第九節 新加坡法的特點及啟示

一、新加坡法的特點

（一）德法兼治的理念

新加坡是一個種族多元、宗教多元、文化傳統多元的移民國家，公民普遍缺乏“新加坡人”的國家歸屬感。前總理李光耀為了強化國民的國家意識，多次提醒國民，新加坡太西方化了，強調東方傳統美德的重要價值，提出儒家思想的核心就是八種美德，即“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”，并作出現代性的解釋，賦予其特殊涵義，確立為新加坡政府的“治國之綱”。為了培養國民的新加坡人意識，政府專門成立了負責制訂國家意識的機構，由政府副總理任主席。

同時，新加坡是一個高度法制化的國家，立法完備，詳盡具體，操作性強。為了建立良好的社會秩序，國會和政府制定了整套的法律、法規和禁令。大到政治管理、經濟管理、商業往來、公民權利和義務，小到旅店管理、停車規則、公共衛生、陰溝、蟻蟲，無所不包，非常細小的事都有法可依，立法與公民的日常生活密切相關，可謂小處見功夫。甚至連水泥墻上的爬藤怎么修整，這些似乎微不足道的細節小事，都有法律規定。更令人難以置信的是，如果家中廚房污水處理不好，滋生蒼蠅蚊蟲，也會受到嚴厲的制裁。到目前為止，新加坡的法律近500種，其條款更是多得驚人，整個國家的法律規章就像一座茂密的森林，人們該做什么、不該做什么，某一違法行為適用何種解釋，一目了然，執行起來十分方便。

不僅如此，新加坡的隊伍精良，執法嚴厲，大興反腐倡廉之風。新加坡從嚴執法，對犯罪者懲罰嚴厲，是現代社會中少有的“嚴刑峻法”的國家。例如，至今還保留著絞刑和鞭刑。為了從嚴執法，新加坡建設了一支素質高、裝備先進、行動快速的公正而又高效的警察隊伍和法律審判、執行隊伍；并且實行嚴格的財產申報制度。新加坡有關法律規定，凡公務員必須每年定期申報自己和配偶的全部財產情況及所欠債務，財產包括動產、不動產、貴重首飾、銀行存款、股票、證券等，如有增加必須說明來源，如無法說明，則以貪污論處。

（二）廉政建設

新加坡人民行動黨長期執政而不靠“政黨輪替”，廉政建設成就舉世矚目。新加坡人民行動黨執政后，把廉潔上升為國家戰略，明確提出“為了生存，必須廉政；為了發展，必須反貪”，旗幟鮮明地開展反腐敗斗爭。人民行動黨領袖反貪污立場堅決、率先垂范。李光耀執政幾十年，政敵頗多，非議不少，卻從未有人指責他貪污受賄，生活腐化墮落。人民行動黨把密切聯系群眾作為保持廉潔的重要渠道，執政50多年來，始終心系群眾、關懷草根，努力做到“不讓每一戶家庭感到絕望”。人民行動黨的議員接待日活動、社區基金組織極富特色，規定黨的議員每周必須安排一個晚上走訪選民，接待群眾上訪。建立“人民行動黨社區基金”，為基礎教育提供資金和設施；為婦女提供家庭服務，保障其工作權利；為所有中、低收入家庭提供住房補貼。

新加坡強調依法治國，提出反腐敗四項原則，即法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面沒有民主、法律上面沒有權威。在新加坡，即使隨地吐痰、亂扔垃圾等行為都會被處以重罰，貪污行為作為嚴重罪行更是無容身之地，貪污腐敗者在社會中難以立足。貪污調查局（CPIB）秉公執法，有罪必罰。對貪污的界定重質不重量，不論數額，一律治罪，“打老虎，也打蒼蠅”，既有因受賄200多萬新元被查處的，也有因收受2新元賄賂而被判刑的。廉政立法著眼“抓得到”而非“罰得重”，編織讓貪腐行為無隙可乘的制度密網。新加坡治理腐敗的刑罰中，最高刑為七年監禁，可見其立法嚴密而不嚴酷，著眼點在于“抓得到”，而非“罰得重”。

新加坡健全社會保障體系，用制度消除和防止腐敗的動因。比如，它建立起獨具特色的中央公積金制度。這一制度是一項巨大的社會保障計劃，它能夠確保就業人員的退休生活、住房和衛生保健的需要。其公積金繳納是強制性的，由國家公積金管理局統一管理。他們還以政府的名義制定了“居者有其屋計劃”。政府在1960年就成立了建屋發展局，用公積金的“普通戶口”賬款購買政府組合房屋（簡稱組屋，類似我國經濟適用房）。新加坡還以國會名義頒布并嚴格實行公司所得稅、個人所得稅制度；以總統令頒布公務員法，明文規定公務員的權利、義務及酬薪、紀律，靠法律、法規規范公務員的行為，保證公務員依法行政。近年來，聯合國等世界組織多次將新加坡政府評為“最講效率”、“最廉潔”政府，它是公務員違法犯罪行為最少的國家之一。從管理結果來看，有充分的證據說明新加坡的國家行政管理是有效的和科學的。

（三）憲法特色

頻繁的修憲是新加坡憲法發展過程中的顯著特點。造成憲法在事實上修改頻繁的主因有兩個：一是一黨獨大的政治局面；二是新加坡迅速發展的需要。雖然新加坡采取了責任內閣制，但是西方的權力分立并沒有真正建立起來。在人民行動黨長期的一黨執政下，立法權和行政權在政治信念和領導權上保持了高度的一致。國會和政府在所有的方面幾乎都協調合作。

新加坡在憲法方面的另一特色就是公民權利的有限性。新加坡的人權體現出來的是一種東方的價值觀。這種價值觀排斥西方的個人權利本位思想，而強調集體利益的重要性，突出強調社會秩序在國家生活中的首要地位。新加坡前總理李光耀曾多次強調秩序對于新加坡的重要。他認為:秩序之于社會的重要性更甚于法律。為了社會的秩序，可以拋棄法律。他說道:“在一個穩定的社會里，只有在秩序已經確立、條規能夠施行的時候，才有可能依照預先確定的法律條規，制訂國民與國民之間，以及國民與國家之間的人際關系原則。”正如一些學者所說:“從新加坡的政治哲學與法治原理看，個人利益受到社會利益的合理限制是可以接受的，個人在社會中的定位要服從社會的整體利益。”

新加坡作為英國的前殖民地，憲法是仿照英國的政治制度模式建立起來的。但是，新加坡憲法卻不是簡單地對英國憲政制度的照抄，而能結合實際創造出很多獨具特色的制度，具有很強的原生性。比如在機構建立上，新加坡憲法確立了很多獨特機構的設立。如總統咨詢委員會、少數民族總統權利委員會、公務委員會、各種政府公司和法定機構等。這些委員會是根據社會現實情況建立的，被憲法授予特別的權力，具有相對的獨立性，主要解決國家的某一方面的事務。

（四）反貪的刑事法治

多年來，新加坡在反貪斗爭中堅持綜合治理、標本兼治，已逐漸形成了一個頗具特色的讓公務員“不敢貪、不能貪、不用貪、不想貪”的懲防體系。在刑事法治領域，新加坡不僅注重反貪刑事法制的構建，而且設立了享有廣泛權力的貪污調查局（即CPIB，下文直接使用該代稱），嚴格執法，使刑事法律作為反貪腐的最后一道防線，發揮了十分重要的作用。具體來說，新加坡反貪刑事法治的特色包括三點：嚴密的反貪刑事立法、強力的反貪專門執法機構和嚴厲的反貪刑事執法。

在新加坡，懲治貪污犯罪的刑事法律除了《刑法典》和《刑事訴訟法典》中的相關規定外，還有《防止貪污法》和《沒收貪污、販毒和其他嚴重罪行所得利益法》。后兩者是根據實踐需要對前兩者的補充和完善。《刑法典》第九章“公務人員或與公務人員有關的犯罪”把公務員利用職務收受賄賂的行為規定為犯罪，并對犯罪主體和賄賂概念作了具體規定。

新加坡的反貪刑事法律，尤其是《防止貪污法》，傳遞出國家嚴厲打擊貪污犯罪的強烈信號，并從實體和程序方面表現出了鮮明特點。例如，在實體法方面，犯罪的主體范圍大。《刑法典》第161條規定的受賄罪的主體是“公務員和將要成為公務員的人”，《防止貪污法》擴大了犯罪的主體范圍，根據該法第5條和第6條的規定，貪污犯罪的主體為“任何人”，即不僅包括在政府或政府部門供職的公務人員，甚至包括私人、私人機構和半官方機構中的人員。

在程序法方面，新加坡規定了“賄賂推定”制度。賄賂犯罪通常都是在隱秘環境下進行的，追訴機關要證明賄賂的存在實為不易。為此，《防止貪污法》第8條規定：在起訴貪污犯罪時，如果能夠證明已經或者尋求與政府、政府部門或者公共團體進行交易的人或其代理人向在政府、政府部門或者公共團體中供職的人支付、給予或者接受了任何報酬，則該報酬即被認為是為了引誘或者報答而賄賂地支付、給予或者接受，除非有相反的證明。也就是說，只要控方能夠證明在政府、政府部門或者公共團體中工作的人員接受了任何人的報酬，只要當事人不能提出相反的證據，該報酬即被認為是賄賂。在新加坡，這種推定只在貪污案件的訴訟中適用，而不適用于其他案件。

新加坡反貪污的執法機構是創立于1952年的CPIB。在CPIB成立的最初幾年里，貪污現象積重難返，“腐化到處盛行，從官僚政權的最高級到最低級，腐化已成為當權人物的一種生活方式”。CPIB的工作因缺乏民眾的支持和配合而舉步維艱。為了有效遏制和打擊貪污犯罪，制定于1960年的《防止貪污法》賦予CPIB極大的權力，并規定了保障這些權力行使的具體措施。此后又根據實踐的需要多次對《防止貪污法》進行修訂，不斷擴充CPIB的職權，強化反貪污的偵查職能及手段，使CPIB逐漸成為一個強有力的反貪執法機構。

新加坡反貪刑事執法的嚴厲主要通過兩個方面表現出來：一是對于貪污行為，不論數額，一律治罪。一個監獄管理處官員為一罪犯購買香煙，受賄僅15新元，結果被指控犯了貪污罪，被判入獄1年并罰款15新元。對一般公務人員的輕微貪腐行為也是有罪必罰，其執法之嚴由此可見一斑。二是對于貪污者，不論職位多高，都要受到嚴懲，概莫能外。

二、新加坡法的經驗及啟示

法治使新加坡獲得了成功，由于立法嚴密，執法嚴格，人民守法，這從根本上保證了社會秩序和社會紀律，有力地促進了社會的穩定和繁榮，引導著社會的文明進程，調控著人們的社會行為，從而使不僅各種礦產資源要依靠國外進口，而且連糧食、蔬菜、飲用水，甚至連填海造地用的土都得依靠進口的新加坡，從一個臟、亂、差的熱帶港口，變成了世界上最干凈、最繁榮、最富有、最安全的城市國家。新加坡法的實踐經驗，為發展中國家走出困境、實現國家繁榮富強提供了一條可資借鑒的現實道路，特別對于具有相同或相近文化背景的亞洲包括中國在內的一些國家，其啟示也許更為深刻。

新加坡法的經驗。在新加坡法治社會的建設過程中，有三個因素不容忽視:

第一，不割斷歷史，重視法律的繼承性。在取得民族運動的勝利后，人民行動黨政府并沒有采取極端的做法，全面廢除殖民政府的法律，而是采取尊重舊法的態度，使舊法律繼續服務于新社會。因為在短期內，新加坡社會并沒有發生多大的變化，所以原先適用的法律在獨立后仍然適用。

新加坡“接收”英國法律有兩種情況:一種是基本照搬。例如，在新加坡民事法令第五條第五款中規定，英國的商業法令如公司法、合同法、銀行法、保險法等，在新加坡繼續有效并適用。另一種是根據英國有關法令的規定，重新制定一些法令，如票據法和誹謗法等，就是重新制定的。當然，新加坡也根據各種需要對英國的法律進行了某些改革，尤其是隨著形勢的變化制定了一些新的法律，但這些都是繼承基礎上的革新。另外，人們法律觀念的轉變需要一個過程，如果新的法律制定得過急，動作過大，人們的法律觀念不能適應它，那么就很難尊重它和遵守它，結果就會造成有法不依的局面。

第二，領導人的個人作用、內部制約機制與司法的相對獨立是法治社會得以建立的重要因素。在建立法治社會的過程中，黨和政府的高層領導，尤其是李光耀本人起了重要的作用。李光耀是學法律出身的，他在劍橋法學院受到了濃厚的法律思想的熏陶，也親眼目睹和親身體驗到了法律在英國這個法治社會中的作用，因此，他決心在新加坡也建立一個嚴明的法治社會。新加坡是一個小國，最高領導人有秉公執法的決心，很容易威及全國各地。正如李光耀1992年在菲律賓演講時說的:“高層的政治領袖如果以身作則，樹立榜樣，貪污之風就可以鏟除。只要把兩三個高官繩之以法，就足以產生殺雞儆猴的作用。這是新加坡的經驗。”政府官員的廉潔是法治社會得以建立的關鍵所在。新加坡采取了一系列的措施，成功地防止了腐敗，從而推進了其建立法治社會的進程。

第三，新加坡法律完備，系統性強；注重實效，可操作性強；連鎖懲罰，警示性強；執行嚴格，約束性強。新加坡在1965年獨立前，屬英國殖民地，英國人走后，除了留給新加坡人一個千瘡百孔的爛攤子外，就是留下了一套比較完整的英國法體系。建國后，新加坡除繼續沿用英國法體系外，又根據新的條件、新的經濟社會發展需要，制定新的法律。僅1984年至1994年，十年間就八次修改憲法，使憲法更具本國特色，更顯法律威力，并使憲法、國會法律與附屬法規、司法判例、法律慣例形成一個完整的法律體系。

新加坡法的啟示。法治，是指法的統治，是一種治國原則和治國方略。法治還是以民主為前提和目標的依法辦事的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。它包括以民主作為前提和目標的依法辦事的觀念、原則、制度和過程。在這方面，盡管中國與新加坡社會制度不同，但新加坡以法治國的成功經驗極具借鑒意義。回顧新加坡法治社會建立的歷程，正如前文所述，領導人有正確的法律思想，對法律的規律和其重要性有足夠的認識，然后是以持之以恒的精神，動員全體人民共建法治社會；同時，選擇正確的措施和方法也是不可缺少的。所以，我們可以從新加坡的法治特色中，得到如下啟示：

第一，立足本國國情，堅持“以我為主，為我所用”的原則。當前，中國已加入世貿組織，迎來了加快發展、全面建設小康社會的大好機遇。無疑，我們要注重以國際法和國際公約為藍本，加快立法步伐，加大執法力度，切實規范市場行為，同時我們又要時刻清醒地認識到：學習、借鑒外國的經驗和做法，目的都是為了發展、完善我們自己。在學習、借鑒的時候，一定要立足本國的國情，對國外的東西認真作一番審視，用“為我所用”的標尺量一量，看哪些可用，哪些不可用。

第二，實現道德建設的制度化、法律化。新加坡曾因片面追求經濟現代化而忽視年輕一代的人格教育，造成公民道德敗壞、家庭崩潰等社會問題。針對這一社會現象，新加坡加強了道德立法工作，讓公民對那些諸如亂扔香煙頭、便后不沖廁所之類的“小事”也不敢馬虎，而是當作一種公共法規來認真執行，通過日常守法行為，來促進公民優良品德的形成。新加坡為強化公務員的道德自律，還制定了《公務員手冊》、《反貪污法》。

在市場經濟條件下，各利益主體存在追求自身利益最大化的傾向，必須以立法的形式，規范公民尤其是各類公職人員的道德行為，既要充分發揮政府高級官員和一般公職人員的表率和示范作用，減少公職人員在提供公務服務的行為中，有可能引起社會不公和對社會其他成員利益的侵害，又要逐步地、循序漸進地把法律的“最低道德標準”予以適度提高，擴展立法的道德含量，盡可能地把公民道德行為規范層次上的許多內容法制化，將其轉化為規章制度和法律條文，變成人人都必須遵守的行為規范，并在人們的行為中鞏固下來。由強制性的道德他律，逐步轉化為一種道德自律，使道德建設做到有據可依，有章可循，達到說和做、思想和行為的統一。

第三，強化法治意識，強調社會紀律，培養國民守法、護法觀念，使法律成為國民生活準則；嚴格執法，任何人、任何組織不得凌駕于國家和法律之上；政府及公務員必須規范行為，忠誠地服務于國家與人民的事業；從嚴治官，反貪保廉，取信于民；依法治國，貴在堅持。新加坡政府和人民有個共同的認識：要建立一個穩定和繁榮的社會，必須事事有章可循。把整個關系，包括國家與民眾關系、社團與社團關系、個人與組織關系、個人與個人關系，一律置諸法律之中，建立一種法律秩序，使社會經濟、政治活動中各個主體的權利、義務和行為都以法律形式來全面規范。

第四，社會危機意識與崇尚秩序、權威、有序的社會價值觀，構成新加坡法治的基礎。面對國土狹小、資源缺乏、人口很少的國情，新加坡從政府官員到普通民眾，都有一種強烈的危機意識:因為地方小，所以必須有紀律，才能走在其他競爭者的前頭。這種強烈的危機意識、憂患意識促使新加坡人非常崇尚紀律和權威，追求法治和秩序，十分注重發揮法治在解決社會危機、保持政治和社會穩定方面的作用，法律統治成為新加坡社會運作的基本形式。

新加坡人認為，法律內容與要求的具體反映是社會秩序與紀律，對法律的認同，實際上是對經過秩序所表現出的社會共同價值觀的認同。人們在危機感中普遍感受到秩序可靠、社會穩定的珍貴，因而從內心信仰法治。正是這種危機感，保持了新加坡長時期的政局穩定，也使其法治具備了更為堅實的社會認同心理、承受基礎和文化承繼環境。事實上，新加坡的危機意識、憂患意識不僅僅體現在政治和法治方面，在經濟計劃的制定、基礎設施的建設、高科技的發展等方面都非常強調“凡事預則立，不預則廢”，時時刻刻注重“未雨綢繆”，先行一步。這對于我們在應對世界競爭異常激烈的今天，有著重要的啟迪意義。