1.5 經濟新常態下的政府規劃編制模型

經濟新常態是當前我國經濟發展的基本特征。貫徹經濟新常態的國家發展戰略，各省、市、縣等地方政府“十三五”規劃的發展理念與規劃目標將做出重大的、適時的調整。國務院、國家發展和改革委員會、住建部等積極推動“多規合一”試點改革，也對我國地方政府五年規劃的編制產生重大的、積極的、深遠的影響。

深刻領會國家的戰略部署，適應全球和我國經濟發展的新形勢、新常態，改變過去松散、粗放的五年規劃編制方法與思路，探索、創新與實施基于規劃理論與分析模型的第十三個五年規劃乃至今后的五年規劃，推動各地區、各級政府規劃編制的“四化”，即：科學化、體系化、前瞻化和國際化，勢在必行。

一、新常態下地方政府五年規劃的理論基礎

在經濟新常態下，編制地方政府五年規劃綱要，先要了解規劃編制的理論支撐，從中尋找規劃編制的核心理念與理論依據。

（一）美國的田園城市理論

美國是全球規劃體系較為完備和先進的國家。研究歐美國家規劃歷史和實踐經驗，有助于深刻思考我國政府規劃編制的現狀與未來趨勢。分析發現，美國作為城市規劃和政府規劃研究與實踐領先的國家之一，其規劃理論經歷了一系列演變與創新，1898年，霍華德提出的“三磁鐵理論”為核心的田園城市理論，倡導城市分散化發展，這是美國城市規劃的重要理論支撐。

霍華德的“三磁鐵”理論包括：第一枚磁鐵是城市，城市的優點是擁有各種經濟和社會機遇，缺點是住宅擁擠，環境惡化；第二枚磁鐵是鄉村，鄉村有寬敞的空間和清潔的空氣，但是就業機會較少，社會生活相對枯燥；第三枚磁鐵是田園城市，它既有城市的經濟社會機遇，又有鄉村優美的環境，同時避免了兩者的主要缺點。按照霍華德的研究，事實并不像人們通常設想的只有城市生活和鄉村生活的選擇，而是存在第三種選擇，即將城市生活的生動活潑與鄉村生活的優美快樂等完美結合，這就是田園城市，他把田園城市比喻為萬能鑰匙，可以解決城市的各種社會問題。

勒·柯布西耶為代表的歐洲功能主義的現代主義規劃理論應用，導致了美國城市分散化、郊區低密度的建設模式。

（二）現代主義與新城市主義

柯布西耶等倡導的現代主義城市規劃思想對美國郊區產生了很大的影響，這種思想的主要觀點是：嚴格的城市功能分區、批量生產和大規模的開發，以汽車為導向。

新城市主義規劃師卡爾索普認為：專業化和標準化導致了社區的同質性，無視歷史的獨特的生態系統。批量生產忽視了地方企業、區域系統、全球網絡之間的平衡。

（三）城市空間理論

卡米諾·西特（Camillo Sitte,1889）在《城市建設藝術》中，運用藝術原則對教堂等城市空間的實體與廣場等空間的相互關系及形式美的規律進行探討，并通過19世紀末歐洲工業化城市空間的比較分析，對當時歐洲工業化城市空間的平淡、缺乏藝術感染力提出了批評。

克里斯托弗·亞歷山大（Christopher Alexander,1965）《城市并非樹形》把那些在漫長歲月中或多或少地自然生長起來的城市稱為“自然城市”，把由設計師和規劃師精心創建的城市和城市中那類的部分稱為“人工城市”。人造城市總缺少某些必不可少的成分，與那些充滿生活情趣的古城相比，現代人為創建城市的嘗試，從人性的觀點而言，是完全失敗的。

阿爾多·羅西將城市作為某個地域一個種群人們“集體記憶”的所在地，城市交織著歷史和個人的記錄，當記憶被某些城市片段觸發，過去遇到的經歷就會和個人的記憶一起呈現，羅西從研究場所和記憶入手，就形成了“類似性城市”理論的內涵。

（四）生態城市理論

德國生物學家赫克爾（Ernst Heinrich Haeckel）1869年首次提出生態學（Ecology）,1886年創立了生態學學科。城市生態學是研究城市生態系統的結構、功能及其運動規律的生態學分支學科，研究城市人口與自然環境和社會環境之間的相互關系的應用生態學的新興學科。

理查德·雷吉斯特（Richard Register,1987）認為，生態城市追求人類和自然的健康與活力，生態城市即生態健康的城市，是緊湊、充滿活力、節能并與自然和諧共處的聚居地。

（五）城市發展理論

主要包括：區域發展梯度理論、區域發展輻射理論、區域經濟發展增長極理論、區域規劃理論等。

區域發展梯度理論認為：區域經濟發展不平衡，就像處于不同的階梯上，高收入地區處于高梯度，低收入地區處于低梯度，在高收入地區和低收入地區之間，還有幾個中間梯度。

區域發展輻射理論認為，經濟發展與現代化進程中的輻射指經濟發展水平和現代化程度相對較高的地區（輻射源）與經濟發展水平和現代化程度相對較低的地區進行資本、人才、技術、市場信息（輻射媒介）等的流動和思想觀念、思維方式、生活習慣等方面的傳播。

區域經濟發展增長極理論認為，在經濟增長過程中，不同產業的增長速度不同，其中增長較快的是主導產業和創新產業，這些產業和企業一般都是在某些特定區域集聚，優先發展，然后對周圍地區進行擴散，形成強大的輻射作用，帶動周邊地區的發展。這種集聚了主導產業和創新產業的區域被稱為“增長極”。

區域規劃理論包括：區域（空間）經濟學理論、社會生態學理論、系統科學理論和區域管制理論等。

（六）政府規制理論

“規制”是規制部門通過對某些特定產業或企業的產品定價、產業進入與退出、投資決策、危害社會環境與安全等行為進行的監督與管理。規制管理突出的應用是城市總體規劃、主體功能區規劃，以及土地綜合利用規劃等。

一般來說，我國政府五年規劃，包括五年規劃通常是多個理論的應用與實踐創新的結合。由于我國人口眾多與人均土地面積少的矛盾，美國的花園城市規劃等理論在我國大范圍的實踐應用很不現實，但是在局部地區和人口稀少的城市等可能進行某些嘗試和實踐。

在經濟新常態下，國家積極推動生態文明、綠色GDP、中西部與東部的產業轉移與協調發展，以及二元經濟結構的改革、城鎮化產業聚集等，這在地方政府編制五年規劃的理論應用上可能更注重和傾向于全球化理論、產業集群理論、點軸開發理論、生態城市理論、區域經濟增長極理論、社會生態學理論，以及政府規制理論等。

二、新常態下的地方政府五年規劃框架程序

在經濟新常態下，政府決策更加公開、透明、自信和規范，這就需要盡快研究和探索改革我國傳統的五年規劃編制思路和固有缺陷。為規避我國傳統的“五年規劃”編制缺少分析模型與溝通機制等實踐缺陷，筆者研究了上百個規劃案例與國際實踐，歸納和設計了地方政府五年規劃編制的分析模型。

（一）政府規劃體系框架

政府規劃框架體系根據不同的標準，有不同的分類方法。

按照我國政府的層級，分為國家級、國務院、部委、省、市、縣、鄉鎮等不同層級。

按照規劃時間，分為長期、中期（五年、三年）和短期（年度）等類別。

按照規劃內容，分為綜合規劃和專項規劃等類別。

按照規劃的功能，分為：主體功能區規劃、土地利用總體規劃、區域經濟規劃、控制性詳規、修建性詳規、環境評估規劃等。

（二）政府五年規劃核心內容

中央政府和地方政府五年國民經濟和社會發展規劃的內容，大體包括：

●上一個規劃期的實施情況；

●本規劃期的發展環境和條件；

●指導思想和發展戰略、原則、目標、指標體系；

●空間布局、主要任務、發展重點和發展時序；

●保障措施。

具體來說，五年規劃包括但不限于：

1．發展環境

主要包括上一個五年規劃的經濟情況、主要指標、取得的成績，以及本個五年規劃的產業形勢、機遇與挑戰等。各級政府五年規劃前期調研，重點分析經濟新常態下的全球化趨勢、地方經濟政策、發展環境與產業政策等。

2．指導思想

主要描述五年規劃的核心思路和重點方向，以及重點產業布局等。五年規劃的指導思想需要體現經濟新常態下的GDP增速放緩、結構優化、生態文明發展理念等。

3．主要目標

主要描述五年規劃的經濟、產值、資源、人才、科技、開放、能耗、人均收入等指標以及階段性任務目標等。五年規劃的主要目標應該包括經濟適度增長、產業結構調整、單位能耗降低、環境改善等經濟指標和環境保護指標等。

4．政策導向

主要描述五年規劃的政策依據和產業導向，以及需要抓住的發展機遇等。五年規劃的政策導向是戰略性新興產業、美麗鄉村、城鎮化、生態文明、健康產業、特色小鎮、休閑旅游等重點產業。

5．現代農業

主要描述農業產業發展的主要方向、產業調整結構、科技創新、農業教育、基礎設施、縣域經濟、農業服務體系等，為下一個五年發展奠定基本的思路。五年規劃確定的現代農業需要與城鎮化、智慧農業、生態農業、美麗鄉村、特色小鎮等緊密融合，協調發展。

6．先進制造業

主要描述五年規劃的鋼鐵、船舶、建材、輕工、紡織等重點制造業發展方向、制造業優化結構、技術路線、重大布局、重點項目或龍頭企業等。地方政府五年規劃對于先進制造業的定位與闡述將突出地區資源稟賦和發展潛力的差異化，將以產業升級和技術進步等為驅動，以產業價值鏈為產業聚集的重要手段。

7．戰略性新興產業

主要描述五年規劃的節能環保、新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車、海洋產業等重點領域、產業結構、重點技術、產業布局、重點項目或龍頭企業等。地方政府對于戰略性新興產業的定位需要遵循區域化與特色化，避免千篇一律和盲目模仿。

8．交通運輸業

主要描述五年規劃的區際交通、城際交通、公共交通、運輸服務等重點領域、重點項目、重點技術、重大工程或龍頭企業等。地方政府的五年規劃對于交通的定位必然是跨區域的、前瞻性的，并且充分考慮了區域經濟發展的包容性與協同性等要素。

9．現代服務業

主要描述五年規劃的現代金融、現代物流、高端商務服務和高技術等生產性服務業，以及商貿服務、家庭服務、旅游、體育等生活性服務業、重點項目、重點技術、重大工程或優惠政策等。不同地方政府五年規劃對于現代服務業應該體現區域特征與傳承，并且與當地的第一、第二產業適當匹配等。

10．區域發展戰略

主要描述五年規劃的區域戰略、老工業基地戰略、主體功能區布局等。各地政府的五年規劃對于區域戰略的定位需要體現區域內的產業協同，跨區域的資源協同，以及與國家戰略的政策協同等。

11．城鎮化建設

主要描述五年規劃的城鎮化布局、城鎮化工程、城鎮基礎設施、城鎮服務體系以及重點工程等。地方政府五年規劃關于城鎮化規劃需要因地制宜，統籌考慮，避免產業空心化和農業開發的房地產傾向。

12．綠色發展

主要描述五年規劃的生態環保、循環經濟、節能減排等政策、環保目標、產業布局、重大工程、生態基礎設施、環保監控體系等。地方政府五年規劃要充分體現循環經濟、生態文明、綠色發展等產業導向和經濟新常態。

13．友好型社會

主要描述五年規劃的生態環保、循環經濟、節能減排等政策、環保目標、布局、重大工程、基礎設施、監控體系等。地方政府五年規劃要在社會環境、節能減排、產業布局等方面體現經濟與社會的和諧發展。

14．科教人才

主要描述五年規劃的各類教育、科技衛生、醫療養老、人才戰略等。地方政府五年規劃要對人才戰略與科技創新布局和推動，提高區域的核心競爭力。

15．公共服務

主要描述五年規劃的就業培訓、收入分配、社會保障、醫療改革、重大工程等。地方政府五年規劃要確立公共服務的重點任務和工作目標，不斷提高就業、居民收入、社會保障、醫療保障等公共服務水平。

16．市場體系

主要描述五年規劃的文化改革、財稅改革、稅收分配、資源配置等。地方政府五年規劃要對涉及五年發展的市場體系等重點闡述和出臺政策，提高市場的基礎性配置作用。

17．對外開放

主要描述五年規劃的對外貿易、利用外資、國際化戰略等。地方政府五年規劃可以結合本地進出口和海外投資等進行重點定位與全球化戰略布局。

18．政治文明

主要描述五年規劃的政治改革、民主法制、政府改革等。地方五年規劃對于民主法制建設、政府服務職能轉變與適當放權等進行闡述。

19．港澳臺關系

主要描述五年規劃的港澳臺關系、國家政策、重大導向等。地方政府五年規劃可以結合本地區的產業、企業和人員等重點分析與政策發布。

20．國防建設

主要描述五年規劃的國防政策、軍隊建設、重大變革等。如果沒有實際的實踐需要，地市和縣級地方政府五年規劃可以不涉及國防建設方面。

21．規劃實施

主要描述五年規劃的規劃組織實施、機制體系、資源供應、考核激勵、監督優化等。地方政府五年規劃要對經濟新常態下的規劃實施機制與考核體系等進行具體定位與闡述，對重點資源在不同產業的有效分配以及綠色GDP等考核指標進行政策調整與適當引導，確保經濟新常態的指標化、制度化、常態化。

（三）五年規劃綱要編制程序

經濟新常態下，政府決策的更加公開、透明、科學、高效，這就需要研究、制定與實施一整套較為規范、科學、嚴謹的五年規劃編制程序。一般流程如下。

1．進行規劃立項

貫徹執行上級有關政策和規定，結合本地區、本單位的經濟發展和社會生活要求，在不同發展階段，履行特定的審批程序，確立相應的規劃編制任務，進行規劃編制機構和人員確定，進行規劃立項。

2．組織編制團隊

通常專項規劃涉及的部門不僅是單一領域，參與專家也盡量吸收各個相關專業。在進行規劃編制與審核時，應該由多個部門專家組成。

3．收集相關資料

根據規劃主體的要求進行，制定具體的調研和資料收集計劃，分工到人，列出時間表，系統收集有關社會和經濟方面的資料，訪談行業專家和部委領導、上級主管部門等。

4．評估原有規劃

進行新的規劃調整的原因有：以往的規劃可能到期，需要重新制定發展規劃；以往規劃在實施中發現某些問題，需要進行規劃修編；以往規劃在執行中遇到外界環境的變化，需要重新調整規劃。

5．編制規劃初稿

這是規劃工作的核心。正式規劃的編制需要經過討論和論證、審核與修訂，需要專家研究、討論，經過特定程序，予以確定并發布。

6．規劃緊密銜接

以現有規劃編制為基礎，研究國家政策和區域政策，研究全球、國家經濟形勢和發展趨勢，做好專項規劃與總體規劃的銜接。

7．適當征求意見

將編制的規劃方案在一定范圍內（包括政府和利益相關方等），采取一定的交流與論證模式，組織專家等進行交流、討論，聽取各類專家和利益相關方的意見，予以修改、完善和優化。

8．組織規劃修改

根據各方意見和信息反饋，對初稿進行優化、修改和適度調整。

9．規劃論證

規劃在送審之前進行專家論證?？梢晕型壱巹澴稍兾瘑T會論證，也可以由規劃編制單位組織論證，由組織論證的單位提出論證報告。未經論證的規劃不得報請批準并公布實施。

10．規劃報送審批

五年規劃或專項規劃等由規劃編制單位提出規劃草案，經本級發改委等職能部門審核后，由本級發改委會同編制單位上報本級人民政府批準。需要提報人大會議審議的，執行有關審批程序。經審核同意后，由各級政府或有關職能部門簽發并頒布。

11．對外發布規劃

五年規劃綱要執行審批程序發布，專項規劃由本級政府或由授權的職能部門批準、發布。除法律、行政法規另有規定外，本級政府批準的專項規劃由行政負責人簽署命令公布，本級人民政府有關部門批準的專項規劃由部門領導人簽署命令并公布。

12．開展規劃評估

五年規劃或專項規劃可以在規劃實施的中期階段組織評估，并將評估結果報送同級人民政府或有關部門。

13．規劃修訂與廢止

經過中期評估或其他原因需要對原有規劃進行修訂和廢止時，規劃編制單位提出規劃修訂和廢止方案，按規劃的程序報批和對外公布。

三、五年規劃分析模型

在經濟新常態下，需要研究和確立編制五年規劃的分析模型。各類分析模型與工具包括但不限于：

1．歷史分析法

歷史分析法通常使用在規劃調研分析和規劃報告的規劃背景分析或發展環境的研究與規劃文稿撰寫方面，作為以往經濟和社會生活的總結與回顧。

2．層次分析法

利用層次分析法，對不同經濟指標按照總指標—分指標的模式進行分析和研究，使報告審閱者更加清晰地關注主要數據和核心觀點，便于政府決策者的觀點提煉。如：關于經濟指標，可以從大指標的“一、二、三產業”分析，在給出大指標的數據之后，進一步分解和闡述細分的行業指標，如：“工業產業”可分解為：輕工業和重工業。

3. PEST分析法

PEST分析法是分析各種規劃報告“外部環境”的基本工具，通過政治（Politics）、經濟（Economic）、社會（Society）和技術（Technology）分析，從總體上把握宏觀環境，評價這些主要因素對規劃目標和規劃定位的重大影響。

4. SWOT模型

SWOT分析代表優勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）和威脅（Threats）。SWOT分析是對內外部條件綜合和概括，分析一個國家、地方政府、產業園或經濟組織的優勢、劣勢、機會和威脅的研究方法。

5．管理系統工程

該模型在政府規劃工作中，主要研究特定區域人口、經濟協調發展規劃、區域資源最優利用、區域經濟結構等。同時，用于分析和解決結構性和非結構性規劃研究的重大問題。

6．標桿分析法

標桿分析主要是選擇政府、城市、行業或產業標桿，進行系統分析和研究，提煉其發展中的經驗和做法，研究其產業發展中可能的缺陷或教訓，為本單位的規劃編制和規劃執行提供基本的借鑒。

7．產業價值鏈

產業價值鏈分析是產業選擇的基礎。它是基于對研究對象現有產業布局和產業環節等進行綜合分析，總結歸納已有主要產業的基本情況，研究分析下一步重點扶持和優先引進的關鍵產業，以及主要的產業環節，進而對特定地區或產業園的產業組合、重點項目、龍頭企業等進行確定，為下一步的空間布局、主要項目、核心資源和重點任務等確立提供依據。

8．平衡計分卡

平衡計分卡是把組織的使命和戰略轉化為全方位的運作目標和績效指標，作為執行戰略和監控的工具，它也是一種管理方法和有效的溝通工具。通過平衡計分卡將宏觀的、抽象的戰略轉化為運作方案或工作計劃，達到執行戰略、監控戰略，最終協助組織實現發展戰略的目的。

9．增長極模型

增長極指如果將發生支配效應的經濟空間看作力場，位于力場中推進性單元可以描述為增長極。增長極是圍繞推進性的主導工業部門而組織的有活力的高度聯合的一組產業，它不僅能迅速增長，而且能通過乘數效應推動其他部門的增長。

增長極體系有三個層面：先導產業增長，產業綜合體與增長，增長極的增長與國民經濟的增長。

10．業務優先級模型

使用行業或業務優先級評估模型，可以對地方政府、產業園、開發區等重點產業、主要行業或龍頭企業的重點業務進行選擇，可以使用業務評估指標體系予以研究。

11．能力匹配模型

能力匹配模型指編制政府中長期規劃或企業發展戰略時，通過對某些資源、能力的組織擁有程度、市場競爭重要性進行矩陣分析，對于規劃執行與實施相關的核心能力進行判斷，據此確定地方政府、開發區、高新區、專業園區等是否具有某種能力或軟實力，進而確定未來構建的能力或發展的方向。

12. GE矩陣

需要對產業吸引力和業務優勢進行分析時，用GE矩陣進行戰略規劃的分析與判斷，重點分析的兩個維度：（市場吸引力，業務優勢）。

13．波特鉆石模型

邁克爾·波特認為：影響一個國家某個行業國際競爭優勢由以下六點構成：生產要素，需求狀況，相關產業，企業策略、結構和競爭對手，政府行為，機遇。

14．三維城市模型

三維城市模型（Three Dimensional City Model,3DCM）是對城市的三維的逼真描述，它有虛擬現實（VR）表現的真實感，同時有部分空間數據庫管理、分析、應用等功能，可與其他社會經濟信息等互聯互通。

15．三層面增長理論

三層面增長理論認為：健康的經濟組織增長要綜合平衡管理三個層面的業務：第一層面是守衛和拓展核心業務，第二層面是建立即將涌現增長動力的業務，第三層面是創造有生命力的未來業務。

16. PDCA模型

PDCA是全面質量管理遵循的科學程序。PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）和Act（修正）的第一個字母，PDCA循環就是按照這樣的順序進行質量管理，循環不止地進行的科學程序。

17．協同模型

協同論認為，千差萬別的系統，盡管其屬性不同，但在整個環境中，各個系統間存在著相互影響而又相互合作的關系。其中包括通常的社會現象，如不同單位間的相互配合與協作，部門間關系的協調，企業間相互競爭的作用，以及系統中的相互干擾和制約等。

18．目標一致性評估

目標一致性評估指基于已有發展規劃，在規劃執行一定階段之后，對規劃執行的一些措施和實際效果進行規范的評估。

關于五年規劃的分析模型、編制技巧和實踐案例，可以借鑒參考筆者出版的《政府規劃編制指南》《全流程規劃》和《產業園規劃》，這三本書對模型與編制要領等進行了闡述與分析。

四、地方政府五年規劃的跨規銜接

經濟新常態下，五年規劃的編制既要科學、前瞻，又要規范、有序，要盡可能實現不同規劃之間的有機銜接與呼應，避免各類規劃之間的沖突與矛盾，避免資源浪費和公共財力的無效消耗等。

（一）主要的銜接內容

規劃銜接主要是研究和解決國家主體功能區規劃、國民經濟和社會發展五年規劃等與土地利用總體規劃之間、城鎮規劃體系與土地利用總體規劃之間，以及土地利用總體規劃與專項規劃、控制性詳細規劃等之間，總體經濟發展規劃與專項規劃之間、各項專項規劃之間的彼此關系與銜接等。

（二）跨規銜接的優先次序

1．主體功能區規劃成為“多規”銜接的基礎

主體功能區規劃具有戰略性、基礎性和綜合性的基本特征。土地利用總體規劃、城市總體規劃要依據國民經濟與社會五年發展規劃和主體功能區規劃。同時，滿足主體功能區規劃的要求和空間限制。

2．控制性詳規修改與總體規劃相銜接

《城鄉規劃法》明確規定：城市總體規劃等的編制應當與國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3．區域規劃編制與總體規劃相銜接

規劃編制體系以總體規劃和主體功能區規劃等為主導，系統研究和編制各類專項規劃與控制性規劃等，進而形成功能合一的規劃體系。

4．區域規劃要明確空間布局和功能

區域規劃的編制要明確區域的空間功能，要對特定區域的未來發展空間進行定位，與區域規劃總體定位相銜接，把握并突出區域特色，從規模、供需、市場、目標等維度，協調土地、人口、資源、就業等關系，對區域發展空間進行合理劃分，明晰各子區域的空間功能。

5．區域規劃追求經濟和社會協調

協調發展是區域戰略導向的重點，也是區域規劃編制的重要導向。有效解決區域經濟和社會發展不平衡（以下略）。