第一章 中國生活垃圾分類、收運處置政策法規(guī)

20世紀90年代，中國開始建設城市生活垃圾治理的法律體系。經過20多年的發(fā)展，我國在生活垃圾的收運及處置方面制定并頒布了多部法律法規(guī)及政策，有力推動了我國垃圾處理向著減量化、資源化、無害化方向發(fā)展。然而，從整個國家層面來講，生活垃圾治理的法律體系還不完善，部分法律法規(guī)還缺乏可操作性。

第一節(jié)　中國生活垃圾分類回收政策法規(guī)

生活垃圾分類是指按照生活垃圾不同性質、不同處置方式的要求，從垃圾產生的源頭上將垃圾分類后收集、儲存及運輸。通過前端生活垃圾分類，有利于實現廢棄物的最大化重新利用，同時方便后端的垃圾處理，為實現垃圾處理的無害化、減量化、資源化的目標創(chuàng)造良好條件。目前，相對于西方發(fā)達國家的垃圾分類法律體系，我國垃圾分類工作還比較落后，相關法律體系還不完善，同時現有的部分法律法規(guī)尚缺乏可操作性［1］。

一、政策法規(guī)沿革

20世紀90年代，我國開始建設城市生活垃圾治理的法律體系，整個體系以《憲法》中的相關環(huán)境保護條款為基礎。1989年12月26日公布并實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是環(huán)境保護方面的基本法，其中第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”，要求對包括城市垃圾在內的污染物采取防治措施，避免環(huán)境污染。此條款成為城市垃圾管理及污染防治等其他法律法規(guī)的立法基礎。1995年10月30日，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》公布，此后經過了2004年、2013年和2015年的三次修訂，該法在“生活垃圾污染環(huán)境的防治”中明確了分類收運的要求，即“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”。實際上，該法對垃圾的收集、運輸和處置三個階段有了較具體的規(guī)定，并明確了縣級以上地方人民政府及其各部門在垃圾處理方面的責任。

1992年6月，國務院頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，并在2011年進行了部分條款的廢止和修改工作。該條例對我國城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作提出了較具體的要求。條例中第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理。”

2007年4月，基于《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律、行政法規(guī)，建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸、處置及相關管理活動提出了更具體的要求。其中第十五條規(guī)定：“城市生活垃圾應當逐步實行分類投放、收集和運輸。具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門根據國家標準和本地區(qū)實際制定。”同時，第十六條規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應當按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”

2008年8月，《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》頒布。該法關于垃圾分類的條文不多，范圍也很寬泛，但是它進一步提出減少垃圾的產生量，對垃圾進行再利用，實現垃圾的資源化。可以說，立法者開始有意識用法律手段來引導民眾對垃圾分類。

國務院2013年印發(fā)的《循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》中明確要求，加快建設循環(huán)型社會，到2015年，構建起先進完整的再生資源回收體系，垃圾分類工作取得明顯進展。

我國生活垃圾管理立法體系包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)、標準和規(guī)范性文件，已經初成體系，其中法律6部，行政法規(guī)4件，部門規(guī)章3件，其他規(guī)范性文件15件。

各地方政府也逐漸意識到環(huán)境保護的重要性，開始關注城市生活垃圾的分類回收，并根據地區(qū)的環(huán)境特點制定了各自的地方性法規(guī)。例如，2002年1月，廣東省正式施行《廣東省城市垃圾管理條例》，明確了廣東省內部的垃圾治理規(guī)劃，具體地提出了垃圾治理的要求。深圳市政府頒布的《深圳市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》（2002年）、上海市市容環(huán)衛(wèi)局發(fā)布的《關于進一步開展本市居住區(qū)生活垃圾分類新方式試點工作的通知》（2007年）等地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件，細化了垃圾分類的具體規(guī)定，對制定垃圾分類的詳細標準、明確相關管理責任等方面起到了一定的積極作用。

我國頒布的與垃圾分類相關的主要政策有：

①《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》（建設部，2000年）

②《城市生活垃圾分類及其評價標準》（建設部，2004年）

③《關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本的通知》（建設部，2004年）

④《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（國務院，2005年修訂版）

⑤《國務院關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》（國務院，2006年）

⑥《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設》（建設部，2006年）

⑦《城市生活垃圾管理辦法》（建設部，2007年）

⑧《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》（商務部、國家發(fā)改委、工商總局，2008年）

⑨《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》（國務院，2008年）

⑩《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》（國務院，2009年）

?《中國資源綜合利用技術政策大綱》（國家發(fā)改委、科學技術部等，2010年）

?《關于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作的通知》（國家發(fā)改委、住建部等，2010年）

?《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產業(yè)設備（產品）目錄（2010年版）》（國家發(fā)改委、環(huán)境保護部，2010年）

?《關于集中開展限制生產銷售使用塑料購物袋專項行動的通知》（國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等，2011年）

?《關于印發(fā)循環(huán)經濟發(fā)展專項資金支持餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市建設實施方案的通知》（國家發(fā)改委、財政部，2011年）

?《固體廢物進口管理辦法》（環(huán)境保護部、商務部等，2011年）

?《循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》（國務院，2013年）

?《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于開展生活垃圾分類示范城市（區(qū)）工作的通知》（住建部、國家發(fā)改委等，2014年）

?《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》（住建部等，2015年）

從政策類別來看，從20世紀80年代開始，我國的垃圾治理政策從以城市環(huán)境衛(wèi)生、垃圾收運管理為主的政策主題，走向以循環(huán)利用、產業(yè)化、源頭減量等為主的綜合治理主題，由單一末端治理走向綜合治理階段。從政府職能來看，從20世紀80年代單一的政府部門全權管理開始擴及到企業(yè)參與垃圾減量化、再循環(huán)利用的整合管理階段。

雖然我國垃圾分類相關的政策、法律法規(guī)所關注的重點有了顯著變化，但是在分類回收管理體系上仍然存在問題。

① 管理部門眾多、秩序混亂，目前職能部門交錯復雜，多家分管，職能劃分不明確，導致無法針對性地解決問題，如相互推諉、分工不明確、權力重疊等，造成了垃圾分類回收管理無序，嚴重影響市容市貌，污染環(huán)境［2］。

② 垃圾分類管理法規(guī)體系不健全，導致分類投放行為沒有約束力，而這和市民的意識是緊密聯系在一起的，法規(guī)體系健全之后，市民會形成遵守的意識，但是目前的法律法規(guī)不完善，也沒有約束力，政府也無法約束市民或企業(yè)的行為，難以建立市場秩序。

③ 缺乏管理監(jiān)督的體系，垃圾分類回收處理需要政府、市民、企業(yè)的多方協作和監(jiān)督，但是目前缺乏行之有效的協作、監(jiān)督體系，掣肘垃圾分類回收處理。

在城市生活垃圾分類回收中，政府要明確哪些需要管理，哪些不需要管理，有所側重，也有所放權，不能“一手抓”，要將某些職能釋放到市場中去。政府從原來的指令性的管理轉變到市場服務者的角色上來，如通過制定優(yōu)惠政策，引導企業(yè)和民眾參與到垃圾分類回收的體系中來，調節(jié)垃圾分類的市場秩序，提供良好的市場經濟環(huán)境。市場化的垃圾分類回收處理是未來的發(fā)展趨勢，這樣能從效益方面出發(fā)，推動企業(yè)和民眾的參與積極性。

二、垃圾分類收運城市案例

垃圾分類回收處理工作，牽涉千家萬戶，必須要有健全的法規(guī)體系來保障垃圾分類工作的科學運作。廣州是中國第一個立法管理垃圾分類的城市。2004年，廣州環(huán)保局發(fā)行了《城市生活垃圾分類及評價標準》，并由國家建設部作為行業(yè)標準頒布實施。隨后廣州市又印發(fā)了《廣州市生活垃圾分類收集工作方案》和《垃圾分類標志和分類方法》，將生活垃圾分為可回收物、大件垃圾、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾5大類。2011年1月14日，廣州市政府第13屆130次常務會議討論通過《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），并于2011年4月1日起施行。廣州成為國內第一個立法實施城市生活垃圾分類的城市。《暫行規(guī)定》將廣州垃圾分類回收問題推向歷史的新高度。該項工作的目標是，垃圾分類率力爭達50%，資源回收率達16%，資源化處理率達90%，末端處理率低于75%，無害化處理率達85%。依照《暫行規(guī)定》，廣州的生活垃圾分為可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾4類，垃圾分類將貫穿垃圾產生、投放、收運和處理的全過程。《暫行規(guī)定》中明確了罰款的數額，個人若不按規(guī)定分類投放城市生活垃圾，在責令后仍拒不改正的，處以每次50元罰款，單位若不按規(guī)定分類投放城市生活垃圾，則處以每立方米500元罰款。針對《暫行規(guī)定》在實際操作過程中所暴露出來的問題，廣州市政府常務會議于2015年5月審議通過了《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），共9章62條，比《暫行規(guī)定》增加了32條，確定了“源頭減量、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置”的原則，同時規(guī)定單位和個人應該“定時定點”投放生活垃圾，否則將按有關法律、法規(guī)進行處罰。

廣州市垃圾分類回收政策法規(guī)建設進程如下：

① 2004年，《城市生活垃圾分類及評價標準》（廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局）；

② 2004年，《廣州市生活垃圾分類收集工作方案》（廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局）、《垃圾分類標志和分類方法》（廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局）；

③ 2011年，《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》（廣州市政府第13屆130次常務會議）；

④ 2011年，《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》（廣州市人民政府辦公廳）；

⑤ 2012年，《關于推進城市廢棄物處置利用，發(fā)展循環(huán)經濟的議案》（廣州市第14屆人民代表大會）；

⑥ 2012年，學習省政府辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強我省城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實施意見》（廣東省人民政府辦公廳）；

⑦ 2015年，《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》（廣州市政府第14屆165次常務會議）。

作為中國第一個立法管理垃圾分類的城市，廣州市于2007年在《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》中就要求垃圾被合理地收集、清運、貯存與處理，不可影響城市市容及環(huán)境衛(wèi)生，并將垃圾分類列為目標之一。廣州垃圾分類相關法律構建了較好的監(jiān)管基礎。然而，廣州在垃圾分類方面不僅在法律法規(guī)標準體系的完善上需要一定時間，且僅僅依靠法律的強制性并不能使分類具備持續(xù)性。在實際工作中，廣州垃圾分類不徹底的現象時有發(fā)生，管理工作精細化還未實現。

第二節(jié)　中國生活垃圾處置政策法規(guī)

生活垃圾處置是市政服務的重要組成部分，屬于城鎮(zhèn)基礎建設范疇，以創(chuàng)造環(huán)境效益和社會效益為主要目標。垃圾處置的好壞牽涉到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃、氣象條件、地形地質條件、環(huán)境保護、生態(tài)資源、城市交通、動遷條件，以及公眾參與等因素，必須要有完善的國家政策、地方法規(guī)、行業(yè)標準等進行規(guī)范。

一、管理體制

1979年衛(wèi)生部歸口城建部門管理后，全國城市市容環(huán)境管理工作開始逐步規(guī)范。1992年，國務院簽發(fā)101號令《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，這是國務院頒發(fā)的第一部市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)。條例規(guī)定，各級城市建設行政主管部門主管城市的市容和環(huán)境衛(wèi)生工作，建設部城建司下設的市容環(huán)衛(wèi)處具體負責全國城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作。各省、自治區(qū)、直轄市的建委（建設局）下設環(huán)境衛(wèi)生管理局（處）代表市政府具體管理全市的環(huán)境衛(wèi)生工作。

目前，全國各城市的建委（建設局）下設的環(huán)衛(wèi)局（處），代表政府具體管理全市的環(huán)境衛(wèi)生工作，形成了市、區(qū)、街道三級管理體制。近幾年政府體制在不斷改革，管理機構名稱也在不斷變化，如北京市的市政市容管理委員會，上海、太原、廣州等城市的市容環(huán)境衛(wèi)生管理局（環(huán)衛(wèi)局）等。

為進一步規(guī)范管理分工，2011年國務院批準住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部等16個部委聯合發(fā)布的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，明確生活垃圾管理上各部門的分工：

① 住房和城鄉(xiāng)建設部負責城市生活垃圾處理行業(yè)的管理工作，牽頭建立城市生活垃圾處理部際聯席會議制度，協調解決工作中的重大問題，健全監(jiān)管考核指標體系，并納入節(jié)能減排考核工作；

② 環(huán)境保護部負責生活垃圾處理設施的環(huán)境影響評價工作，制定污染控制標準，監(jiān)管污染物排放和有害垃圾處理處置工作；

③ 發(fā)展和改革委員會會同住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部編制全國性規(guī)劃，協調綜合性政策；

④ 工業(yè)和信息化部負責生活垃圾處理裝備自主化工作；

⑤ 科技部會同有關部門負責生活垃圾處理技術創(chuàng)新工作；

⑥ 財政部負責研究支持城市生活垃圾處理的財稅政策；

⑦ 國土資源部負責制定生活垃圾處理設施用地標準，保障建設用地的供應；

⑧ 農業(yè)部負責生活垃圾肥料資源化處理利用標準的制定工作和肥料登記工作；

⑨ 商務部負責生活垃圾中可再生資源回收管理工作。

具體到地方政府層面，一般是由住建部門和環(huán)保部門負責生活垃圾具體管理，其中住建部門負責生活垃圾的清運、處理處置及相關設施建設的管理工作，環(huán)保部門負責生活垃圾處理處置過程中的污染防治管理工作。

二、法律法規(guī)

我國的生活垃圾污染防治法律系統已初步形成了以《憲法》中關于環(huán)境保護的規(guī)定為基礎，包括環(huán)境保護基本法、單行污染防治法以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)和其他法律文件中相關規(guī)定在內的法律法規(guī)體系。

① 《憲法》中關于環(huán)境保護的法律：《憲法》第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，將環(huán)境保護作為一項《憲法》原則確立下來，是我國生活垃圾污染防治立法的根本依據。

② 綜合性環(huán)境保護基本法中的有關法律規(guī)定：《環(huán)境保護法》是我國的環(huán)境保護基本法，在環(huán)境保護法律體系中占據核心地位，其中關于污染防治的基本原則和制度是我國生活垃圾處置立法的重要組成部分。

③ 環(huán)境污染防治單行法中的法律規(guī)定：《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國防治固體廢物污染環(huán)境的專項法律，該法以生活垃圾減量化、資源化、無害化為原則，明確規(guī)定了生活垃圾的傾倒、清掃、收集、運輸、回收利用和處置的全過程管理中的基本要求。

④ 國務院行政法規(guī)和部門規(guī)章中的規(guī)定：主要包括《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》、《關于解決我國城市生活垃圾問題的幾點意見》、《關于進一步開展資源綜合利用的意見》以及《關于全面開征城市生活垃圾處理費的通知》等。

⑤ 地方性法規(guī)和規(guī)章中的有關規(guī)定：《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《北京市限制銷售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理辦法》、《唐山市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等。

目前主要的相關法律法規(guī)如下：

①《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年）

②《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂版）

③《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年修訂版）

④《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂版）

⑤《城市規(guī)劃編制辦法》（建設部，2006年）

⑥《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》（建設部，2006年）

⑦《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》（2000年）

⑧《中國國民經濟與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》

⑨《城市規(guī)劃基本術語標準》（GB/T 50280—1998）

⑩《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》（GB 50220—1995）

?《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》（GB 50289—2016）

?《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB 50282—1998）

?《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）

?《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB 50318—2000）

?《生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》（建標152—2010）

?《生活垃圾填埋處理工程項目建設標準》（建標124—2009）

?《城市生活垃圾堆肥處理工程項目建設標準》（建標141—2010）

?《城市生活垃圾處理和給水與污水處理工程項目建設用地指標》（建設部，2005年）

?《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國發(fā)〔2014〕69號）

?《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（2015年）

三、宏觀管理

1. 建立城市生活垃圾處理產業(yè)化運作機制

長期以來生活垃圾處理服務被認為具有純公共屬性，我國大部分垃圾處理被作為政府的責任由政府所屬事業(yè)單位全權負責，配套系統采用事業(yè)或準事業(yè)運營方式。政府是唯一的負責人，垃圾處理行業(yè)建設的資金投入與管理都是由政府一手包辦。資金來源不足，經費緊張，已成為政府部門的沉重包袱。此外，受到計劃經濟管理體制的影響，垃圾處理行業(yè)通常與市場脫節(jié)，存在職責不清、效率低、融資難、社會監(jiān)督不力等問題，造成了目前我國很多城市的垃圾處理缺乏有效的監(jiān)管、垃圾回收處理效率低下以及處理成本高、投資浪費大等問題。

針對上述問題，2015年1月14日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，要求在環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等重點領域，推行環(huán)境污染第三方治理模式，并鼓勵地方政府引入環(huán)境服務公司開展綜合環(huán)境服務。所謂環(huán)境污染第三方治理，是指變“誰污染誰治理”為“誰污染誰埋單”。具體做法是，排污企業(yè)或單位通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年修訂版）第38條明確提出“促進生活垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展”，城市生活垃圾處理產業(yè)化把政府統管的公益性事業(yè)行為轉變成政府引導與監(jiān)督、非政府組織參與和企業(yè)運營的企業(yè)行為，把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業(yè)鏈整合成一個完整的產業(yè)體系，以實現垃圾處理社會效益、經濟效益和環(huán)境效益最佳化。

2.引導民間資本介入城市生活垃圾處理行業(yè)

資金投入不足是制約我國城市生活垃圾科學處理的最大障礙，如何吸引多種經濟形式參與城市垃圾清運與處理，是加快城市生活垃圾處理市場化和產業(yè)化進程的關鍵。當今世界潮流是環(huán)境保護投資市場化，環(huán)境保護投資體制應與經濟體制相適應，這是各國的共識，也是發(fā)達國家的成功經驗。在美、英、韓、波蘭等新興工業(yè)化國家，超過50%的污染削減和控制投資是由私營部門直接實現的，個別國家甚至高達70%。私人投資在環(huán)境保護投資中比重的逐步提高，已成為環(huán)保事業(yè)發(fā)展的潮流。

因此，解決我國城市垃圾污染問題的根本出路在于將垃圾處理產業(yè)化、市場化，拓寬城市生活垃圾處理產業(yè)的融資渠道，改變政府既當運動員、又當裁判員的運營管理模式，使政府轉變到監(jiān)督管理的軌道上來，這也是我國政府當前正在著力推進的宏觀政策方向。