第三節 結構調整背景下雄安經濟發展的特征分析與政策建議

梁驍

摘要：作為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，作為以習近平總書記為核心的中國共產黨人留給子孫后代的重要歷史遺產，雄安新區的發展和建設是千年大計、國家大事，也是學術探討的熱點和輿論關注的焦點。現有文獻大多基于中央對雄安新區的功能定位以及國內外經濟特區建設的經驗，側重于定性描述的方法為雄安新區建設提供政策參考，但是經過數十載的發展，我國經濟的結構特點已經變化明顯，雄安地區也形成了特定的產業分布，因此以本地現有的產業發展事實作為參考，深入剖析地區產業結構特點，將會對提升雄安新區建設規劃和產業政策的有效性和實踐性有積極影響。本文基于縣區級數據和企業普查數據，深入分析雄安現存的產業結構特點和潛在問題，并基于我國產業轉型的宏觀背景，對未來雄安新區的發展路徑和產業政策提出相關建議。本文認為，通過技術、人才引進提高生產效率，改善資源配置，合理規劃地區建設，優化產業結構等方式展開能進一步放大雄安新區建設的政策性紅利，培育京津冀協同發展的新動能。

關鍵詞：雄安新區 經濟結構調整 產業政策 資源配置

過去的30多年，我國經歷了經濟發展的黃金時期，國內生產總值平均增速近10%，人均GDP平均增長達8%以上。作為人口和面積龐大的國家，我國經濟的跨越式發展引起了社會的廣泛關注和討論，其中，改革開放和特區經濟的政策紅利，尤其是加入世界貿易組織（WTO）以后，對外貿易大門的打開成為我國走上出口導向性經濟的重要前提，從而促進資源配置效率提升和技術進步，實現經濟特區以及沿海地區制造業的快速崛起，并向內陸地區輻射，帶動生產要素和產業形成區域性集聚，促進全國經濟發展（Bai; Song和Zilibotti）。隨著經濟發展進入轉型期，傳統經濟模式的應用空間越來越狹窄，提升產業結構、實現經濟轉型升級成為重要議題，而產業政策規劃和制定成為核心環節。最近，《吉林省經濟結構轉型升級研究報告》點燃了學者和媒體關于產業政策的熱情。

雄安作為以集中疏解北京非首都功能為目標的全國意義性經濟特區，總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等企業部門的政策性遷入將為地區生產技術提升、產業結構的豐富與優化提供更大的機會。同時作為國家級創新型示范區，雄安地區發展高端高新產業、積極吸納和集聚創新要素資源、培育增長新動能的建設規劃對地區產業政策具有更為鮮明的指導意義。因此在經濟轉型和深化體制機制改革大背景下，如何既提升本土產業優勢、引導高技術產業“落地生根”，又發揮市場在資源配置方面的能效、準確定位政府職能，是建設雄安新區、規劃產業布局方面的重要環節。為此，本文基于縣區級數據和企業普查數據，以本地現有的產業發展事實作為參考，深入分析雄安現存的產業結構特點和潛在問題，并基于我國產業轉型的宏觀背景，對未來雄安新區的發展路徑和產業政策提出相關建議。本文的結構如下：第一部分，對雄安地區產業結構和發展的階段特征進行剖析；第二部分，分析雄安新區發展機遇與挑戰；最后，根據當地產業發展的研判提供建設性意見。

一、雄安地區產業結構特點與發展階段

（一）產業結構特點

增長動能有待發掘，地區發展出現分化。如圖2-6所示，從近幾年地區經濟總體情況來看，容城縣、安新縣、雄縣（以下簡稱“三縣”）總體發展勢頭逐漸削弱，嚴重受到宏觀經濟增速放緩以及市場需求低迷的影響，地區生產總值名義增速出現明顯下滑。同時，在經濟增長瓶頸階段，地區分化現象較為明顯，雄縣整體發展較為平穩，經濟增速一直高于平均值甚至高于保定市平均增速，成為地區經濟的有力支撐，而容城、安新二縣經濟發展起伏較大，經濟一度停滯甚至出現負增長情況。從總量上來看，容城縣、安新縣和雄縣2015年地區生產總值分別為57.0、57.6和97.5億元，其中雄縣占總體的46%，約為其余二縣的1.5倍（見圖2-7）。無論是從發展規模還是從增長動力上看，雄縣均構成地區經濟發展的重心。然而，這種“一家獨大”的非平衡增長局面反映了雄安地區經濟的脆弱性，難以形成對非預期性外生沖擊的有效抵御，從而可能給今后發展造成更大的威脅。

經濟結構剛性強，地區產業聯動性弱。從經濟結構來看，三縣對第二產業的發展依賴性較強，尤其是工業在推動地區經濟運轉中發揮了重要作用。自2000年以來，第二產業迅速擴張和發展，占比逐年升高，到2007年，各縣第二產業達到第三產業的3倍有余，2010年后盡管旅游和地產業的興起帶動第三產業穩步提升，但與第二產業相比仍未顯示出總量上的優勢，“十二五”期間，三縣工業增加值占總體GDP平均占比高達50%以上，到2015年，容城、安新和雄縣的工業增加值占比分別為51.29%、40.96%和63.53%，三縣二、三產業比值分別為2.14%、1.49%和3.67%（如圖2-8）。盡管第二產業填充了經濟體量，卻沒有帶來更多增長活力，2013年之后制造業增速大幅下滑對三縣產生了巨大影響，經濟結構剛性問題在當前發展階段顯得尤為突出。

其次，傳統產業占比較高、地區產業聯動性較弱也是經濟出現階段性停滯的重要原因。僅從對地區經濟貢獻最高的制造業來看，各行業的發展體現出較為明顯的單一性和非平衡性。如表2-6所示，根據國家統計局工業企業普查數據匯總分析，三縣制造業主要集中在服裝、橡膠、塑料以及有色金屬加工行業，但是單一行業產值和要素過于集中。容城縣皮革、毛皮、羽毛（絨）及其制品業總產值和從業人數均達到整個工業行業的80%左右；安新縣有色金屬冶煉及壓延加工業總產值占比高達81%，行業從業人數占三成以上，紡織行業從業人數占比近31%；雄縣塑料制品業總產值約占45%，從人數占比超三成。然而，行業的高集中度所具有的規模效應并沒有充分展現，有數據易知，三縣服裝、皮革、橡膠制品等勞動密集型行業的生產效率仍低于整個工業單位勞動總產出的平均水平（約為39萬元/人），產品附加值低、生產技術和經營理念相對落后成為掣肘三縣工業提質升級的重要問題。另外，三縣雖然毗鄰，但地區間經濟活動的交流與合作尚顯不足，一個縣區的重要支柱產業（比如皮革行業、塑料制品業）在其他縣區的占比幾乎為零，各地發展相對獨立，尚未形成基于產業鏈、價值鏈的緊密聯系，這也是規模優勢難以形成的重要因素。不僅如此，三縣的重點產業也隨著保定市產業機構調整出現被邊緣化的趨勢，表2-6所列5個“特色行業”總產值在保定市工業總產值的占比從2007年的25%下降到2015年的13%，保定市的產業重心已初步實現從紡織服裝業、有色金屬向交運設備、電氣機械制造業轉移，三縣的產業分布與保定市錯位問題愈發明顯。

三產起步較晚，成長空間可期。工業、制造業的擴張吸附了大量勞動力和資本，從而對第三產業的發展構成擠壓，雄安地區除旅游行業外，其他第三產業起步較晚，與本省其他縣市相比略顯滯后。首先，雄安地區并沒有搭上房地產行業前期發展的“末班車”，近幾年房地產行業在國家政策調控下起伏較大，河北省以及保定市在2014年達到峰值，呈穩步減少態勢，2016年保定地產行業固定資產投資額444.6萬億元，占社會總投資的比重也從最高的12%下降到6.9%。雄安地區商品房開發尚處于起步階段，2015年三縣房地產業固定資產投資占保定市房地產業投資比重約為10.6%，商品房施工、銷售面積占比基本上與三縣GDP占比持平，約為保定全市的7.5%。橫向比較來看，2015年三縣房地產業逐漸興起，行業投資占社會總投資近1/4，尤其是容城縣發展較快，近半數固定資產投資來自房地產業（如圖2-9所示）。其次，依托白洋淀天然水域優勢，旅游、餐飲等綠色產業發展較快。作為華北平原上最大的湖泊，白洋淀內壕溝縱橫、河淀相同、田園交錯、水村相映，自然風景和自然資源十分優越。隨著當地政府對湖區水質治理和生態開發的重視，白洋淀流域水源、環境的恢復情況逐年轉好，與生態旅游相關的服務產業逐漸興起。

（二）雄安地區經濟發展的階段特征

分析、判斷地區經濟發展所處的階段，是制定科學合理的經濟發展戰略，促進經濟持續穩定增長的重要前提之一。除了從總量上對經濟整體發展給予概括外，更從民生的角度發掘地區發展的深層問題。

美國著名經濟學家錢納里、羅斯托的經濟發展階段理論認為，美國的發展歷程經歷了初級產品生產、工業化階段和發達階段三個層級，在不同階段由于居民收入水平的變化，人們的生活方式和市場需求也發生了巨大變化，這種偏好的結構性轉變不僅帶動了產業與技術的升級，而且具有明顯的時代特點，甚至有人提出消費時代的理論，上述理論對不同經濟體運行階段的分析具有普適性。我們基于收入水平的考慮，為雄安地區經濟發展的階段提供參考。

根據發展階段理論，經濟發展存在傳統社會階段、為起飛創造條件階段、起飛階段、走向成熟階段、大眾高額消費階段和追求生活質量階段六個階段，對經濟發展階段量化指標的測算以及對雄安新區人均收入數據的分析見表2-7、表2-8。

易知，雄安地區發展處于起飛階段。羅斯托認為起飛階段是經濟增長發展過程中最為關鍵的階段，經濟在達到起飛階段以后，將實現“自我持續性”增長。同時，這一階段中，提供勞務和改善生活質量的服務業成為產業的主導部門，人們對生活、周邊環境、精神享受的要求的空前提高，引起大家對環境污染、資源枯竭等問題的關注。

由此看見，產業的發展對地區經濟結構以及發展方式具有重要作用，同時在結構轉型的大背景下，產業分布社會需求的錯位也是制約經濟運轉的重要障礙。剖析現實、謀定后動才能準確診斷地區經濟問題的病理，才能更有效地運用創新發展理念，為雄安新區建設和發展提供更有價值的參考和建議。

二、雄安新區未來發展的機遇和面臨的挑戰

（一）發展的機遇

作為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，作為以習近平總書記為核心的中國共產黨人留給子孫后代的重要歷史遺產，雄安新區的發展和建設是千年大計、國家大事，也是學術探討的熱點和輿論關注的焦點。雄安新區的建立是以疏解北京非首都功能為目標，重點承接行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等部門，這種產業和科研機構的遷移直接豐富和優化了地區經濟結構，并為提升本地企業生產技術提供強力支撐，同時，新區在政府職能定位、政府與市場關系方面有著更深入的設計和考量，從而為雄安新區改善資源配置、發揮要素市場化作用提供良好的契機和政策支持。

（二）面臨的挑戰

所面臨挑戰有：

（1）主要指標增速回落，產業結構剛性問題突出。受經濟運行下行壓力增大和經濟增長動力不足等因素影響，地區生產總值、公共財政預算收入等指標增幅明顯放緩，穩增長壓力加大。同時，發展嚴重依賴工業，產業結構剛性問題突出，地區間經濟活動的交流與合作尚顯不足，經濟增長動能亟待發掘。

（2）發展質效亟待進一步提升。傳統行業占比較大，新興產業規模小、實力弱，多數企業集中在上游行業獨立經營，集聚效應難以發揮。服務業起步較晚，層次不夠高。金融、現代物流、文化創意等現代服務業不夠強，總量不夠大。

（3）產業配套相對薄弱。由于新區特定的區位條件，新區產業特色還需進一步突出，引進項目中還需大型企業集團、知名企業和品牌產品支撐；進區企業科技含量、高新技術產業有待進一步發展。

綜上所述，未來新區乘勢而上、加快建設具備諸多有利條件，也面臨著一定的困難和挑戰，但環境和條件的優勢總體上強于制約因素。只要堅持解放思想、開拓創新的思路，抓住建設國家級新區的寶貴契機，放大現有優勢，挖掘潛在優勢，發揮后發優勢，未來新區將會保持又快又好的勢頭，并以全新的面貌呈現給世人。

三、雄安新區潛在生產效率以及政策建議

本文認為，產業結構落后導致的經濟增速下滑以及資源無序導致的生產效率低下是轉型期雄安不可忽視的重要問題。2016年中央經濟工作會議中強調：“要堅持以提高發展質量和效益為中心，堅持宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策思路”，可見產業政策的制定對經濟轉型、提質增效的重要性。作為繼深圳和上海浦東后第三個全國意義的新區，作為構建“京津冀”協同發展的重要支撐以及疏解北京非首都功能的重要載體，雄安不僅要讓新產業落地生根，更要提升本土產業的生產效率，形成規模集聚優勢，優化京津冀地區資本、人力以及產業的空間分布，培育增長動能。

（一）優化產業結構、提升創新活力、構建智慧新城

習近平總書記提出打造國際一流、綠色、現代、智慧城市的重要戰略，對產業結構的提質升效以及企業創新活力提出新的時代要求。

1．提升本土企業生產效能，豐富地區產品結構

首先，提升企業的生產效率，盡快創立品牌效應，增強核心競爭力。雄安本土產業仍具有廣闊的發展前景，應該轉變經營思路，提升產品和服務質量，充分構建和發掘品牌價值。例如在襯衫、西服、鞋帽產業塑造自己的品牌，提高產品質量，提升紡織服裝行業的生產附加值。其次，加強技術研發與創新，豐富產品結構。增加對主導產業研發投入的支持，鼓勵在位企業加強技術創新，增強企業間技術交流，提升紡織、皮革、橡膠等傳統行業的生產工藝，在產品多樣性上做足文章以滿足市場的個性化需求。

2．積極配合首都產業遷入，促進產業無縫對接

首先，雄安作為疏解北京非首都功能的重要載體，引導和促進遷入企事業單位落地生根，成為產業政策制定中的重要考量。應該積極配合相關企事業單位選址和建設工作，推進產業落地速度，同時合理規劃新區遷入產業布局，縮短企業建成投產的時間成本。同時，促進本地配套產業的建設和發展，增強本土企業與遷入企業在生產技術、管理經驗等方面的交流，實現二者在產品價值鏈上的無縫對接。

3．引導周邊地區優質企業遷入，優化京津冀產業分布

雄安作為國家級新區，不僅要承載首都地區的產業遷入，而且要引導全國乃至國際上的優質企業進駐。雄安需要借助新區發展的寶貴契機，避免對傳統制造行業的發展依賴，要擴大第三產業整體規模，堅持生產服務業和生活服務業并舉，有效增強綜合服務能力。要增強新興行業扶持力度，著重提升企業原始創新能力、集成創新能力和引進消化吸收再創新能力，培育企業的核心競爭力。要提高遷入企業的質量門檻，提高對遷入企業的服務水平。實現招商政策向引資源、引智力、引技術、引管理相結合轉變，實現從傳統招商方式向以信息化、專業化為核心的方式轉變。

（二）整合自然資源，堅持綠色發展，打造生態城市

習總書記提出構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市戰略，必須堅持綠色發展理念，有效治理環境污染，堅決清退高能耗、低產能企業，還雄安更美好的生態環境。

1．降低污染排放，清退過剩產能

要堅持可持續發展，堅持綠色發展理念，有效管理高污染、高能耗的企業。雄安乳膠、皮革、塑料制品行業產值占比大，生產工藝低，生產過程中的廢水和廢料對地區水源和大氣環境造成極大損害。必須要對高污染、高能耗的企業進行集中整治和管理，既要通過法律手段對污染企業進行嚴厲懲罰，也要鼓勵企業提升生產工藝從而主動降低污染排放。另外，要推動低碳循環發展，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。樹立節約集約循環利用的資源觀，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

2．保護生態環境，有效整合自然資源

白洋淀作為雄安新區的“眼睛”，華北地區的“綠腎”，對穩定地區生態平衡、建設生態新城的作用非同小可。要堅決治理白洋淀水域的環境污染問題，杜絕沿岸企業通過直排、暗排等形式污染水質，加強沿岸居民生活垃圾的無害化處理，時刻檢測水質變化。同時，興建水利工程，確保上游水、下游流域的水源管理，保證水位動態平衡。再次，加強漁業監管，保持生態平衡。白洋淀水域養育了雄安一方百姓，居民的生活對其依賴性強。為此要保護淀區物種的平衡，嚴禁違法、違規的捕魚行為，嚴禁對物種進行滅絕性的殺戮，要堅持經濟發展對生態的反哺，定期進行魚苗投放，維持人與自然的和諧發展。

3．開發生態旅游，培育文化產業

打造生態城市要將環境與產業相結合，既要讓優勢產業依托自然環境而發展，更要發揮資源集聚效應，吸引更多資金來保護、改善生態。要合理、有效開展旅游產業，要轉變理念、創新手段，將白洋淀現有的、獨立經營的、分散管理的旅游資源串聯起來，統一管理凝練旅游主線。同時，深挖文化資源、培育文化產業。從抗日時期白洋淀的雁翎隊革命精神，到“荷花淀派”文學和“白洋淀”詩群都是寶貴的文化遺產，此外，南陽遺址、晾馬臺遺址、遼宋古棧道等歷史遺跡，容城八景、高腔戲等非物質文化都是雄安寶貴的文化積淀，要加強對地方文化的保護工作，做好對文化資源的梳理與分類；要深挖地方文化特色，打造地區文化名片、文化品牌，增加對文化附加值的注入；同時文化要為民服務、要為民所用，要加強對地方文化的宣傳，培育非物質遺產的接班人，讓百姓切實感受到文化產業對生活質量的提升。

（三）提供優質公共服務，完善基礎設施，打造城市建設新樣板

1．創新城市交通理念，打造綠色交通體系

要優化地區公共交通體系，完善管網的配套和城市服務功能，形成快速、便捷、暢通的城市交通網絡，減少通勤成本。要綜合建設城市地下管廊系統，在人口密集區形成高效、快捷的低下通勤路網，提高土地利用率和城市建設水平。要引入構建“海綿城市”新理念，運用先進技術手段優化城市雨洪管理，提高城市應對自然災害的能力，減少天氣條件的非預期性變化對城市交通通信、生產生活的影響。

2．提升基礎設施建設，完善綜合服務功能

要堅持走有利于產業聚集、資源節約、環境改善、布局緊湊的新型城市道路，要全面提升城市基礎配套設施，聚集人氣。要注重教育資源的培養，增強基礎教育設施的投資，也要重點關注高等教育、學術研究人群發展，積極做好首都高校在雄安地區校址建設的配套服務工作，盡快建成具有一定區域影響力的高等研究機構。要著力構建大醫療、大健康產業，吸引優質的醫療健康機構在本地落戶。要完善民生保障機制，結合定點扶貧的先進經驗，增加新農保、城鎮居民醫療統籌等社會保險覆蓋面，真正實現新區居民居有所安、學有所教、老有所養、病有所醫。著力推動普惠民生與兜底民生有機結合，全面提升綜合服務水平，實現經濟建設與民生改善同步推進、協調發展。

3．要積極探索城市建設管理新模式

要探索土地開發與市政基礎設施運營的PPP模式，充分調動社會各界資源優勢，提高政府財政資金的利用效率，提升設施建設與運營效果。要創建基于網絡信息時代的智慧城市建設模式，打造基于千兆光纖、5G網絡等建立的信息平臺，通過大數據、互聯網+等方式實現各層級資源的溝通互聯與共享。

（四）加強區域協同，促進產城融合，實現京津冀發展一體化

1．加快產城融合，實現多規合一

要實現產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，以達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的模式。要求產業與城市功能融合、空間整合，“以產促城，以城興產，產城融合”。要綜合協調國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃，強化政府空間管控能力，實現空間集約、高效、可持續利用，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系。

2．優化地區要素、產業分布，實現京津冀協同發展

要把雄安培育成地區經濟新增長極，把創新擺在發展規劃的核心位置，形成促進創新的體制架構，要發揮產學研結合優勢，抓好科研成果對接，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。要在雄安地區形成“反磁力中心”，中和京、津二城對資源的虹吸效果，改善地區要素、資源和企業的地理分布，實現三地在發展上的有機結合，引導京津冀地區走上平穩、協同經濟運行路徑。