第四節 中國園區經濟模式與雄安新區建設

李魯

摘要：全球經濟園區發展浪潮背景下，中國自20世紀80年代開始走出了一條依托經濟園區改革試驗、擴大開放、培育產業和帶動經濟增長的園區經濟發展模式。該模式具有產業集聚的空間形態、政策集群和適宜制度形式、后發國家經濟轉型升級的發展策略三個層面的具體內涵，以及效率優先、工業為主、出口導向、政府主導的典型特征。當前，中國園區經濟取得良好發展成效的同時，也面臨著功能趨同、產業同構、產城分離、比較優勢弱化等現實困境。納入中國園區體系的國家級新區可視為中國園區經濟模式的集大成者，雄安新區的功能定位和建設探索應為中國園區經濟轉型升級發揮引領示范作用。

關鍵詞：雄安新區 園區經濟 開發區 轉型升級 模式

經過20世紀80年代以來30多年的實踐探索，中國形成了以開發區為主體，包含經濟特區和國家級新區為拓展形式的龐大園區體系。中國走出了一條依托經濟園區改革試驗、擴大開放、培育產業和帶動經濟增長的園區經濟發展模式。雄安新區是京津冀協同發展國家戰略的重要一環，通過吸收中國園區經濟的許多寶貴經驗，在貫徹落實新發展理念的基礎上，統籌招商引資、產城融合、綠色生態、開放探索及體制機制創新，對中國園區經濟轉型升級發揮引領示范作用。

一、全球園區浪潮下中國園區經濟勃興

（一）全球經濟園區浪潮

20世紀中葉，全球范圍興起的經濟園區建設浪潮活躍至今。特別是最近20年，隨著經濟全球化和運輸成本下降及生產鏈分割驅動貿易投資自由化，新興國家和后發國家經濟園區建設步伐加快。在南亞和東南亞地區，印度為繁榮制造業，2005年以來公告各類經濟園區數量已超過1000個，覆蓋了絕大多數省邦；湄公河流域的越南、老撾、泰國等從20世紀90年代就在亞洲開發銀行的協助下利用園區打造“經濟走廊”推進區域一體化。在非洲，埃塞俄比亞、盧旺達為創建經濟特區制訂了全國性戰略計劃，南非2015年新法案擬在11個省建設經濟特區。2014年17個經濟脆弱性國家中的11個國家，正在建設或規劃至少14個經濟特區項目，如津巴布韋、剛果共和國和科特迪瓦等，希望克服脆弱性，實現經濟起飛。在歐洲，俄羅斯2006年簽署《俄羅斯聯邦經濟特區法》修正案至今，已設立工業、旅游、貿易及科技等4類29個經濟園區，并計劃利用特區思路開發西伯利亞地區；波蘭憑借1995年以來建設經濟特區的優勢擁有中東歐地區的最佳投資環境。另外，阿聯酋、約旦這些經濟特區的長期追隨者仍在加緊園區建設。

與此同時，英國和美國等高收入經濟體也長期采用園區政策。新西蘭、愛爾蘭和美國的園區出口規模都占全國絕大比重，其中美國2014年179個運營中的“對外貿易區”總出口額達990億美元。日本、卡特爾等最近積極建議增建園區以提升競爭優勢，經日本首相安倍晉三提議，2014年環首都經濟圈、關西經濟圈、沖繩縣、新瀉市、兵庫縣養父市以及福岡市等6個較大城市被批準為特定區域內放寬政府管制的國家戰略特區，2015年又追加了廣島縣、千葉市、愛媛縣今治市、北九州市4個自治體。

目前，全球經濟園區已超過4300個，分布在130多個國家（ADB, 2015）。經濟園區經過長期的動態演化，已擴散成為全球范圍的一種普遍歷史現象和經濟活動的重要空間組織形式。

（二）中國園區經濟勃興

20世紀80年代以來中國園區勃興，成為全球園區發展浪潮的重要推動力量。20世紀80年代初，中國設立深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區，1984年批準14個沿海開放城市建立第一批國家級經濟技術開發區，2006年國家正式公布的經濟園區數量累計1568個。截至2015年，僅國家級經濟技術開發區已達219家，國家級高新技術開發區達到146家。中國已是世界上擁有經濟園區形式最多、數目最多的國家。

中國園區經濟伴隨漸進改革開放和經濟奇跡式增長過程產生、發展和壯大。從微觀企業數量看，我們整理工業企業數據庫發現，1998年至2009年期間園區企業數量占比保持總體上升的趨勢，從1998年的4%逐年提升至2007年的18%左右（圖2-10）。

二、中國園區體系與園區經濟模式

（一）中國園區體系

目前，中國形成了以開發區為主體的龐大的園區體系，廣義上經濟特區和國家級新區也囊括其中。如表2-9所示，整個園區體系涉及不同類型的園區上千個，歸口于商務部、科技部、海關總署等多個職能部門管理。

（二）中國園區經濟模式的3層含義

中國園區經濟模式的內涵可從3個層面理解。

首先，作為經濟活動集中和產業集聚的一種空間形態。經濟活動向園區集中，園區成為產業集聚和地區經濟增長的主要空間載體。

其次，作為政策集群和適宜制度形式。園區經濟模式通過人、財、物的一系列特殊安排、政策設計及激勵機制，依賴“產業政策—區域政策—貿易政策”疊加的政策集群，提供軟、硬件基礎設施，形成滿足經濟行為主體需求目標的適宜制度環境，發揮地方比較優勢和培育競爭優勢。

最后，國際視野看，作為后發國家推進經濟轉型升級的發展路徑或總體發展戰略的重要步驟。中國的實踐表明，園區經濟模式成為漸進改革和結構轉型的成功理念及實踐經驗的組成部分，有效推進了中國工業化、城市化、市場化和國際化進程。中國園區經濟模式下的發展理念、戰（策）略、路徑、經驗可被其他后發國家所借鑒。

（三）中國園區經濟模式的典型特征

（1）效率優先。中國園區經濟模式將培育產業作為主要目標，為此強調經濟產出和稅收貢獻，管理運營過程中盡可能將其他社會職能剝離至所屬的行政區域。

（2）工業為主。地方工業企業絕大多數集中在經濟園區。地方工業總產值中園區占全省的絕對比重，例如，北京約59%，上海約75%，浙江75%，重慶77%，貴州62%。

（3）出口導向。園區經濟發展定位和政策設計長期突出外資、外貿和對外投資與合作（簡稱三外）。2015年僅219個國家級經濟開發區即實現出口27162億元，占同期全國出口總額的19.22%。

（4）政府主導。園區規劃、設計、開發、建設、運營和管理全過程中，政府通過園區管委會的設置發揮了主導作用。要為政府提供軟硬件基礎設施，在園區模式下較好地體現，政治激勵機制和政企關系也影響著園區的發展效果。

三、中國園區經濟模式發展現狀和發展績效

（一）空間分布

中國經濟園區的設置與中國的改革開放進程密切相關。總體上，體現了中國改革開放在空間上的漸進梯次推進規律以及非均衡到均衡發展的思路。各時期新增國家級開發區的空間分布如表2-10所示。

作為中國對外開放和產業合作的主平臺，目前國家級開發區仍主要聚集在東部沿海地區，特別是在長三角地區密集分布。以2015年國家級開發區（含經開區和高新區）為例，2015年，東、中、西部地區國家級開發區數量分別為182家、106家、76家，占比分別為50.0%、29.1%、20.9%。從全國空間分布情況看，山東省及長三角地區的江、浙、滬各省市擁有國家級開發區數量基本都在10個以上，開發區在東部沿海相對集中的情況。

（二）產業分布

中國園區經濟模式下，形成了門類齊全的工業體系。依托《中國開發區審核公告目錄（2006年版）》，總結全國省級以上開發區主導產業的分布狀況發現，經濟園區主導產業涵蓋了制造業各個大類，“通用設備制造業”“醫藥制造業”“通信設備、計算機及其他電子設備制造業”“紡織業”“食品制造業”位列前五，前五行業次數占總數的52%左右（如表2-11所示）。

（三）發展績效

一方面，中國園區經濟模式取得了巨大的發展成績，園區經濟成為地方經濟“增長極”。據統計，2012年，全國納入統計的171家國家級經開區實現地區生產總值5.4萬億元，工業增加值3.8萬億元，第三產業增加值1.2萬億元，財政收入1.1萬億元，稅收收入9339億元，進出口總額7411億美元，分別占全國總量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。2013年，210家國家經開區GDP占全國的1/8，吸引外資占全國的1/5（商務部，2013年）。2012年，全國105個國家高新區實現GDP5.22萬億元，約占全國比重達10%；出口創匯3760億元，占全國外貿出口的18.4%。預計，高新區工業增加值到2018年將占全國的20%; 2020年達到全國總量的25%。近期的經驗研究進一步采用實證方法表明，園區在促進城市吸引外資、產業結構升級、經濟增長及提高生產率方面具有顯著作用。

另一方面，新常態下園區經濟模式面臨著一系列發展困境。一是園區功能趨同，政治錦標賽造成了地方政府為增長而競爭的局面，地方紛紛上馬各類經濟園區，導致許多園區缺乏特色，功能趨同。二是產業同構明顯。園區招商引資和主導產業集中在通用設備制造業、通信設備、計算機及其他電子設備制造業等幾個有限行業，產業同構現象明顯。三是比較優勢弱化。勞動力、土地、環境資源等約束條件趨緊條件下，園區吸引力降低，比較優勢弱化。四是低端要素驅動。部分園區“高新不高”“特色不特”，創新投入不足和創新資源誤置并存。五是產城分離。經濟園區“孤島”，生產功能突出、生活功能不足，出現明顯的產城分離和職住分離現象。

此外，開發區政策也引來一些經驗研究者質疑，通過微觀企業樣本的分析表明，開發區同時存在集聚效應和選擇效應、集聚租和政策租的識別和強弱比較問題，開發區向中西地區傾斜的政策可能損害全局效率，反而造成更大的區域不平等。

四、雄安新區建設引領中國園區經濟轉型升級

（一）中國園區經濟模式集大成者：從浦東新區到雄安新區

國家級新區承擔著國家重大發展和改革開放的戰略任務。從1992年浦東新區設立至今，共成立了19家國家級新區（表2-12）。在總結各類經濟開發區、高新技術產業開發區等不同類型發展經驗的基礎上，國家級新區著力解決發展中的深層次問題，既包括產業發展、營商環境改善、職住分離、產城分割問題，更包括地區管理體制、社會治理、可持續發展等多個方面。

國家級新區建設是由“園區點”擴展到“城市面”的發展。過去園區多以經濟建設為中心，以發展經濟為主要目標，而現在建設新區，就要進一步優化軟硬環境，促進經濟與社會、文化、政治和生態的協調發展，完善和強化城市功能，提升區域乃至國際影響力。由此，國家級新區可稱作中國園區經濟模式的集大成者。例如，浦東新區的發展政策即集合了金橋出口加工區、張江高新區及上海自由貿易區等多種園區經濟形式的諸多成果經驗。

國家級新區，重點在“新”字。“改革創新、先行先試”與園區經濟的功能相似相通。當前國家級新區建設，尤其是承載著國家重大戰略部署的新區建設，應當在較高的起點上、較高的要求上，不斷豐富中國園區經濟發展模式。

（二）雄安新區建設發揮中國園區經濟轉型升級引領示范作用

雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是“千年大計、國家大事”，其未來發展不僅要為中國新區建設提供樣板，而且為中國園區經濟模式轉型升級發揮示范引領作用。

當前中國園區經濟模式轉型升級的發展方向，主要體現在下述4個方面：①產業軟化。存量意義上，中國園區經濟正在進行由偏重工業向生產型服務業和其他服務業轉型的產業結構調整。一方面，保障重點項目的新增工業生產用地，同時盤活工業用地存量，規范工業用地方式和績效考核指標、機制，實現園區集約化發展；另一方面，加強主導產業布局和入駐企業篩選，強化園區綠色、生態、低碳、環保及智能智慧要求，增強園區企業的創新能力和創新活力。②協同共建。中國的大國這一主要特征，決定了各地區在發展階段和資源約束條件上的差異性。東部先發地區面臨土地、資源等約束，中西部等后發地區則面臨缺少資金、技術等問題。由此，園區在功能和產業能級上的梯次分布、層級鮮明的格局，有利于區域間通過協同共建經濟園區解決上述問題，推進地區間協調發展、實現園區轉型。當然，園區協同共建的利益分享機制發揮著關鍵作用。③對接自貿試驗區。中國自貿區戰略作為引領新一輪改革開放的重大國家戰略，為經濟園區自身改革指明了方向。當前經濟園區具有學習、模仿、對接自貿試驗區，加快自身轉型升級的內在訴求。未來，中國部分園區將陸續轉化為自貿區，進一步拓展1+3+7中國自貿區格局。④產城融合。開發區被視為中國實現城鎮化的七大模式之一。同時，《國家新型城鎮化規劃2014—2020》明確指出要“加強現有開發區城市功能改造，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型，為促進人口集聚、發展服務經濟拓寬空間”。未來，許多經濟園區將繼續從“工業孤島”“產業孤島”轉向“產城融合”“產城人融合”，孕育綜合功能齊全的新區新城。

雄安新區作為國家戰略將在中國園區經濟轉型升級的多個方面發揮示范引領作用。首先，雄安新區定位創新驅動引領區，將在創新驅動發展方面做出表率。其次，雄安新區的又一發展定位在于協調發展示范區。將深入探索搭建跨區域合作平臺，做好產業轉移，形成優勢互補、錯位發展的格局及探索地區利益分享機制。再次，雄安新區還有開放發展先行區的發展定位，新區建設還將堅持對外開放，探索在更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放型經濟水平。最后，體制機制方面，雄安新區在統籌招商引資，規范政府管理，轉變政府職能，打造一流營商環境一系列新舉措。另外，雄安新區在生態環境和綠色低碳發展方面也有更多的考量和舉措。綜上，雄安新區吸收了園區經濟的寶貴發展經驗，同時進一步豐富了中國園區經濟模式的內容。

五、結論及展望

20世紀中葉以來在全球園區發展浪潮興起與擴散的國際背景下，中國自20世紀80年代起經濟園區蓬勃發展，成為全球園區浪潮的重要推動力量。本文嘗試提出中國園區經濟模式。首先，從經濟活動集中和產業集聚的空間形態，政策集群和適宜制度形式，后發國家經濟轉型升級的發展路徑和發展策略3個層面界定了內涵，并總結了其效率優先、工業為主、出口導向、政府主導的典型特征。其次，分析中國園區經濟模式發展現狀和發展績效表明，當前園區經濟已經成為中國各地“增長極”，但也面臨著功能趨同、產業同構明顯、低端要素驅動以及產城分離的發展困境。最后，指出國家級新區可視為中國園區經濟模式的集大成者，雄安新區功能定位和建設探索將為中國園區經濟轉型升級發揮引領示范作用。

中國園區經濟模式的突出成績正被世界銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行、聯合國貿發會議等國際機構積極認可。類似埃塞俄比亞的東方工業園在促進非洲結構改革方面的積極作用正為中國園區經濟模式贏得國際聲譽，也意味著中國超越傳統援助方式，在國際產能合作方面的重要探索。近年許多后發國家正競相效仿設立經濟特區或積極尋求與中國園區合作。“一帶一路”倡議和中國與非洲全面合作伙伴關系背景下，中國園區經濟轉型升級和雄安新區建設將同時在國內外發揮重要影響力。