是如此，這里的錯誤就是仍然將交通規(guī)劃從屬于其他城市規(guī)劃。有效的交通規(guī)劃應(yīng)不受其他規(guī)劃的制約，也不受未來經(jīng)濟發(fā)展的趨勢的影響，它是本底性的，一開始就必須合理化。合理化的交通路網(wǎng)體系可以適應(yīng)任何城市功能變化和交通量的變化。它與城市大小無關(guān)，它與土地功能也無關(guān)。盡管它會受到城市不合理布局的嚴(yán)重影響（對它實施過大的交通流的壓力，像現(xiàn)在我國許多城市“攤大餅”放大交通流一樣），但卻不能依據(jù)布局的規(guī)劃來做交通路網(wǎng)規(guī)劃。它們的關(guān)系是正的，也可能是負的，因此，獨立的優(yōu)先的城市交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃才是解決城市交通問題的關(guān)鍵，即必須將交通路網(wǎng)規(guī)劃置于其他城市規(guī)劃之上。