第三節(jié) 馬來(lái)西亞憲法

馬來(lái)西亞的憲法包括現(xiàn)行憲法、選舉法、國(guó)家安全法、反煽動(dòng)法、緊急狀況法、內(nèi)部安全法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法及公務(wù)員法和各種門(mén)類的社會(huì)公共管理等方面的法律。聯(lián)邦憲法具有最高的法律效力，而各州的憲法可以作為對(duì)聯(lián)邦憲法的補(bǔ)充。憲法的法律淵源以成文法為主。

一、憲法的歷史發(fā)展

英國(guó)人曾將自己視作帶來(lái)法律和秩序的天使，認(rèn)為馬來(lái)亞地區(qū)傳統(tǒng)酋長(zhǎng)的統(tǒng)治是專制的、殘酷的、任意和毫無(wú)約束的，但也有學(xué)者認(rèn)為，雖然現(xiàn)代民主和代議制政府在20世紀(jì)40年代以前的馬來(lái)亞是聞所未聞的，但這并不意味著前殖民時(shí)代沒(méi)有任何憲法而只有絕對(duì)的專制統(tǒng)治權(quán)力，憲法所要求的權(quán)力限制與制衡在馬來(lái)亞傳統(tǒng)政治中一直存在，甚至20世紀(jì)80至90年代馬來(lái)憲法所表現(xiàn)出的某些特征，在一定意義上，也是對(duì)馬來(lái)傳統(tǒng)政治理念的延續(xù)和重新闡釋。

最早的馬來(lái)成文憲法由柔佛于1895年頒行，其時(shí)柔佛還是個(gè)獨(dú)立王國(guó)，該法沒(méi)有試圖建立一個(gè)西方式的民主政府，而是旨在重新確認(rèn)已有的有關(guān)統(tǒng)治者及其作為主權(quán)者和柔佛所有者的特權(quán)秩序。

“二戰(zhàn)”期間，英國(guó)政府開(kāi)始考慮馬來(lái)西亞戰(zhàn)后恢復(fù)和加強(qiáng)殖民統(tǒng)治的問(wèn)題，并為此成立了“馬來(lái)亞計(jì)劃小組”。1944年5月，英國(guó)戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣批準(zhǔn)了該小組起草的馬來(lái)亞新憲制報(bào)告書(shū)。1945年10月10日，殖民部國(guó)務(wù)大臣在答復(fù)議會(huì)質(zhì)詢時(shí)，首次明確宣布了英國(guó)對(duì)戰(zhàn)后馬來(lái)亞的政策，其要點(diǎn)包括：“英國(guó)政府的政策要求一個(gè)制憲的馬來(lái)亞聯(lián)邦和一個(gè)馬來(lái)亞的公民制度，俾使馬來(lái)亞為其祖國(guó)的人民均能獲得平等的公民權(quán)。為達(dá)到這一目的，急需和馬來(lái)諸邦的統(tǒng)治者訂立新的協(xié)議，并在海峽殖民地方面采取新的制憲步驟。馬來(lái)亞聯(lián)邦將包括馬來(lái)亞半島上的九個(gè)邦和檳榔嶼及馬六甲殖民地。檳榔嶼和馬六甲的人民將不會(huì)喪失作為英國(guó)屬民的任何權(quán)利。此外，并建立馬來(lái)亞聯(lián)邦的公民制度，凡欲取得聯(lián)邦公民權(quán)者，其資格須為出生于馬來(lái)亞，或在馬來(lái)亞居住了一個(gè)相當(dāng)時(shí)期。”殖民部國(guó)務(wù)大臣的話實(shí)際上確定了“馬來(lái)亞聯(lián)邦”方案的內(nèi)容。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，英國(guó)政府為改變戰(zhàn)前對(duì)馬來(lái)半島各邦實(shí)行“分而治之”的政策，準(zhǔn)備成立統(tǒng)一的馬來(lái)亞，于1946年1月公布了《馬來(lái)亞和新加坡：關(guān)于未來(lái)的憲法的聲明》，該文件主張將戰(zhàn)前分散的海峽殖民地、馬來(lái)聯(lián)邦和馬來(lái)屬邦行政管理權(quán)集中起來(lái)，組成一個(gè)英屬殖民地的馬來(lái)亞聯(lián)盟（Union）；新加坡從戰(zhàn)前的海峽殖民地劃分出來(lái)，成為英國(guó)直轄殖民地；馬來(lái)亞聯(lián)盟和新加坡都以英國(guó)委任的總督為最高統(tǒng)治者，同受英國(guó)在東南亞的最高總督管轄；馬來(lái)亞聯(lián)邦設(shè)中央政府，下設(shè)行政會(huì)議和立法會(huì)議，總督是這兩個(gè)會(huì)議的主席，擁有最后決定權(quán)和否決權(quán)；各州蘇丹只保留處理宗教和習(xí)俗上的權(quán)力；新馬來(lái)亞聯(lián)盟的所有公民將享有平等的權(quán)利，包括允許進(jìn)入政府行政部門(mén)；馬來(lái)亞公民身份將擴(kuò)及所有人。1946年12月，在英國(guó)當(dāng)局與各邦蘇丹多次密商后，對(duì)白皮書(shū)做了一些修改，提出《馬來(lái)亞政制建議書(shū)》藍(lán)皮書(shū)，以馬來(lái)亞“聯(lián)邦”（Federation）替代馬來(lái)亞“聯(lián)盟”，恢復(fù)了各邦蘇丹在白皮書(shū)中被剝奪的權(quán)力，規(guī)定蘇丹是各州名義上的首長(zhǎng)，任州行政會(huì)議主席，準(zhǔn)許設(shè)立蘇丹會(huì)議；適量增加聯(lián)合邦立法議會(huì)議員名額。此外，將最高統(tǒng)治者的名稱由總督改為高級(jí)專員。藍(lán)皮書(shū)因照顧了蘇丹和大資產(chǎn)階級(jí)的利益而得到他們的支持。1948年1月，英國(guó)總督和各州蘇丹在《馬來(lái)亞聯(lián)邦協(xié)定》上簽字，并和各州蘇丹簽訂州協(xié)定。

1956年3月英國(guó)政府代表、各州統(tǒng)治者蘇丹的代表以及經(jīng)選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦政府的代表在倫敦召開(kāi)制憲會(huì)議，達(dá)成了準(zhǔn)許馬來(lái)西亞聯(lián)邦于1957年8月31日前獨(dú)立的協(xié)議，新聯(lián)邦包括了9個(gè)馬來(lái)州以及檳榔嶼與馬六甲兩個(gè)殖民地。制憲會(huì)議組織了一個(gè)憲法委員會(huì)草擬新的馬來(lái)西亞聯(lián)邦獨(dú)立之后的憲法。1957年5月9日，聯(lián)邦政府代表團(tuán)再次前赴倫敦參加制憲會(huì)議，就新憲法的內(nèi)容與形式問(wèn)題達(dá)成了原則協(xié)議。經(jīng)此協(xié)議，《馬來(lái)亞聯(lián)邦憲法》草案首先獲得各州蘇丹會(huì)議和聯(lián)合邦行政會(huì)議的通過(guò)，于1957年7月2日在吉隆坡公布，8月31日生效，聯(lián)合邦于同日宣布獨(dú)立。

1963年9月16日，馬來(lái)西亞聯(lián)邦成立，沙巴、沙撈越、新加坡加入該聯(lián)邦（新加坡后于1965年脫離聯(lián)邦），《馬來(lái)亞聯(lián)邦憲法》即改名為《馬來(lái)西亞聯(lián)邦憲法》。此后，馬來(lái)西亞聯(lián)邦會(huì)議以憲法修正案形式多次對(duì)憲法進(jìn)行修訂。1983年憲法修正案將聯(lián)邦法院更名為最高法院（1994年又改稱聯(lián)邦法院），一切民刑事案件都不再上訴至英國(guó)樞密院；最高元首宣布緊急狀態(tài)，必須經(jīng)總理提出建議，不得單方面行使這一權(quán)力。該修正案因限定了最高元首的權(quán)力而被拒絕簽署，進(jìn)而引發(fā)了一場(chǎng)政治危機(jī)。1984年1月召開(kāi)的聯(lián)邦議會(huì)會(huì)議上經(jīng)過(guò)斗爭(zhēng)和妥協(xié)，又通過(guò)一項(xiàng)新的修正案，恢復(fù)了最高元首可以根據(jù)自己的意愿宣布緊急狀態(tài)法令的權(quán)力，另外規(guī)定了最高元首對(duì)議會(huì)呈遞的法案最多只能拖延30天，法案在30天之后將自動(dòng)生效。1993年憲法修正案廢除了蘇丹個(gè)人的司法豁免權(quán)，規(guī)定設(shè)立一審終審的特別法庭，根據(jù)普通法律審理涉及最高元首和蘇丹們的任何刑事和民事案件；賦予國(guó)會(huì)議員公開(kāi)評(píng)議王室事務(wù)的權(quán)力（除宣揚(yáng)廢除君主立憲制外）。1994年憲法修正案規(guī)定，最高元首必須接受及根據(jù)政府的勸告執(zhí)行職務(wù)。這些修正案通過(guò)分散國(guó)家權(quán)力，推動(dòng)了馬來(lái)西亞政治的民主化進(jìn)程。

二、現(xiàn)行憲法的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

《馬來(lái)西亞聯(lián)邦憲法》由14章181條和13個(gè)附表組成。這部憲法的特點(diǎn)是受到英國(guó)憲法和美國(guó)憲法的雙重影響。憲法中關(guān)于國(guó)家體制基本框架的規(guī)定，如君主立憲制、責(zé)任內(nèi)閣制、下院多數(shù)黨領(lǐng)袖組閣、國(guó)會(huì)兩院權(quán)力的分配等，基本上仿效英國(guó)的制度。憲法中關(guān)于中央（聯(lián)邦）與各州的關(guān)系的規(guī)定，如實(shí)行聯(lián)邦制、聯(lián)邦和各州的權(quán)力劃分、各州均有自己的憲法和法律等，則受到美國(guó)憲法的影響。

作為根本法，馬來(lái)西亞憲法確認(rèn)了國(guó)家制度和社會(huì)制度的基本原則，規(guī)定了馬來(lái)西亞的政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的組織與活動(dòng)的基本原則、制定法律的基本原則和程序等，具有最高的法律效力，是國(guó)家一般立法的基礎(chǔ)。其主要結(jié)構(gòu)如下：

第一章聯(lián)邦的州、宗教、憲法地位（共4條）。規(guī)定聯(lián)邦的名稱、州和領(lǐng)土，新領(lǐng)土的加入；伊斯蘭教為國(guó)教，但其他宗教也可以和平與和諧的方式在聯(lián)邦境內(nèi)任何地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)；憲法為聯(lián)邦最高法律。

第二章公民的基本自由權(quán)（共9條）。主要內(nèi)容：公民人身自由權(quán)不得非法干涉，禁止奴役和強(qiáng)迫勞動(dòng)；享有言論、集會(huì)、結(jié)社、宗教信仰等自由及法律面前人人平等；刑法不得溯及既往和重復(fù)審判，平等受教育權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障。

第三章公民資格（共18條）。該章詳細(xì)規(guī)定了公民資格的取得和公民資格的終止。

第四章對(duì)聯(lián)邦、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家元首等作了規(guī)定（共38條）。

第五章規(guī)定了各州統(tǒng)治者和州元首的排名次序，各州對(duì)憲法的保證和立法會(huì)議的特權(quán)（共3條）。

第六章規(guī)定了各州與聯(lián)邦的關(guān)系（共23條）。

第七章規(guī)定了各州和聯(lián)邦的財(cái)政制度（共17條）。建立統(tǒng)一基金，建立年度財(cái)政報(bào)告、審計(jì)報(bào)告制度，設(shè)立稽核長(zhǎng)。

第八章是關(guān)于選舉（共8條）。規(guī)定了選舉的程序，設(shè)立選舉委員會(huì)，規(guī)定選舉委員會(huì)的主要職權(quán)、選區(qū)劃分和選民資格的限定。

第九章對(duì)聯(lián)邦司法權(quán)的歸屬，聯(lián)邦法院和高等法院的組織及其法官做了規(guī)定（共11條）。

第十章規(guī)定了公共服務(wù)的范圍（共17條）。公共服務(wù)包括：武裝部隊(duì)、司法與法律服務(wù)、聯(lián)邦普通公共服務(wù)、警察部隊(duì)、鐵道服務(wù)、上述的聯(lián)合公共服務(wù)、各州公共服務(wù)、教育服務(wù)。依照這一范圍分別設(shè)立相應(yīng)的公共服務(wù)委員，并對(duì)各委員會(huì)的服務(wù)條件、職權(quán)、公務(wù)員退休保障等做了規(guī)定。

第11章規(guī)定了對(duì)付顛覆、有組織的暴亂及危害公眾的行動(dòng)與罪行的特別權(quán)力與緊急權(quán)力（共3條）。議會(huì)有權(quán)進(jìn)行對(duì)付顛覆及危害社會(huì)秩序的立法，宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的權(quán)力屬于最高元首等。

第12章總則及其他（共10條）。規(guī)定了馬來(lái)西亞國(guó)語(yǔ)為馬來(lái)語(yǔ)，關(guān)于馬來(lái)族及沙巴州和沙撈越土著的特殊地位和特殊權(quán)利。聯(lián)邦首都為吉隆坡，以及與英聯(lián)邦其他國(guó)家的互惠等。

第13章關(guān)于臨時(shí)條款與過(guò)渡條款（共9條）。

第14章是有關(guān)統(tǒng)治者君主權(quán)等的保留（共1條）。規(guī)定了各州統(tǒng)治者在其領(lǐng)土內(nèi)所享有的君主權(quán)、特權(quán)、權(quán)力與管轄權(quán)繼續(xù)保持不變。不得在任何法院對(duì)任何一州的統(tǒng)治者本人提出起訴。

13個(gè)附表規(guī)定了正、副最高元首的選舉資格、選舉程序；統(tǒng)治者會(huì)議的組成、議事規(guī)則；中央與地方權(quán)力的具體劃分及州憲法應(yīng)增補(bǔ)的條款；選區(qū)劃分的程序；公民、正副最高元首、統(tǒng)治者會(huì)議成員、議會(huì)議員的就職與效忠誓詞等。

三、憲政體制

君主制、民主和伊斯蘭教三者為馬來(lái)西亞的民族凝聚、社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定提供了有力保障。君主制提供了社會(huì)凝聚力的源泉，是馬來(lái)人政治統(tǒng)治的象征，凝結(jié)了馬來(lái)文化核心價(jià)值觀，其受制于憲法并以馬來(lái)人的幸福生活為社會(huì)維度。君主制就其本質(zhì)而言，是調(diào)和各種極端主義的緩釋機(jī)制，是憲法程序的基巖。民主為選民自由選擇治理方式提供了渠道，民選政府與民主議會(huì)保證了政治中立與公正。伊斯蘭教為社會(huì)提供了道德指南，統(tǒng)治者是州伊斯蘭教首領(lǐng)，依據(jù)正義和某些普世價(jià)值解釋的伊斯蘭教義，提供了權(quán)力的另一種約束力。

馬來(lái)西亞實(shí)行君主立憲制。國(guó)王作為最高元首處于馬來(lái)西亞政治結(jié)構(gòu)最頂端，是聯(lián)邦最高領(lǐng)導(dǎo)人，掌握最高立法、行政和司法權(quán)，是武裝部隊(duì)的最高司令，也是聯(lián)邦直轄區(qū)和馬六甲、檳榔嶼、沙巴、沙撈越四州內(nèi)伊斯蘭教領(lǐng)袖。最高元首是在九個(gè)世襲蘇丹中選舉產(chǎn)生的。一位蘇丹只能出任一次最高元首，任期五年，但得隨時(shí)書(shū)面向統(tǒng)治者會(huì)議提出辭呈，或由統(tǒng)治者會(huì)議罷免之，并在不繼續(xù)成為統(tǒng)治者時(shí)，停止任何職務(wù)。在大多數(shù)問(wèn)題上，最高元首根據(jù)內(nèi)閣的建議行事，因此，實(shí)際有效的行政權(quán)歸內(nèi)閣所有，最高元首身處王位但不行使統(tǒng)治權(quán)。

統(tǒng)治者會(huì)議是馬來(lái)西亞特有的一個(gè)機(jī)構(gòu)。它是根據(jù)1948年馬來(lái)亞聯(lián)邦協(xié)議于同年成立的，由玻璃市、吉打、霹靂、雪蘭莪、森美蘭、柔佛、吉蘭丹、丁家奴和彭亨等9個(gè)州的世襲蘇丹以及馬六甲、檳榔嶼兩州州長(zhǎng)組成。1963年之后，沙巴和沙撈越兩個(gè)州的州長(zhǎng)也成為統(tǒng)治者會(huì)議成員。根據(jù)聯(lián)邦憲法第38條第2款，統(tǒng)治者會(huì)議的主要權(quán)力包括：選舉產(chǎn)生正、副最高元首；對(duì)國(guó)家政策、法律、官員任命和宗教等問(wèn)題進(jìn)行審議；未經(jīng)該會(huì)議同意，不得通過(guò)直接影響統(tǒng)治者特權(quán)、地位、榮典和稱號(hào)的法律。1993年廢除蘇丹們的人身豁免權(quán)及設(shè)立特別法庭后，統(tǒng)治者會(huì)議還擁有了指定特別法院法官以及宣布大赦、緩刑、免除債務(wù)、減刑等憲法權(quán)力。

馬來(lái)西亞采用英國(guó)式的責(zé)任內(nèi)閣制形式，聯(lián)邦內(nèi)閣是最高行政機(jī)關(guān)。內(nèi)閣組成由議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨決定。每次大選之后，最高元首任命多數(shù)黨領(lǐng)袖為總理，授權(quán)其組閣，并在總理的建議下，任命部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)等政府成員。內(nèi)閣集體向議會(huì)負(fù)責(zé)，并定期向議會(huì)報(bào)告工作。當(dāng)總理不再獲得下議院信任時(shí)，必須提出內(nèi)閣集體辭職，除非最高元首應(yīng)總理要求解散議會(huì)。

馬來(lái)西亞的議會(huì)制度受英國(guó)議會(huì)制度影響較大，議會(huì)擁有較大權(quán)力。根據(jù)憲法規(guī)定，享有立法權(quán)的聯(lián)邦議會(huì)由最高元首及兩院，即上議院及下議院組成。上議院由每州立法議會(huì)選派的議員和最高元首在總理推薦下任命的各行業(yè)精英、少數(shù)民族和土著居民的代表組成，其任期不受下議院解散的影響。下議院由選民直接選舉產(chǎn)生。一項(xiàng)法案在下議院通過(guò)后，須交上議院通過(guò)，然后呈交最高元首批準(zhǔn)。與之相對(duì)，州立法議會(huì)實(shí)行一院制，由民選議員組成。

馬來(lái)西亞的聯(lián)邦制有著強(qiáng)烈的中央集權(quán)色彩。憲法將絕大多數(shù)權(quán)力賦予聯(lián)邦政府，保證了聯(lián)邦政府的優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)在聯(lián)邦和州政府的權(quán)力分配中，又避免了強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府侵蝕州政府基本、獨(dú)特職能而破壞聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)的可能。聯(lián)邦憲法以附表9的形式明確規(guī)定了聯(lián)邦管轄事項(xiàng)、州管轄事項(xiàng)以及聯(lián)邦與州共同管轄事項(xiàng)的具體內(nèi)容，中央政府對(duì)各州擁有較大的控制權(quán)。在立法方面，聯(lián)邦議會(huì)如果認(rèn)為任何一州長(zhǎng)期忽視聯(lián)邦憲法或州憲法的任何事項(xiàng)，可以立法的方式保證有關(guān)規(guī)定的實(shí)行；如果州憲法中未包含聯(lián)邦憲法所規(guī)定的“必要條款”，議會(huì)可隨時(shí)立法使必要條款在該州生效，并廢除與必要條款相抵觸的該州的法律條款；如果州法律與聯(lián)邦法律發(fā)生沖突，以聯(lián)邦法律為準(zhǔn)。聯(lián)邦議會(huì)甚至可以在三種情況下為州制定法律：為履行聯(lián)邦同其他國(guó)家所締結(jié)的條約、協(xié)約或協(xié)定，或?yàn)槁男新?lián)邦為其成員國(guó)的國(guó)際組織的任何決議；為促成州之間法律的統(tǒng)一；應(yīng)任何州立法議會(huì)的請(qǐng)求。在行政方面，聯(lián)邦政府設(shè)立了全國(guó)地方政府委員會(huì)、國(guó)家財(cái)政委員會(huì)、國(guó)家土地委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間的關(guān)系。同時(shí)，聯(lián)邦還擁有對(duì)各州的檢查、建議權(quán)以及對(duì)州事務(wù)的視察權(quán)。關(guān)鍵的是，聯(lián)邦政府掌握了對(duì)各州財(cái)政的控制，州政府的收入主要依賴于中央撥款，其財(cái)政支出亦受中央控制。州政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、工作人員薪酬的改變需經(jīng)中央政府同意；州政府必須向聯(lián)邦政府貸款或經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)向其他財(cái)源貸款。各州之間的地位與權(quán)力也存在很大的差異。如東馬來(lái)西亞兩州與西馬來(lái)西亞11州相比，前者自治權(quán)較大，后者較小。而在西馬來(lái)西亞11州中，前英國(guó)海峽殖民地及馬來(lái)聯(lián)邦轄下的州的自治權(quán)比前英國(guó)馬來(lái)屬邦所屬的州的自治權(quán)要相對(duì)較小。總而言之，馬來(lái)西亞的政權(quán)運(yùn)作過(guò)程更近似于中央集權(quán)制。歷史上英國(guó)當(dāng)局的集權(quán)統(tǒng)治是其重要淵源之一，而獨(dú)立以后聯(lián)邦所面臨的社會(huì)政治環(huán)境、采取的緊急狀態(tài)措施以及一黨支配政局的狀態(tài)等，均對(duì)中央集權(quán)起了促進(jìn)作用。