正如它的名字，雄安，一個橫空出世的地理概念，一躍成為“雄偉”和“安定”的象征。這一枚出人意料的棋子，是如何布下的，它又能否破解超級城市的困局？近乎一張白紙的雄安，能否繪上一幅壯闊雄偉的千年藍圖？

雄安新區(qū)的多重使命

賈冬婷

“北京”離開北京

如果說通州副中心邁出了“‘北京’離開北京”的第一步，雄安新區(qū)則是更加徹底的下一步。轉(zhuǎn)移到通州的只是北京市部分行政功能，未來的雄安則要承載更廣泛意義上的“非首都功能”疏解。

拋開各種權(quán)威排名，生活在城市里的人永遠是城市競爭力的直接感知者。據(jù)統(tǒng)計，2015年北京工作日平均每天堵車3個小時，遠超紐約、東京等城市；2016年北京PM2.5年均濃度為每立方米73微克，超過國家標準109%；2016年北京商品住宅成交均價為每平方米3.47萬元，較2015年上漲了17.2%。北京房價收入比超過30倍，學(xué)區(qū)房更是天價……這對個人幸福指數(shù)的拉低效應(yīng)不言而喻，因此而“逃離北京”也有向各層面蔓延的趨勢。引人關(guān)注的是，2017年“兩會”期間幾位中科院院士討論的青年科技人才流失問題，在中科院工作的年輕人迫于買房、子女入學(xué)等現(xiàn)實壓力離開北京的不乏其人，而這些人，原本是對北京的高端科研資源和國際交流環(huán)境有迫切需求的。

看上去，超級城市的“城市病”總是與它的規(guī)模相伴而生，因此傳統(tǒng)的思路就是限制人口，防止“過大”。改革開放后，北京一直把控制中心城人口規(guī)模作為城市規(guī)劃的主要目標，但這一目標卻屢屢被現(xiàn)實擊敗。上一次2004版規(guī)劃提出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬，但最新統(tǒng)計的北京常住人口已經(jīng)達到了2173萬，同時人口年均增長率仍在不斷提高。特別是2016年，北京采取了最嚴厲的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改變未來人口反彈的趨勢。

馬里蘭大學(xué)城市規(guī)劃系教授丁成日用“水壩”來比喻北京人口增長背后的動力機制：假設(shè)有一個100米的水壩，水庫水面為50米，有一個閘門放水，大壩的泄水量好比流入北京的人口。過去30多年來的經(jīng)濟快速發(fā)展，加大了城市與鄉(xiāng)村之間的差別，也加大了城市間的差別，人口向北京流動的動力在加大，這相當(dāng)于水庫的水面在不斷地上升；另一方面，勞動制度、住房制度改革極大地弱化了改革前城市人口控制措施的有效性，結(jié)果已經(jīng)無法通過直接的戶籍制度來控制北京人口，轉(zhuǎn)而提出“以屋管人”“以業(yè)管人”的間接措施，相當(dāng)于放水的閘門在不斷地松動，導(dǎo)致泄水量加大；而且，國家整體發(fā)展趨勢也在不斷釋放人口向北京流動的動力，以戶籍制度改革、高考移民門檻的松動、事業(yè)單位改革為代表，好比國家為了發(fā)展加大了閘門口徑。在這種情形下，要求大壩的守護人員不準泄水，如何能夠做得到呢？

北京這30年間進行人口控制和城市疏解的理論依據(jù)之一，是1972年羅馬俱樂部發(fā)布的研究報告《增長的極限》的觀點，即發(fā)展應(yīng)該受資源環(huán)境容量的限制。而城市經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)觀點也認為，城市效用函數(shù)和城市規(guī)模呈現(xiàn)倒“U”形曲線關(guān)系。也就是說，每個城市都有一個“最優(yōu)規(guī)模”，它取決于城市規(guī)模正反兩個相應(yīng)的相互對比。在現(xiàn)實中，正面效應(yīng)主要是城市的集聚效應(yīng)，負面效應(yīng)則包括交通擁堵、環(huán)境污染、房價高昂、基礎(chǔ)設(shè)施不足等。經(jīng)濟集聚在提高勞動生產(chǎn)率的同時，也會使城市的土地和住房價格上漲，這時，企業(yè)的生產(chǎn)成本和居民的生活成本均會有所上升。此外，城市的擁擠、污染和犯罪問題都會抵消城市擴張帶來的好處。最終，只有當(dāng)一個城市所帶來的正效應(yīng)超過其生產(chǎn)或生活成本時，企業(yè)和居民才會留在這個城市。相應(yīng)地，城市的最優(yōu)規(guī)模就是最大化勞動生產(chǎn)率的規(guī)模。據(jù)此理論，在城市跨越最優(yōu)規(guī)模拐點的時候，就應(yīng)該去控制。

然而城市并不存在一個靜態(tài)的“最優(yōu)規(guī)模”。事實上，如果把規(guī)模經(jīng)濟遞增的因素考慮進去，最優(yōu)規(guī)模也將變得越來越大。“大倫敦”規(guī)劃的操盤手、倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷規(guī)劃學(xué)院教授彼得·霍爾指出，一種多中心的巨型城市區(qū)域，正在高度城市化的地區(qū)出現(xiàn)。同樣高度集權(quán)化的“超級首都”東京可以作為北京的一個參照系。早在1946年，東京的城市設(shè)計者就開始擔(dān)憂一個超大城市可能帶來的種種問題。城市病——“集聚不經(jīng)濟”的典型表現(xiàn)——對東京來說也并不新鮮。前后幾版規(guī)劃可見思路演變：一開始的做法是限制城市的規(guī)模和人口，以綠帶來限制都市蔓延，隨后則是給城市擴容，建新城來疏解功能。直到1976年規(guī)劃意識到了東京一極獨大的問題，開始強調(diào)在都市圈內(nèi)應(yīng)該存在多個核心城市，各有分工但是又相對獨立，此后的30多年這種“分散型多心多核”模式一直是東京首都圈規(guī)劃的原則，而最近幾年“遷都”的聲音也日益高漲。

而與亞洲國家的普遍做法不同，這次設(shè)立雄安新區(qū)的一個目的，并不是“遷都”，而是反向為之，讓“北京”離開北京——疏解非首都功能。北京的首都功能，在2014年被確立為四大中心——政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，并未提及經(jīng)濟中心。但是，與其他“超級首都”不同，特別是與那些后工業(yè)化城市不同，自新中國成立以來，北京的“首都功能”和“經(jīng)濟功能”一直在事實上疊加在一起。由于基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)和固定資產(chǎn)投資在中心城區(qū)的持續(xù)累積，多種功能在空間上抱團，形成了中心城區(qū)高密度、高強度的集聚格局。由此，北京既面臨著類似發(fā)達國家首都城市的“功能轉(zhuǎn)型”，也面臨著類似發(fā)展中國家首都城市人口快速增長、環(huán)境壓力加大的雙重挑戰(zhàn)。

可以說，疏解非首都功能的最有效方案，就是形成一個強大的反磁力中心。在北京“世界城市”的雄心下，首都功能的疊加、高速城市化的發(fā)展階段、世界范圍內(nèi)向全球化和信息化模式的轉(zhuǎn)型，都一步步加強著它的虹吸作用。因此，亟待尋找合適的空間結(jié)構(gòu)，使增長的效益大于成本，這也是京津冀協(xié)同發(fā)展、設(shè)立雄安新區(qū)的內(nèi)在動力。廈門大學(xué)教授、原中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師趙燕菁認為，過去北京的各種功能都像“滾刀肉”一樣全攪在一起，所以無論是建衛(wèi)星城還是新城，都還是在把“大餅”往外攤，城區(qū)的壓力繼續(xù)增加。“如同一個人變胖了，心臟的壓力會惡化。現(xiàn)在要另建一個心臟，讓血液有一部分流過去，緩解心臟的壓力。”

失衡的京津冀

事實上，將北京的問題放到一個更大的空間框架下去考慮，從20世紀80年代初期已經(jīng)開始了，一度有渤海城市經(jīng)濟區(qū)、京津唐地區(qū)城市群、首都經(jīng)濟圈等多種表述。1999年在北京的一次國際會議上，院士吳良鏞正式提出這一區(qū)域規(guī)劃課題，以“大北京”為名。當(dāng)時世界范圍內(nèi)已經(jīng)有“大倫敦”“大巴黎”“大東京”的概念，但是北京對這個提法還是有點擔(dān)心：“大北京”，是讓北京去領(lǐng)導(dǎo)天津和河北？于是當(dāng)時的建設(shè)部部長俞正聲建議，劃定一個區(qū)域范圍，用“京津冀”的概念。

從歷史上看，京津冀一體化順理成章。京津冀地區(qū)古為幽燕、燕趙，歷元明清三朝800余年本為一家，元屬中書省，明為北直隸，清為直隸省，民國初北京為京兆，天津?qū)僦彪`省，定都南京后北京與天津同屬河北省。北京作為中國的權(quán)力與文化中心，要從800多年前元代建都開始。而明成祖朱棣正式遷都北京，則拉開了周邊城市群崛起的序幕。明清北京城的轄區(qū)比現(xiàn)在大，順天府把天津和保定都包括進去了。因為北京是軍事重鎮(zhèn)，自身沒有港口，臨海的天津就成為衛(wèi)城。這樣一來，北京面山靠海，有充足的水源，有比較廣闊的平地供建設(shè)，與周邊區(qū)域的聯(lián)系也日益緊密。

雖然沒有用“大北京”來命名，但一直以來，京津冀發(fā)展還是圍繞北京展開的。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授吳唯佳參與了2004年版北京城市總體規(guī)劃中“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略”的制定，他認為，京津冀問題的核心，一是北京怎么發(fā)展，二是北京作為首都，要成為帶動國家發(fā)展的龍頭，只靠當(dāng)時北京市域范圍的1.6萬平方公里、1000多萬人肯定不行，需要有一個更大的腹地安排、更高的區(qū)域目標。

但是，與長三角區(qū)域上海單中心向外輻射不同，北京作為政治、經(jīng)濟、文化高地，長期以來對周邊地區(qū)形成了巨大的虹吸效應(yīng)。從人均GDP數(shù)據(jù)來看，2015年，北京市的人均GDP是10.6萬元；河北省是4.2萬元，僅為北京的40%；而雄安新區(qū)中的雄縣，其人均GDP僅為1.8萬元。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京的第三產(chǎn)業(yè)比例占80%；天津的第三產(chǎn)業(yè)占到52%，仍保留了47%的第二產(chǎn)業(yè)；河北省的城鎮(zhèn)化率僅為51.33%，第一產(chǎn)業(yè)還占12%。102家央企中，81家總部在北京；343家國有重點企業(yè)中，65家在北京，17家在河北，5家在天津。

“京津冀之間的落差是‘懸崖’式的。”中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所前所長肖金成指出，北京處于后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化中期向后期過渡階段，而河北大部分地區(qū)尚處于工業(yè)化初期階段，城市規(guī)模過小，沒有形成一定的規(guī)模效應(yīng)，土地利用粗放，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，建設(shè)資金籌集困難，社會服務(wù)設(shè)施也不完善。2005年，亞洲開發(fā)銀行對河北省北部貧困山區(qū)進行發(fā)展調(diào)研，肖金成也參與其中，他們得出一個令人震驚的結(jié)論——“環(huán)首都貧困帶”，即在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著3798個貧困村、32個貧困縣、272.6萬貧困人口。論及成因，一是行政區(qū)隔，這些地區(qū)集中在河北靠近北京的地方，遠離本省政治中心，而北京也沒有輻射過去，成了邊緣中的邊緣；交通也不便，北京到承德、到張家口都是一條路，其他通村、通鄉(xiāng)的路都是土路，連一條柏油路都沒有；大多處于內(nèi)蒙古高原和華北平原的過渡地帶，降水量低、風(fēng)沙大，資源環(huán)境的承載力低，單靠當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)作物本身也無法讓農(nóng)民富起來。當(dāng)然還有這些地區(qū)位于京津冀眾多城市的上風(fēng)上水位置，是京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市水源地、風(fēng)沙源重點治理區(qū)，這對當(dāng)?shù)匕l(fā)展也造成了一定制約，形成了典型的“燈下黑”現(xiàn)象。由此，北京周邊地區(qū)發(fā)展相對滯后，也使得北京的發(fā)展難以獲得區(qū)域支撐：一方面制約了首都功能的疏解，加大了人口向北京集聚的壓力；另一方面也使周邊區(qū)域面臨著人才短缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以與北京有效對接等一系列問題。

肖金成曾對北京、天津和河北11個地級市做了一次全面考察，梳理了京津冀區(qū)域合作存在的問題：一是京津兩市的輻射帶動功能不強；二是京津有虹吸效應(yīng)，把周邊資源都吸引過來了，與河北之間的差距非常大，不利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也不利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；三是三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，存在惡性競爭的現(xiàn)象；四是行政阻隔，使得市場經(jīng)濟的發(fā)展受到很大影響；五是生態(tài)環(huán)境受到很大影響，河北的先進制造業(yè)發(fā)展不起來，主要發(fā)展重化工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)層次偏低，高耗能、高污染。

可以說，如果不能打破目前三個區(qū)域行政割裂的制度壁壘，京津冀一體化仍然是個烏托邦。肖金成說，2004年，國家發(fā)改委地區(qū)司在廊坊召開了一個“2＋8”的“京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會”，即北京、天津加河北8個地級市，共同推出了一個合作宣言——《廊坊共識》。其中列出了包括建立高層聯(lián)席會議制度、聯(lián)合設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)、啟動京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃編制工作、在容易突破的領(lǐng)域開展合作等近10項舉措，拉開了區(qū)域經(jīng)濟合作的序幕，但后來的落實并不好，因為兩市一省、三個省級行政區(qū)，要達成一致意見不容易，急需更高層的介入。

吳唯佳說，2004版城市總體規(guī)劃出臺之后的北京奧運會，為北京參與全球化的進程打開了一個大門，當(dāng)時也順勢在“綠色奧運”“人文奧運”標準下，確定了一系列區(qū)域協(xié)同發(fā)展的方案。但遺憾的是，奧運會之后馬上爆發(fā)了金融危機，中斷了這些計劃。“一時間所有的力量都放在了所謂實體經(jīng)濟上，各級政府關(guān)注的都是GDP指標，怎么能夠拉更多的企業(yè)來投資，怎么建設(shè)更多的項目，造成的一個結(jié)果就是‘城市病’越來越嚴重了，交通越來越惡化，空氣越來越差，舊城越來越衰敗。”直到2014年習(xí)近平將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其后《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》通過，“京津冀”議題才有了實質(zhì)性突破。

在京津冀協(xié)同發(fā)展的格局里去疏解非首都功能，關(guān)鍵的問題是疏解什么，如何疏解。趙燕菁認為，以往那種把“好東西”留下來，“壞東西”遷出去的疏解模式，不可能成功。“因為要素就像流水，流向何方，取決于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京與周邊地區(qū)的公共服務(wù)存在極大的落差，只要這個落差不縮小，經(jīng)濟要素涌入北京的總體趨勢就難以改變。要讓要素從北京流向周邊地區(qū)，就必須創(chuàng)造一個比北京公共服務(wù)更好的地方。”

為什么是雄安？

盡管一直想要在河北找一個點，承載北京的非首都功能疏解，但是，雄安的出爐仍然出乎意料。“雄安”是個全新的地理概念，它位于北京、天津、保定三地的中心位置，將雄縣、容城、安新三個縣覆蓋進去，又在“雄縣”“安新”兩地中各取一字而得名。

這一選址十分微妙。首先是雄安和北京之間的距離——它離北京足夠近，100公里距離在北京的可輻射范圍內(nèi)；它又離北京足夠遠，遠到不會成為一個超級城市快速蔓延的副產(chǎn)品，而有可能形成一個新的增長極。其次是雄安在京津冀區(qū)域的位置，它幾乎在北京、天津、保定三地的地理中心，而并不過于靠近其中任何一個，這在一方面可以沖破堅硬的行政壁壘，另一方面也有可能避免像以往新區(qū)一樣被土地財政綁架。

而放在更大范圍內(nèi)來看，雄安被期待成為中國北方地區(qū)的增長極。在中國幾大區(qū)域經(jīng)濟中心中，位于南方的長三角和珠三角一直站在了經(jīng)濟發(fā)展的前列，相比之下，京津冀地區(qū)長期陷入互相掣肘的境地，協(xié)同發(fā)展沒有大的進展。再加上東北地區(qū)的衰退，中國北方地區(qū)急需一劑強心劑。

雄安被定位為又一個國家級新區(qū)。對它的未來猜想，有必要去回望下之前的兩個參照系——深圳和浦東。經(jīng)濟學(xué)者劉勝軍分析，深圳奇跡、浦東奇跡的背后，是踏準了第一輪、第二輪改革浪潮的節(jié)奏，有力地推動了珠三角和長三角地區(qū)的發(fā)展。深圳的崛起，源于其毗鄰香港所帶來的巨大勢能。在20世紀80年代初，境內(nèi)境外差距巨大。香港在地理上是中國大陸上最大的貿(mào)易口岸，不僅有最大的港口，還有為貿(mào)易口岸服務(wù)的成熟和豐富的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。深圳作為當(dāng)時中國面向境外的唯一窗口，所裹挾的是全國的能量，那種優(yōu)勢是得天獨厚、不可復(fù)制的，所以后來的海南、廈門等經(jīng)濟特區(qū)，都難以取得深圳那樣的飛躍式發(fā)展。劉勝軍認為，如果說深圳是第一輪改革開放的標志，那么浦東則是第二輪改革開放的聚焦點。1990年浦東開發(fā)開放之后不久，鄧小平“南巡”，隨即1993年確立社會主義市場經(jīng)濟的“頂層設(shè)計”，外資開始大規(guī)模涌入中國，尤以上海為集中地。2013年上海浦東新區(qū)發(fā)布《浦東新區(qū)跨國公司地區(qū)總部發(fā)展藍皮書》：浦東已集聚了202家跨國公司地區(qū)總部，185家研發(fā)中心，成為跨國公司地區(qū)總部在中國最集聚的地區(qū)，這也是中國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)落戶上海的戰(zhàn)略考量。到了2006年，天津的濱海新區(qū)開發(fā)同樣被確立為國家戰(zhàn)略，但第二輪改革已接近尾聲，因此濱海新區(qū)并未取得浦東那么奇跡般的成就。

從市場角度看，雄安并沒有當(dāng)年的深圳、浦東那樣的優(yōu)勢，甚至也比不上作為渤海灣出海口的濱海新區(qū)。雄安的潛力在于，它還沒有既得利益的介入，是一張白紙，一塊被頂層設(shè)計的改革試驗田。雄安新區(qū)的遠期規(guī)劃面積2000平方公里，超過北京六環(huán)以內(nèi)的實際面積，超過深圳，與浦東相當(dāng)，未來的拉動能力不可小覷。據(jù)摩根士丹利的測算，預(yù)計未來10年至20年內(nèi)，雄安人口將達340萬至670萬人，總體投資達1.2萬億至2.4萬億元人民幣，每年拉動全國投資0.15至0.63個百分點。

誠然，以北京的巨大規(guī)模，只要能轉(zhuǎn)移一部分核心資源，雄安新區(qū)就可以快速被撬動，這從30多家央企表態(tài)要進駐就可見一斑。但雄安的未來的想象空間還在于，行政力量對資源配置和制度環(huán)境的直接推動，能在與市場力量的碰撞融合中走多遠。更重要的是，能否在雄安新區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變。

京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會組長徐匡迪指出，目前中國經(jīng)濟進入從高速發(fā)展到中高速發(fā)展的過渡時期，引領(lǐng)這一“新常態(tài)”，關(guān)鍵要從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)換到創(chuàng)新驅(qū)動。創(chuàng)新驅(qū)動不僅是科技創(chuàng)新，還包括制度創(chuàng)新，下一步的改革重點是讓創(chuàng)新、消費、城鎮(zhèn)化成為中國經(jīng)濟新的增長引擎，取代過去的房地產(chǎn)、出口和投資。所以從2016年6月開始，雄安新區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，已逐步實行房屋等不動產(chǎn)、規(guī)劃、土地、項目、戶籍的凍結(jié)，遏制大規(guī)模開發(fā)房地產(chǎn)的土地財政慣性。

在多位專家的設(shè)想中，作為對人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式的探索區(qū)域，雄安新區(qū)可比擬為未來的“硅谷”：它不是又一個2000萬人口的超級城市，而更可能是數(shù)個小城鎮(zhèn)連接起來的群落，是能源安全、基礎(chǔ)設(shè)施、電力、通信、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、信息化網(wǎng)絡(luò)與智慧城市建設(shè)創(chuàng)新的心臟地帶。只有這樣“跳出去”的思路，才有可能突破“分蛋糕”式的零和博弈，“將蛋糕做大”。

土地制度，深圳到雄安的探索輪回

邢海洋

一張白紙

雄安新區(qū)成立了十余天，第一項工作是征地。雄安“如同一張白紙”，這也是中央選址于斯的重要考量之一。可這里并非如濱海新區(qū)那樣荒無人煙的鹽堿灘，也非深圳早期建設(shè)的圍海造田，嚴格意義上這里是農(nóng)業(yè)和漁業(yè)交織的傳統(tǒng)耕作區(qū)，間雜著北方典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大片的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，只不過發(fā)展程度相當(dāng)?shù)汀?

“一張白紙”是相對而言。2015年，三縣中經(jīng)濟實力最強的雄縣人均GDP約2.6萬元，僅略超過當(dāng)年全國人均GDP的一半。2016年，全縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2.8057萬元，平均下來，雄縣城鎮(zhèn)居民月收入為2338元。又因為新區(qū)位于白洋淀周邊的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)民收入更低，整個保定市2016年農(nóng)民人均可支配收入1.1612萬元，這還是提前4年完成的翻番目標，依此計算，人均月收入還不足千元。唯其如此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對未來的期待或很容易滿足，比如“娶得上媳婦”。

新區(qū)肩負著擺脫十幾年來土地財政愈演愈烈、房地產(chǎn)一業(yè)興百業(yè)衰痼疾的責(zé)任。新區(qū)自始至終，土地這一開發(fā)建設(shè)的最基本生產(chǎn)要素就需維持平價。無論新加坡模式的組屋制度，100年前荷蘭、瑞典等北歐國家建立起來的土地儲備制度，還是在中國所有城市中土地開發(fā)最成功的重慶模式，根基都建立在政府控制的大片廉價土地上。而改革開放的成功，中國之所以在30年內(nèi)工業(yè)化崛起，成為世界工廠，成功的推動力除了來自廉價人力資源，還有廉價的土地，這是世界上其他國家都不具備的。可如今廉價的土地演變成昂貴的土地，也唯有通過“一張白紙”，使之歸零。

“千年大計”，始于征地，將此地恢復(fù)為“一片白紙”狀態(tài)，成為新區(qū)開發(fā)的首場戰(zhàn)役。當(dāng)炒房大軍奔襲雄縣、容城和安新縣的時候，他們顯然打錯了算盤。可對于本地人，被彩蛋砸中，一夜暴富的情緒似乎也不切實際。白洋淀邊上即將開始拆遷，萬眾矚目，這里的土地騰退拆遷將采用何種模式？是水庫移民模式還是大城市的拆遷補償模式，是重慶、成都一度盛行的地票換戶口換城鎮(zhèn)住房的模式，還是深圳、廣州的城中村改造的高成本模式，一切都關(guān)系到“這張白紙”的原初形態(tài)，一張藍圖繪到底，基礎(chǔ)正在于此。

顯然，政府如果以廉租、公租和自住房的方式解決大城市居住成本問題，土地模式的根基將立足于廉價，而非步步推高的地價和房價。

改革開放近40年，從深圳到海南島到浦東到濱海新區(qū)到上海自貿(mào)區(qū)，無數(shù)次歷史性的大開發(fā)都證明了土地制度是一切試驗區(qū)開基立業(yè)、繁榮或衰落的命脈根本。

一份“雄安新區(qū)駐村工作組管控政策解讀明白紙”顯示，雄安新區(qū)起步區(qū)為河北容城、安新兩縣的60個村，這一區(qū)域也是管控舉措的第一層級，實施最嚴管控，徹底“管死”，不能增加一磚一瓦、一草一木。

一切都圍繞著土地，充滿懸念。無論是炒房的還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還是即將搬遷的央企和高校，甚至不相干的雄安“遠郊區(qū)”保定、霸州的居民們，都等待著謎底揭開的那一刻。

“富拆”與棚改

當(dāng)玻璃大王曹德旺把工廠建在美國時，一個很有說服力的理由是美國的地價便宜，他們的廠房14.83萬平方米，用了1500萬美元，相當(dāng)于1億元人民幣買了222畝土地加廠房，合到每畝及廠房45萬元。當(dāng)?shù)卣?600萬美元補貼還使得土地廠房一下子“免費”了。中國很多縣城工業(yè)用地100萬元/畝，而美國因為全國交通設(shè)施完備，人口分散，一些完全能夠組織生產(chǎn)的地方，地價只相當(dāng)于人民幣2萬元/畝。總體而言，國內(nèi)地價是美國地價的9倍，并且美國是永久性產(chǎn)權(quán)，我們是50年產(chǎn)權(quán)。

雄安新區(qū)的定位當(dāng)然不是工業(yè)生產(chǎn)。可若土地以大型綜合性城市的產(chǎn)業(yè)、生活為目的，中國一線城市的居住辦公成本已經(jīng)與全球最聚人氣的金融文化中心紐約、倫敦?zé)o異，甚至高于巴黎和東京這樣的國際一流城市。

雄安既然定位于首都副中心，它的拆遷因此面臨著“窮拆”和“富拆”的區(qū)別。

“富拆”歷歷在目。2016年廣州楊箕村和深圳水貝村的千桌村宴先后轟炸了房奴們的神經(jīng)，一夜之間，水貝村530桌的大盆菜宴引出每一家賠償接近2億元現(xiàn)金，最高的一家獲賠80億元的傳言，不過事后被證偽。事實是在寸土寸金的深圳，村民們早洞悉了土地的價值，全村村民無一選擇現(xiàn)金補償，全部選擇回遷。水貝村的拆遷安置按拆賠比1:1補償，其中一層賠商鋪，二層以上賠住宅，村里有180戶人家，其中最大的一戶獲得的賠償面積是2000多平方米，分配到每個人頭上大約是兩三百平方米，按當(dāng)?shù)氐姆績r6萬元/平方米計，每人拆遷所獲超過了千萬元。

一個家庭何以擁有2000多平方米的住房？須知中國農(nóng)村村民的住宅土地分配實施的是宅基地政策，原則上一戶免費獲得一宗宅基地，宅基地在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，外人不得交易。可一宗宅基地多者三四分地，少則一二分地，無非一二百到二三百平方米的面積，一戶家庭之所以能有多達2000多平方米的建筑面積，秘密就在于平地上建筑了十幾層的樓房，面積是一層層疊加上去的。南方城中村內(nèi)樓房林立，人有多大膽，樓能建多高，“握手樓”遮天蔽日。只是近兩年政府才真正收緊了建筑管制，但曾經(jīng)層層加蓋的違建卻被拆遷“洗白”了。

北方村民們卻沒有這樣向天空找出來的“福利”。

北京副中心通州的拆遷使用的是棚戶區(qū)改造的名義。而棚改村民們獲得的補償主要是宅基地的面積，而非如深圳、廣州是宅基地上面所建設(shè)的樓房面積。在北方，農(nóng)民建房相對保守，加之城建部門的嚴格管控，多數(shù)村民建筑為平房小院，而分配給村民使用的宅基地面積都有標準，棚改有參照，如北京1982年以前劃定的宅基地按照每戶最高不超過0.4畝（折合267平方米）的標準認定，多出的補償很少，1982年以后劃定的宅基地則每戶最高不超過0.3畝（折合200平方米），這就使得村拆遷所得基本上有了上限。一戶村民依靠棚改獲得的房屋，多則四五套，少則兩三套。即便如此，農(nóng)民們也傾向于簽約拆遷。相對于只能在村民集體之間交易的地權(quán)和少得可憐的農(nóng)業(yè)收入，動輒上千萬元的財產(chǎn)誘惑力太大了。

為什么一座體量巨大的新城建設(shè)要冠之以“棚改”的名義，要知道無論《憲法》還是《物權(quán)法》，還是很多下位法都明確規(guī)定只有公共利益的需要，根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限與程序，才能征收私有房屋。迄今為止對棚戶區(qū)改造官方最為清晰的定義來自《國有土地上房屋征收與補償條例》中所述，“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”才可由政府組織實施改建。棚改應(yīng)運而生，也正因為此。

多年的商業(yè)開發(fā)后，易開發(fā)土地早進入了市場。土地價格高漲，連帶著鬧市中的未開發(fā)地塊商業(yè)價值飛漲，改造成本甚至超過了其商業(yè)價值。棚改代替商業(yè)開發(fā)則給予了地方政府一定的決策權(quán)，一旦大多數(shù)居民同意，政府即可啟動連片開發(fā)，而不必顧忌個別釘子戶的掣肘。在廣州，2012年出臺的政策規(guī)定，將棚改從必須80%以上村民同意提升到90%，表明政府將更尊重民意，更注重保護村民合法權(quán)益。而在珠海，城中舊村改造也須90%村民同意。全國各地出臺了多種多樣的棚改細則，均給予當(dāng)?shù)鼐用褚欢ㄗ鹬兀本┠涛鞔迮飸魠^(qū)改造項目領(lǐng)導(dǎo)小組就提出，在棚改意愿征詢期，村民意愿同意率不低于95%，政策征詢期同意率不低于90%，預(yù)簽協(xié)議比例不低于85%。

雄安新區(qū)的村民們將獲得怎樣的棚改待遇？謎底即將揭開。其實即使拆遷方案還未公示，圍繞新區(qū)房地產(chǎn)制度的猜測從未停止，而隨著“明白紙”的出現(xiàn)，政策已露端倪。所謂“明白紙”，是指基層政府以通俗語言向民眾解釋政策或下發(fā)通知的官方格式文件。這份“明白紙”包括：新區(qū)范圍內(nèi)，包括規(guī)劃、土地管理、項目建設(shè)、戶籍人口和不動產(chǎn)交易等均受到了管控。起步新區(qū)60個村徹底“管死”，根據(jù)規(guī)劃需要進行有序疏解的164個村，實施嚴格管控、全面“控死”，維持現(xiàn)有空間形態(tài)；新區(qū)全域，實施全面管控，嚴管嚴控。在這份題為《做好全面管控，切實為新區(qū)建設(shè)打好基礎(chǔ)》的雄安新區(qū)駐村工作組管控政策解讀“明白紙”中，確保雄安新區(qū)實現(xiàn)建設(shè)預(yù)期目標是一切管控的目的。

嚴格管控的目的，就是要控制住新區(qū)建設(shè)中炒房者抬高房價、原住民私搭亂建，與政府就拆遷博弈。“房屋停建、停售、搞限購”已經(jīng)露出了新加坡模式的端倪。新加坡保障性住房政策的特點是：政府是保障性住房供給的主體，是保障性住房的建設(shè)者、組織者和管理者，通過充分調(diào)動各種資源，有效地解決了大部分公民的住房問題。

而新區(qū)內(nèi)的原住民面臨的也將是被從新區(qū)疏散出去，他們的房屋與土地，也只有被政府回收。等待他們的“拆遷拆遷，一步登天”會夢想成真嗎？

重慶經(jīng)驗

在重慶生活過的居民都知道，這里的公租房申請相當(dāng)方便，甚至單位就有公租房。這里的廉租房、公租房幾乎是敞開供應(yīng)，租金低廉，門檻最低只要幾百元，外地人在重慶工作的，以及低收入者都可以租。承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房，公租房出售價格以綜合造價為基準。不過，購買后只能居住，子女也可以繼承，但不能上市交易，若賣只能按購買時的價格賣給政府，政府會付活期利息，到期想買下來錢不夠也可以先買一部分。另外，公租房已經(jīng)支付的房租還可以抵扣房款。如此種種，房子真的實現(xiàn)了“房住不炒”。

有了公租房、廉租房這個巨大的壓艙石，加之巨量的商品房土地供應(yīng)，重慶的房價得以多年不漲，房地產(chǎn)投機基本被杜絕。近年來重慶GDP連年全國第一，原因是重工業(yè)、制造業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)的大體量投資和消費拉動，而房地產(chǎn)的作用相對邊緣。

重慶得天獨厚，前市長黃奇帆經(jīng)常提及的是他們天量的土地儲備。重慶市2002年開始實施土地儲備制度，當(dāng)時儲備了40多萬畝地，10年用了20萬畝，每畝賺200萬元，這給政府4000億元的收入，扣掉征地本身的成本也有兩三千億元的額外收入。不過，重慶房價保持平穩(wěn)還得益于它中西部的地理位置，無論成都、西安還是貴陽，這些中西部的樞紐城市都未經(jīng)歷東部城市的房價大漲，人口流入不旺、消費水平滯后是重要原因。

雄安顯然不具備重慶當(dāng)年的天時地利。如今是房地產(chǎn)交易管控住了，我們無從判斷時下在新區(qū)預(yù)期下的土地成本，股票市場卻是隨行就市，自由交易的。海外市場雄安龍頭股中國汽車物流3天上漲了170%，僅因為它在保定擁有大片物流用地。A股大龍頭華夏幸福則是名副其實的雄安大地主，漲幅近八成。此前，華夏幸福分別于2014年簽約的300平方公里“白洋淀科技城”和于2015年簽約的181.2平方公里“雄縣產(chǎn)業(yè)新城”項目，由于雄安新區(qū)嚴禁房地產(chǎn)開發(fā)，華夏幸福已“知趣”地承諾服從政府安排，此前協(xié)議失效，可股民們還在賭政府會給予相應(yīng)補償。無論如何，經(jīng)歷了十余年炒房炒地房地產(chǎn)大開發(fā)，中華大地上的每一分土地的價值和它被寄予的希望都和10年前云泥有別，新區(qū)的開發(fā)博弈重重，15年前重慶大手筆的土地儲備已經(jīng)是傳奇了。

雄安的高起點、低成本，既來自于政府的有力管控，也需財政的巨量投入。迄今流傳最廣的補償標準是每畝地6萬元，顯然，放在時下的中國這不是一筆高征收款，甚至只能算農(nóng)地征收的入門價，是按土地出產(chǎn)糧食的價值來征收的。可在經(jīng)濟下行、中國經(jīng)濟高投入模式無以為繼、急需探索新模式的今天，也只有用低廉的地價來探索出一條新路了。除了地價，國家還有海量的基礎(chǔ)設(shè)施需要“砸”在這片土地上，環(huán)境整治更是迫在眉睫。據(jù)摩根士丹利的估算，預(yù)計未來10到20年間，雄安新區(qū)總投資可達到1.2萬億至2.4萬億元。

雄縣、安新縣和容城三縣人口將近90萬，若全部搬遷安置，每戶200余萬元，這一項就得1萬億元以上。再加上地鐵、鐵路、公路、地下管網(wǎng)，更需數(shù)萬億元的投資。可若從60個村莊的起步區(qū)開始，數(shù)萬人的安置則相對容易。據(jù)國家發(fā)改委透露，新區(qū)建設(shè)的長效投資機制也在探索制定之中，民間投資PPP模式有望引入。千年大計的建設(shè)藍圖確保不走樣，土地制度能夠一以貫之地保持下去才是根本。

先行先試，釋放土地活力

說到中國土地財政的癥結(jié)和療治，不得不提及雄安新區(qū)所對標的深圳和浦東，看30余年的土地制度探索和改革如何塑造出今天的城市面貌，它在當(dāng)時的積極意義何在。

深圳特區(qū)成立的直接起因是萬人大逃港，40年前這里是3萬人口的小漁村，灘涂連綿、河汊縱橫，因為貧困，村民們冒險逃港，故而缺的是錢，而不是地，因此早期的改革思路之一，就是用地生錢，獲取發(fā)展的“第一桶金”。

所謂“中國奇跡”，從某種意義上說，就是人的自由、土地的自由創(chuàng)造的奇跡。深圳特區(qū)建設(shè)伊始，國家也正處于財政緊張的狀態(tài)，只拿得出3000萬元銀行貸款。深圳的建設(shè)者住在簡易的帳篷里，風(fēng)餐露宿，靠的就是政策撬動土地的價值。新中國成立后土地一直歸國家所有，國家統(tǒng)一分配無償使用。深圳人敢為天下先，在國家掌握土地利用的大環(huán)境下，早期的建設(shè)者為吸引外資，創(chuàng)造性地將土地租借給外商，并且一租就是50年。

隨著大量港資的涌入，深圳人發(fā)現(xiàn)了金融杠桿的威力，不等房屋建成，甚至房屋還處在圖紙階段就開始賣“樓花”，提前回收資金，再滾動投入。3000萬元原始資本撬動了70余億元的基礎(chǔ)建設(shè)投資。在“錢”稀缺的年代，這是一項了不起的發(fā)明。

作為改革試驗區(qū)深圳先行先試，1987年創(chuàng)造性地提出了土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離，同年完成了土地“首拍”。幾個月后，上海也完成了首次土地拍賣，日企以1億元人民幣的價格獲得了1.29萬平方米的50年土地使用權(quán)。

如果說在那個資本稀缺的時代深圳的先行先試釋放了沉睡的土地潛能，1993年的浦東開發(fā)則接過了深圳的接力棒，在“摸著石頭過河”的探索上更進了一步。1993年浦東在全國率先嘗試“土地實轉(zhuǎn)、資金空轉(zhuǎn)”的土地開發(fā)模式，一舉激活這片曾是農(nóng)田菜地、河汊縱橫沉睡的土地。所謂“土地實轉(zhuǎn)、資金空轉(zhuǎn)”是由政府部門按照土地出讓價向開發(fā)公司開出支票，作為國有股東入股開發(fā)公司；開發(fā)公司將此支票背書后，作為土地出讓金支付，交給土地管理部門以取得土地的土地出讓模式。以現(xiàn)在的眼光看，這和現(xiàn)有的土地出讓、土地開發(fā)方式類似，一方出地一方出錢聯(lián)合開發(fā)，不同的是政府出地、企業(yè)出錢，共建一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。以此可見當(dāng)時土地價值之低，開發(fā)企業(yè)之資金匱乏，以至于資金要空轉(zhuǎn)，土地管理部門最后獲得的只是政府的一張空頭支票。

20世紀70年代末開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是這40年至關(guān)重要的改革，它部分地釋放了億萬農(nóng)民的自由，為城市化和工業(yè)化提供了最優(yōu)質(zhì)廉價的勞動力。而肇始于深圳和上海的土地制度改革則釋放出土地的活力。可任何一種制度變革都伴隨著資金涌動，有時候泥沙俱下。海南建省，成千上萬在上海和深圳嘗到了投資土地甜頭的投機者洶涌而來，土地和房屋的價格一躥沖天。那時候錢太好掙了，投資回報率100%都算不上好項目。有個松雷大廈，炒賣了17手，最后樓竟然還沒完工。之前16手炒家，錢也一直沒到位。到最后崩盤的時候，最后一家將之前的16家全部告上法庭，前16家每家湊些錢，才勉強把樓給完工了。

熱錢洶涌，土地制度先行先試的深圳也是泥沙俱下。深圳建房的第三個高潮發(fā)生在1992年鄧小平南方講話以后，不少社隊為招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當(dāng)時受到市、縣政府的支持、寬容和默許。可現(xiàn)在，這些工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，都被打上了“違章建筑”的標簽。以現(xiàn)在的眼光審視，深圳速度遺留下來的土地利用問題也不少。

先行先試的深圳最先感受到了土地枯竭的壓力。20世紀90年代后，深圳發(fā)展的基本約束已經(jīng)由“錢”變?yōu)椤暗亍保钲陂_發(fā)的思路，也逐漸由“籌錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎I地”。1992年，深圳實施“統(tǒng)征”，率先在關(guān)內(nèi)實現(xiàn)土地全部國有化和農(nóng)民市民化。2004年，深圳又再次實施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，在全域?qū)崿F(xiàn)土地全部國有化以及農(nóng)民市民化，深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村建制的城市。可隨著土地價值顯現(xiàn)，農(nóng)民的地權(quán)意識覺醒，深圳域內(nèi)“違建”如雨后春筍，“違建”高潮一波接一波，市域范圍內(nèi)竟然有小一半是違法違規(guī)的。

拆遷成本變得越來越高昂，而城市建設(shè)的土地指標幾近枯竭，深圳又不得不開始了城市更新的探索，向城中村、工業(yè)區(qū)等城市建成區(qū)要地，以提升容積率的方式向天空拓展城市空間。這卻再次凸顯了現(xiàn)行土地制度的死結(jié)，政府與居民博弈愈發(fā)艱難，土地成本與日俱增，隨之而來的房價暴漲窒息了城市發(fā)展的潛力。

高房價終結(jié)者

從官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，1987年才有全國性的房價統(tǒng)計。當(dāng)年的全國平均房價是408元/平方米，一直到1992年，房價維持在單價千元以下，但每年的漲幅可觀。可真正使“北上廣深”的房價如脫韁之馬的，是2004年開始的“8·31”土地大限。這一年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)71號令，要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營性項目用地一律公開競價出讓，各地不得再以歷史遺留問題為由進行協(xié)議出讓。同時要求此后發(fā)展商須及時繳納土地出讓金，兩年不開發(fā)政府可收回土地。此前的房地產(chǎn)市場還漲跌相見，給購房者很多“抄底”的機會，以此為分水嶺，房價再也不給希望下跌者以機會了。

雄安新區(qū)來了，并且是逆土地財政而動的全新土地政策。房價只漲不跌的趨勢是否也會逆轉(zhuǎn)？

炒房者的最大殺器，恐怕就是城市邊上又建了一座新城。

有好事者翻出一張1993年的《新民晚報》，上面的廣告打出的是“3萬元擁有一個家”。那一年，確切地說1993年還是全國房地產(chǎn)的一個小高潮，全國人民南下海南炒地，房地產(chǎn)一片繁榮，熱風(fēng)也刮到了上海，上海市中心的房子短暫地達到過6000元/平方米。但很快海南地產(chǎn)泡沫破裂，冷風(fēng)又襲來，上海市中心的房子腰斬一半。

一個新區(qū)的建設(shè)提供了廣闊的土地和房源，這使得在相當(dāng)長的時間內(nèi)上海的房價都落后于北京。只是在2004年協(xié)議出讓土地全部取消后，上海的房價才直追了上來，并在相當(dāng)長的時間里領(lǐng)先北京。回顧那一段歷史，當(dāng)然很難用精確的數(shù)據(jù)給出參考，畢竟彼時全國的商品房開發(fā)通行的都是協(xié)議土地出讓的自由市場經(jīng)濟，任何一座城市都有著近乎無限制的土地供應(yīng)，大城市處處工地，居民樓從市中心到郊區(qū)一環(huán)一環(huán)地向外擴充著。可在上海最繁華的外灘外，一江之隔的陸家嘴上摩天大樓拔地而起的陣勢，還是有力地平抑了上海的房價。

如果說“8·31”之前的深圳、浦東大開發(fā)還不足以為如今的雄安建城提供參照，濱海新區(qū)的建設(shè)卻是集中于2004年土地“大限”之后，2004年天津商品房均價3300元，10年后的2014年均價為1.05萬元，上漲了2.2倍，遠低于鄰居北京的5.5倍漲幅。當(dāng)然，作為弱一線城市，你盡可認為天津的人口流入弱于北京，但實際上并非如此，兩地10年間常住人口均增長了一半左右。

浦東與浦西一河之隔，濱海新區(qū)中心距離天津中心城區(qū)卻有40公里的距離，兩個建成區(qū)之間隔著大片的鹽堿灘和工業(yè)廠房。在交通不發(fā)達的時代這已經(jīng)相當(dāng)于另建一座城市了，此前兩地交通主要靠城鐵，通勤時長50分鐘，2015年高鐵貫通后通勤時間只需15分鐘了，兩地通勤班次頻繁，除火車外還有很多公交線路，兩地之間除了地理上的距離，似乎融為一體。

可北京與雄安，兩地相距110公里，杜絕了通勤的可能。天津與雄安的距離也是110公里，也不能通勤。遍查東京、紐約、巴黎等超大型城市的通勤距離，50公里是極限了，故而雄安的選址，絕不是衛(wèi)星城的概念，而是一個完全獨立的城市。或許正是因為建雄安的首要任務(wù)在疏解，中央才將眼光聚焦在一個無法實現(xiàn)通勤的地域。甚至，兩地之間距離超過了百公里，也不可能存在一個一家人中既有人在北京通勤上班，又有人在雄安工作的區(qū)域，如果說勉強有地方符合要求，也只有兩地中心點河北固安了。

既然是千年大計，雄安之于北京乃至整個京津冀的影響是需要慢慢消化的，可未來的預(yù)期卻是時不我待的。再加入搶房大軍的時候，除了剛需、學(xué)區(qū)和改善型的購買者，只要摻雜了一點投資理念的買房人一定會想：是北京，還是雄安。同樣，天津的投資型購房者也面臨著同樣的選擇。

這個意義上，雄安的未來不僅牽動那些奔赴白洋淀卻鎩羽而歸的炒房者，以及周邊縣市的購房人，也與身處京津的居民們有關(guān)。會騰出相當(dāng)多的土地。從供求關(guān)系來看，人分出去了地騰出來了，可供建設(shè)的土地多了，從邏輯上看，北京的房價已經(jīng)缺乏大漲的基礎(chǔ)了。放眼全國，一線城市引領(lǐng)各地房價，其中北京的水最深，北京的房價穩(wěn)住了，其他地方會怎么樣？

如果雄安的土地制度實驗成功了，每一個大城市的周邊都出現(xiàn)一個公租房主導(dǎo)的“伴城”，吸引著年輕人去創(chuàng)業(yè)，并且演變?yōu)檫@個國家最有活力的區(qū)域，一線大都市的房價也就被釜底抽薪了。在這個意義上，雄安新區(qū)的土地改革只許成功，不能失敗。

新區(qū)的挑戰(zhàn)

謝九

搬遷之難

作為“北京非首都功能疏解集中承載地”，雄安新區(qū)的成立，意味著北京大量的機構(gòu)將逐漸向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移。如何順利實現(xiàn)這一史無前例的大遷移，將是雄安新區(qū)面臨的第一大挑戰(zhàn)。

按照《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》，未來北京重點疏解的對象包括：“一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機構(gòu)等社會公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)總部四類非首都功能。”

這四類非首都功能，無論是以行政手段還是市場方式，哪一類都很難輕易疏解出北京。在雄安新區(qū)的新聞發(fā)布之后，一份即將搬遷至雄安的80多家央企名單很快就在網(wǎng)上流傳，雖然這份名單并未被官方證實，不過這也體現(xiàn)出人們對雄安新區(qū)的理解——以央企的身份而言，理應(yīng)最積極響應(yīng)政府號召，搬遷的阻力也應(yīng)該最小。但即使是看上去最“聽話”的央企，搬遷的難度可能也會大大超出想象。

央企搬遷的第一個考驗可能是人才流失。央企搬遷并非只是在雄安新建一棟總部大樓那么簡單，真正需要實現(xiàn)的是人才的搬遷。即使央企能夠服從大局搬遷雄安，但這并不意味著央企的每一位員工也都愿意從北京遷入雄安新區(qū)。雖然雄安新區(qū)的遠景誘人，但就眼前而言，終究還只是一張白紙，尤其是一些對于教育、醫(yī)療和文化等方面有較高需求的員工，甚至10年之內(nèi)的雄安可能都難以滿足其需求。隨著央企從北京遷往雄安，將不可避免產(chǎn)生一定程度的人才流失，而具體的流失比例也很難有一個精準的預(yù)測。對于一家企業(yè)而言，最核心的競爭力就在于人才，如果人才流失過多，也就意味著企業(yè)的競爭力將會大大下降。

央企大規(guī)模的搬遷，還有可能會在短期之內(nèi)對經(jīng)營業(yè)績帶來負面沖擊，當(dāng)年首鋼搬遷就是前車之鑒。首鋼當(dāng)時搬遷的設(shè)計方案也是經(jīng)過了精心設(shè)計，關(guān)停了北京石景山地區(qū)的老廠之后，在河北曹妃甸、遷安等地新建工廠，并且借搬遷之機實現(xiàn)從原先的落后產(chǎn)能向高端產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級。盡管設(shè)計初衷看上去很美，但現(xiàn)實卻是極其殘酷，作為首鋼搬遷后的核心載體，在曹妃甸新成立的首鋼京唐公司經(jīng)營極其艱難，公司于2007年3月份開工建設(shè)，2009年開始陸續(xù)投產(chǎn)，2009年到2013年，投產(chǎn)后的頭5年時間，公司連續(xù)虧損5年，累計虧損額度超過120億元。直到2014年才首次實現(xiàn)盈利1億多元，2015年實現(xiàn)凈利潤僅有800多萬元。可以說，在搬遷近10年之后，首鋼迄今尚沒有完全走出搬遷帶來的負面沖擊。僅僅一家首鋼的搬遷尚且如此艱難，近百家央企大規(guī)模遷移，其難度也是可想而知，從悲觀的角度來看，如果每家搬遷的央企都要經(jīng)歷數(shù)年的磨合甚至虧損期，這種巨大的成本不僅是央企自身的損失，以央企在中國經(jīng)濟的地位，甚至可能對中國經(jīng)濟都帶來沖擊。

從4月1日成立雄安新區(qū)的消息公布之后，盡管網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于央企搬遷的傳言沸沸揚揚，也有很多央企紛紛表示要支持雄安新區(qū)的建設(shè)，但更多只是表態(tài)參與建設(shè)，而不是人們想象中的整體搬遷。網(wǎng)上所傳中船重工成為第一家表態(tài)要遷址到雄安的央企，但細究中船重工的發(fā)言，其實只是做出了一個“遷企入畿”的表態(tài)，并不意味著公司要將全部業(yè)務(wù)甚至公司總部遷入雄安新區(qū)。和其他央企不同的是，中船重工已經(jīng)在河北有大量的業(yè)務(wù)和子公司存在，比如原先從事蓄電池生產(chǎn)的上市公司保定風(fēng)帆（600482），2015年獲得大股東的資產(chǎn)注入，中船重工將旗下的動力資產(chǎn)全部注入保定風(fēng)帆，現(xiàn)已更名為中國動力。中船重工還表示，正在籌劃將擬注入中船重工電子信息產(chǎn)業(yè)資本運作平臺“中電廣通”的水聲通信企業(yè)長城電子總部由北京遷入海洋裝備科技產(chǎn)業(yè)園，其他水聲及海洋電子信息裝備研制能力等業(yè)務(wù)也將逐步注入園區(qū)。而海洋裝備科技產(chǎn)業(yè)園位于河北涿州，也并非雄安新區(qū)所在。因此，網(wǎng)上所傳中船重工將成為第一家遷入雄安新區(qū)的央企，事實并非如此。

如果在行政指令下的央企搬遷尚且不易，其他一些更多需要靠市場力量實現(xiàn)搬遷的產(chǎn)業(yè)可能就更加困難。以北京最近幾年大力疏解的動物園批發(fā)市場（動批）為例，盡管河北、天津等多地都表示出積極的接納意愿，但是因為動批商圈的形成主要是依靠多年的市場化積累，如果人為劃定一塊地方來接替，未必能夠形成此前的人氣，因此很多動批的老商家寧肯在動批附近另覓新地，也不愿搬遷至遙遠的天津、河北等地。

尤其對于雄安新區(qū)而言，因為規(guī)劃起點很高，北京淘汰出來的產(chǎn)業(yè)，雄安未必會照單全收，因此在產(chǎn)業(yè)對接上可能比動批疏解要更加困難。按照雄安新區(qū)的設(shè)想，未來“一是建設(shè)綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧城市。二是打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。三是發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，培育新動能”。在這樣的定位之下，北京疏解出來的中低端產(chǎn)業(yè)，可能還入不了雄安新區(qū)的法眼。

錢從何處來？

雄安新區(qū)面臨的另外一個現(xiàn)實問題是，大規(guī)模建設(shè)所需要的資金從何而來？

由于雄安新區(qū)已經(jīng)明確表示“不是傳統(tǒng)工業(yè)和房地產(chǎn)主導(dǎo)的集聚區(qū)”，因此，我國園區(qū)開發(fā)最擅長的土地財政模式，在雄安新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中難以成為融資主流。如果沒有土地財政的支撐，銀行貸款毫無疑問會成為雄安新區(qū)開發(fā)重要的資金提供者。

近日網(wǎng)上流傳一份河北省《關(guān)于金融支持雄安新區(qū)的情況報告》，從中可以窺見河北省對于雄安新區(qū)在金融方面的思路。其中提及“爭取中國人民銀行支持，協(xié)調(diào)各銀行總行將雄安新區(qū)作為重點支持區(qū)域，單列信貸計劃，在信貸投放上給予傾斜。組織相關(guān)銀行在雄安新區(qū)開展金融創(chuàng)新試點，通過投貸聯(lián)動、銀團貸款和無抵押信用貸款等方式，重點發(fā)展綠色金融、科技金融，拓寬融資渠道，降低信貸門檻，支持新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)治理和高端高新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”。“爭取國家政策性、開發(fā)性金融對雄安新區(qū)建設(shè)的支持，參照國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立專項基金的形式，單獨設(shè)立雄安新區(qū)專項建設(shè)基金，根據(jù)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，分期分批投入。”“組織商業(yè)銀行爭取總行設(shè)立專項基金。通過努力，農(nóng)總行計劃設(shè)立雄安建設(shè)基金，首期規(guī)模1000億元，根據(jù)需要還可設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等。其中，農(nóng)行方面出資80%，剩余部分由地方政府和社會資本落實。”在雄安新區(qū)這樣的國家戰(zhàn)略面前，國內(nèi)銀行的大力支持自然是在情理之中，但是如果過于倚靠銀行資金也同樣存在很多負面效應(yīng)。

首先是銀行資金即使大力向雄安新區(qū)傾斜，也未必能夠完全滿足雄安巨大的資金需求。除了國開行等政策性銀行之外，其他商業(yè)銀行對雄安的放貸同時還需要兼顧市場和風(fēng)險方面的考量，不可能無原則支持。因此，如果完全依靠銀行貸款很難滿足雄安大規(guī)模的資金需求。另外，銀行貸款規(guī)模過大，很有可能會對雄安新區(qū)帶來沉重的債務(wù)負擔(dān)，如果債務(wù)負擔(dān)無法妥善解決，可能會在以后很多年內(nèi)影響雄安新區(qū)的正常運轉(zhuǎn)。十幾年前，作為河北省“一號工程”的曹妃甸一度被寄予了相當(dāng)高的期待，但是由于前期攤子鋪得過大過快，導(dǎo)致曹妃甸背上了沉重債務(wù)，商業(yè)銀行加上政策性銀行的各種貸款，債務(wù)規(guī)模一度超過1000億元，僅僅是利息成本就已經(jīng)讓曹妃甸難以承擔(dān)，加之“大港口、大鋼鐵、大化工、大電力”四大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展不及預(yù)期，曹妃甸的吸引力和人氣逐年下降，官方數(shù)據(jù)顯示，2009到2012年，曹妃甸新增投資從1000多億元下降至600億元。2003年，曹妃甸橫空出世時，曾被譽為河北沿海增長極的“皇冠”，但是十幾年之后，卻被貼上了“空城鬼城”“債務(wù)崩盤”的標簽。

對于雄安新區(qū)而言，如果僅僅依靠財政投入和銀行貸款輸血，顯然無法支撐其千年大計的發(fā)展，更多還需要探索出一條可持續(xù)的投融資模式。發(fā)改委主任何立峰曾經(jīng)表示：“將探索新區(qū)投融資體制改革，建立長期穩(wěn)定的資金投入機制，吸引社會資本參與新區(qū)建設(shè)。”預(yù)計政府和社會資本合作模式，也就是業(yè)界俗稱的PPP （Public-Private-Partnership）模式，可能會在雄安新區(qū)的建設(shè)中扮演重要角色。

2015年以來，PPP模式在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)起云涌，成為穩(wěn)增長的重要手段，這也為雄安新區(qū)引入PPP模式積累了寶貴的經(jīng)驗。PPP模式能否成功的關(guān)鍵，在于合理劃分政府和社會資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府引入社會資本的初衷是為了減輕政府的投入負擔(dān)，而社會資本參與PPP的原因是為了獲取合理的回報。如果政府給予PPP項目的回報率不足，可能很難吸引社會資本的參與，但是，如果給予PPP項目的回報率過高，比如一條高速公路收費過高，收費期限過長，后期可能對當(dāng)?shù)卣酥寥鐣纬砷L期的負擔(dān)。

對于雄安新區(qū)而言，在大規(guī)模建設(shè)的初期，一些有良好回報預(yù)期的公共設(shè)施項目，應(yīng)該不乏社會資本的追逐。這類項目具有較好的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本，是PPP模式下最優(yōu)質(zhì)的項目，通常通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采取“建設(shè)—運營—移交”（BOT）、“建設(shè)—擁有—運營—移交”（BOOT）等模式。

但是由于政府公共產(chǎn)品的特殊性，還有很多的公共產(chǎn)品和服務(wù)需要向社會免費提供，這一類不具備良好收費基礎(chǔ)，需要政府承擔(dān)義務(wù)的項目，吸引社會資本參與具有較大的難度。這類項目或者需要政府提供較高的補貼，或者需要政府直接向運營方購買服務(wù)，通常采用“建設(shè)—擁有—運營”（BOO）或者委托運營等模式推進。對于雄安新區(qū)而言，雖然勾勒的遠景足夠誘人，但同時也還是存在很多不確定因素，加之PPP模式的利潤率原本就難言豐厚，對于社會資本而言，在參與雄安新區(qū)建設(shè)的同時，如何合理權(quán)衡收益和風(fēng)險，預(yù)計也并非易事。

新區(qū)并非京津冀的全部

雄安新區(qū)雖然具有極其深遠的戰(zhàn)略意義，但是如果給予超過其實際能力的過高解讀和期待，可能反而不利于其戰(zhàn)略意義的實現(xiàn)。在京津冀戰(zhàn)略的大背景之下，雄安新區(qū)是其中相當(dāng)重要的布局，但遠非全部。

設(shè)立雄安新區(qū)的初衷之一是為了解決北京的大城市病。當(dāng)前北京的大城市病主要體現(xiàn)在霧霾污染嚴重、交通擁擠、人口過度膨脹、房價居高不下等，通過跳出去的思路建立一座雄安新區(qū)，從理論上而言，可以在很大程度上緩解北京的大城市病。但是如果過度拔高雄安新區(qū)的作用，認為雄安新區(qū)成立后北京的大城市病將一掃而空，可能反而綁架了雄安新區(qū)的發(fā)展。

從霧霾污染來看，北京霧霾之所以日漸嚴重，除了本市的汽車尾氣、燃煤和工業(yè)污染之外，以河北為首的北京周邊地區(qū)的污染排放，越來越成為北京霧霾的重要來源。如果僅僅依靠北京市自身的汽車限行和禁煤等措施，而不能解決河北的高污染排放，已經(jīng)很難徹底扭轉(zhuǎn)北京的霧霾污染。

河北地區(qū)的高污染排放難以在短期內(nèi)取締，歸根結(jié)底是一個經(jīng)濟問題。長期以來，北京和河北的經(jīng)濟發(fā)展水平差距越來越大，北京的第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重已經(jīng)高達八成，和歐美發(fā)達國家水平基本接近，而河北仍然處于工業(yè)化中期水平，這就決定了河北目前的經(jīng)濟發(fā)展仍然擺脫不了高污染的工業(yè)生產(chǎn)。北京的霧霾治理固然迫在眉睫，但河北人民的民生大計也同樣重要，如果過度犧牲河北的經(jīng)濟發(fā)展來換取北京的藍天白云，將會使得首都周邊的貧困現(xiàn)象越來越嚴重。

2005年，亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查報告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念，在北京和天津周圍環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272萬貧困人口。其中與北京接壤的河北省張家口、承德、保定三市就有25個國家級和省級貧困縣，被稱之為“環(huán)首都貧困帶”。這些貧困帶的形成除了發(fā)展經(jīng)濟的自然條件落后之外，出于保護北京的水資源等目的，這些地區(qū)在政策上被限制開發(fā)，被研究者稱為“政策致貧”。如果新一輪的京津冀戰(zhàn)略不能解決河北的貧困問題，可能也就很難根治北京的霧霾污染。而雄安新區(qū)的成立能在多大程度上解決這個難題，也只有時間才能給出答案。

除了霧霾污染，北京的大城市病還體現(xiàn)在交通擁擠和人口膨脹，雄安新區(qū)能在多大程度上緩解這些癥狀，同樣也只有等待時間的驗證。按照規(guī)劃，雄安新區(qū)遠期將承載200萬至250萬人口，如果對應(yīng)目前北京2100多萬人口，大概占比為10%。表面上來看，似乎對北京人口的疏解比例也并不算太高。

除了自身的直接作用之外，雄安新區(qū)更大的意義在于盤活整個京津冀戰(zhàn)略。從2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀的實際推進慢于預(yù)期，按照計劃，京津冀發(fā)展的近期目標是“到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明顯進展”，中期目標是“到2020年，北京市常住人口控制在2300萬人以內(nèi)，北京‘大城市病’等突出問題得到緩解”。如果沒有非常手段的推進，無論是近期還是中期目標可能都難以實現(xiàn)，雄安新區(qū)的成立顯然是為了在更高層面上激活京津冀戰(zhàn)略的推進。

按照京津冀戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，未來京津冀發(fā)展以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為骨架。其中“一核”是指北京，把有序疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題作為京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)。“雙城”是指北京、天津，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要引擎，“三軸”是指京津、京保石、京唐秦三個產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，這是支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的主體框架。“四區(qū)”分別是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，每個功能區(qū)都有明確的空間范圍和發(fā)展重點。“多節(jié)點”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節(jié)點城市，重點是提高其城市綜合承載能力和服務(wù)能力，有序推動產(chǎn)業(yè)和人口聚集。

從中可以看出，京津冀是一個多點布局的大戰(zhàn)略，遠非一個雄安新區(qū)所能全部承載，在京津冀的戰(zhàn)略布局下，雄安新區(qū)更大的意義在于起到了“畫龍點睛，滿盤皆活”的作用。

畿輔邏輯：河北省際政治經(jīng)濟學(xué)的演化

劉怡

1947年3月25日，由中共晉冀魯豫邊區(qū)中央局籌備和組織，有晉察冀、晉冀魯豫、華北、晉綏、陜甘寧、中原各解放區(qū)代表參加的華北財經(jīng)會議在邯鄲附近的武安縣冶陶鎮(zhèn)召開。其時距離中共在石門（今石家莊市）建立第一個以城市為中心的政權(quán)僅剩下7個半月，距離中共中央正式遷入北平城剛好還有兩年時間。

研究解放戰(zhàn)爭史的學(xué)者，往往會忽略一個微妙的事實：盡管由東北而關(guān)內(nèi)、自華北到長江中下游地區(qū)的地理順序構(gòu)成了中共在軍事上奪取全國政權(quán)的主線，但新政權(quán)形成其關(guān)于經(jīng)營全國的經(jīng)濟邏輯，尤其是工業(yè)和城市邏輯的決定性坐標，卻不在戰(zhàn)略決戰(zhàn)階段率先奪取的重工業(yè)基地東北，甚至也不在深耕多年的陜甘寧邊區(qū)和延安，而在河北平原。從抗戰(zhàn)初期晉察冀、晉冀魯豫兩大敵后根據(jù)地勃興開始，中共花費了將近10年時間，探索關(guān)于農(nóng)村土地改革、發(fā)展手工業(yè)、恢復(fù)區(qū)域市場、實現(xiàn)糧食自給、統(tǒng)一貨幣等執(zhí)政黨急需面對的經(jīng)濟問題的解決方案；在最終進軍全國之前，關(guān)于應(yīng)對上述問題的基本思路已大致成型。正是在原晉察冀邊區(qū)政府和晉冀魯豫邊區(qū)政府的基礎(chǔ)之上，建立了中央人民政府的前身——管轄5600萬人口的華北人民政府。

河北經(jīng)濟區(qū)的特殊意義，不僅在于其作為糧食產(chǎn)地和農(nóng)業(yè)人口聚居區(qū)的傳統(tǒng)定位能夠滿足軍事斗爭所需，更是由于其板塊分布和功能屬性，可以作為自清末到抗戰(zhàn)約80年間中國本土經(jīng)濟變化軌跡的縮影。崛起為沿海工商業(yè)和交通中心的天津，由平漢、津浦、正太鐵路干線連通的煤鐵礦藏，乃至日寇占領(lǐng)時期為達成“總力戰(zhàn)”目標而催生的統(tǒng)制開發(fā)模式，都在為毛澤東所言的“破除倒退的農(nóng)業(yè)社會主義思想”創(chuàng)造某種可能性。而20世紀二三十年代頻發(fā)的旱災(zāi)和接踵而至的日本入侵，在對河北民生和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟造成巨大摧殘的同時，客觀上也削弱了地主和包稅者階層的力量，使中共政權(quán)推行的減租減息以及隨后的土改政策得以順利進行。

1947年春天這場華北財經(jīng)會議，對河北的長期影響是雙重的。一者，關(guān)于建立集中的財稅收支制度、發(fā)行統(tǒng)一貨幣、籌建解放區(qū)中央銀行（中國人民銀行的前身）、將基層財政控制力延伸到村一級等事項，乃至集中調(diào)度經(jīng)濟物資、平抑物價等進城初期無法規(guī)避的任務(wù)，都在此次會議上得到了討論和規(guī)劃。二來，隨著解放區(qū)的經(jīng)濟版圖由河北一省擴大到整個華北，再到全中國，河北自身的功能定位和發(fā)展邏輯也須經(jīng)歷再度“定焦”。而這一切，伴隨著兩年后新中國最終定都北京以及中共河北省委的初創(chuàng)，發(fā)生了意味深長的變化。

首都再度回歸北京，意味著從政治和經(jīng)濟上為京畿充當(dāng)輔弼的角色，成為河北省的基本定位。無論是工業(yè)化優(yōu)先于城鎮(zhèn)化的抉擇，還是省會在保定、石家莊和天津之間的“三加二”播遷，都與其時北京的政治氣候直接相連。而改革開放后首都本身成為市場競爭主體的新趨勢，與既有的行政級別優(yōu)勢形成合力，使京津冀三地依舊難以形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和多核心輻射效應(yīng)。換言之，盡管京津冀通常被視為與珠江三角洲和長江三角洲相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟-城市群落，但三地之間的經(jīng)濟互動在較大程度上依舊取決于行政指令，內(nèi)部動力不足。

雄安新區(qū)的設(shè)立，一方面延續(xù)了河北的“畿輔”邏輯，另一方面也將成為京津冀政經(jīng)關(guān)系“再平衡”和行政、市場資源重新分配的起點。北京非首都功能的剝離，以及重化工業(yè)的進一步轉(zhuǎn)移外遷，既不至于沖擊河北既有的第二產(chǎn)業(yè)布局，對長期增長乏力的第三產(chǎn)業(yè)也能形成正向刺激。而從行政資源和戰(zhàn)略高度扶持雄安新區(qū)，至少在現(xiàn)階段仍是效應(yīng)立竿見影的選擇。如同70年前的華北經(jīng)濟會議完成了河北省由敵后根據(jù)地向畿輔角色的轉(zhuǎn)化，70年后的雄安大計，有望成為河北經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步合理化和現(xiàn)代化的新起點。

“京”的復(fù)歸

中共中央關(guān)于新中國成立后定都問題的討論，始于1948年春，在1949年3月的七屆二中全會上得到最終確認。除去解放戰(zhàn)爭本身的進程系由北方向南，且北京背靠蘇蒙、遠離開闊海岸線（渤海可由遼東、山東半島自側(cè)面提供防御）的地理位置方便接受國際援助和抵御侵略之外，經(jīng)濟因素同樣不容忽視。1949年1月，毛澤東在與王稼祥談話時指出：“蔣介石的國都在南京，他的基礎(chǔ)是江浙資本家。我們要把國都建在北平，我們也要在北平找到我們的基礎(chǔ)，這就是工人階級和廣大的勞動群眾。”換言之，通過定都北京，中共意圖在華北再造一個不依賴于江浙沿海半殖民地經(jīng)濟的全新工商業(yè)城市群，構(gòu)成其執(zhí)政的經(jīng)濟和群眾基礎(chǔ)。在毛澤東1956年發(fā)表的《論十大關(guān)系》中，這一考慮得到了更完整的闡述：首先利用沿海既有的工業(yè)基礎(chǔ)和財力，度過4年左右的過渡期，之后“新的工業(yè)大部分應(yīng)當(dāng)擺在內(nèi)地，使工業(yè)布局逐步平衡，并且有利于備戰(zhàn)”。新首都北京不僅要承接政治和文化中心的功能，本身也須發(fā)展為工業(yè)和經(jīng)濟中心，河北省（包括天津）則成為其輔弼——“將來世界不打仗，和平了，會把天津、保定、北京連起來。北京是個好地方，將來會擺許多工廠的”。

高層的這一定策，有其獨特的政治經(jīng)濟學(xué)邏輯，同時也是對民國中期以后北平（北京）淪為純消費性經(jīng)濟體的困境的修正。1927年國民黨政府定都南京之后，在明、清兩代和民國前期長期獲得中央財政支持的北京立即陷入百業(yè)凋零的局面。由于在清末以來的經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中更注重政治穩(wěn)定性，北京本身不具備成規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)能力；除去鐵路系統(tǒng)外，就業(yè)人口集中于雜役、人力運輸、騾馬、裁縫等低端服務(wù)業(yè)，抗風(fēng)險系數(shù)極低。要為這樣一座百業(yè)待興的都城的順利轉(zhuǎn)型提供助力，意味著河北在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟重心上必須承擔(dān)諸多預(yù)設(shè)任務(wù)：在過渡階段，利用毗鄰的天津市作為華北工商業(yè)中心的優(yōu)勢，為北京工業(yè)化的起步提供技術(shù)和資金；同時作為應(yīng)對北京人口快速增長的準備，在興修水利工程、確保糧食產(chǎn)量等問題上也須做出努力。而在北京的工業(yè)化進程全面啟動之后，河北除去要從煤炭和電力供應(yīng)、鐵礦、有色金屬冶煉等傳統(tǒng)優(yōu)勢部門為其提供原材料和技術(shù)外，還須注意不使本省自身的產(chǎn)業(yè)布局與首都發(fā)生沖突，優(yōu)先保證北京的地位。

站在這一角度，方能理解50年代初過渡時期河北優(yōu)先改善第一產(chǎn)業(yè)狀況的初衷，以及曾經(jīng)的北方第一大工商業(yè)城市天津的沉浮。從1949到1953年，通過開墾荒地和興修水利工程，河北省耕地總面積一度由726.58萬公頃上升至764.52萬公頃；1954年，新中國第一座大型水庫在北京與河北交界處的官廳鎮(zhèn)附近建成，6年后又建成專供京、津兩地生活和灌溉用水的密云水庫以及兩期京密引水渠工程。對多年來造成華北多次洪災(zāi)和大規(guī)模饑荒的永定河、潮白河、大清河水系，也進行了有針對性的堤防整理和下游疏浚。從1950到1952年，用于水利建設(shè)的投資一度占到全國預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資額的10%，有2000萬勞動力直接參與工程。著名的劉青山、張子善案件，即發(fā)生在集中整理河北農(nóng)田水利事業(yè)期間；在調(diào)查委員會核準的兩犯貪污款項中，有1/3以上是與治河、防汛、賑災(zāi)項目有關(guān)的資金。而中共在建政僅僅兩年半之際，毅然對兩位抗戰(zhàn)前入黨的高級干部施以極刑制裁，足以證明看似不顯山露水的河北農(nóng)業(yè)基建，在當(dāng)時實有極大的重要性。

對復(fù)歸北方的首都經(jīng)濟地位的保障，同樣閃現(xiàn)于新中國成立初期河北領(lǐng)導(dǎo)班子、行政區(qū)劃以及城市布局的定策中。早在1949年8月，就以原中共冀中區(qū)黨委為基礎(chǔ)，組建了新的河北省委和省人民政府班子，省會設(shè)在保定；作為對比，長期充當(dāng)東南經(jīng)濟中心的江蘇省直到1952年底才正式建立起新的省委和省政府。兩相比照，對已然成熟的東南經(jīng)濟區(qū)大致采取放任態(tài)度，同時強化控制力以完成華北新經(jīng)濟中心布局的意味一目了然。在省界和行政區(qū)劃的調(diào)整上，河北同樣將優(yōu)先權(quán)交給了首都：從1949到1958年，北京市轄區(qū)四次擴界，吸收了原屬河北的黑龍?zhí)丁⑼鹌娇h、房山縣、昌平縣、通縣、順義縣、大興縣、良鄉(xiāng)縣、平谷縣、密云縣、懷柔縣、延慶縣等地區(qū)，市轄面積相較解放前的舊北平市膨脹了23倍之多。作為補償，撤銷后的原察哈爾省和熱河省的部分轄區(qū)在50年代初并入河北。而擁有本地區(qū)第一大港口的天津市雖然在行政建制上由中央直轄，但在其外圍設(shè)置了作為人口和資源腹地的天津?qū)^(qū)（今廊坊市前身），隸屬河北省和天津市雙重領(lǐng)導(dǎo)。本省另外三個礦業(yè)和交通中心唐山、秦皇島以及張家口，也在其周邊擁有類似的專區(qū)外延。除此以外，省轄市僅有曾先后充任過省會的石家莊、保定和承德（原熱河省會）三處，短期內(nèi)未再設(shè)立新的城市。對比同一時期東北地區(qū)的城市化與工業(yè)化進程高度同步的現(xiàn)象，模式差異不言自明。事實上，到1978年為止，河北省（不含天津市）的平均設(shè)市密度僅為江蘇省的43%、廣東省的84%，工業(yè)化優(yōu)先于城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為既定方針。

用通行的、基于歐美經(jīng)驗的大都市帶（Megalopolis）和都會經(jīng)濟區(qū)（EMR）模型，當(dāng)然無法解釋如此奇特的現(xiàn)象。實際上，復(fù)歸為首都的北京遵循的是一種指向明確的“極化”發(fā)展戰(zhàn)略，在資金、技術(shù)、資源、勞動力各生產(chǎn)要素上都獲得了定向的優(yōu)先分配。在計劃經(jīng)濟模式下，極化效應(yīng)被發(fā)揮到了極致，以中央指令的方式得到貫徹。1949年底北京市工業(yè)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于天津市的30%；經(jīng)過30年的極化發(fā)展，前者逐步膨脹到后者的120%，在重工業(yè)產(chǎn)值占比方面僅次于沈陽。直到2005年，經(jīng)過多輪調(diào)整，天津市的重工業(yè)產(chǎn)值才重新超過北京。據(jù)原天津市工業(yè)部門負責(zé)人回憶，直到20世紀80年代末，河北和天津主要工業(yè)制品的產(chǎn)量依然是根據(jù)提前預(yù)估的當(dāng)年財政支出總額硬性倒推決定的；在這一模式下，區(qū)域一體化根本不可能呈現(xiàn)為多中心態(tài)勢。

從更深的層面看，1978年之前中共的經(jīng)濟建設(shè)和城市規(guī)劃邏輯，與政權(quán)本身的全能主義（Totalitarianism）屬性同樣直接相連。在回顧50年代首都城市規(guī)劃中著名的“梁陳方案”何以被棄用時，這段歷史的親歷者、原北京市政工程局副總工程師孔慶普曾經(jīng)指出：“（北京）內(nèi)城近40萬人的食品、飲水供給，垃圾清理和交通等一系列民生事宜，在解放前可以沒人管，但新政府上臺后就不能不顧。這樣一來，古城墻的拆除也就成為必然。”類似的邏輯在河北同樣適用——1949年之前，南京國民政府大體依靠地主和包稅者階層的力量來完成城鄉(xiāng)財政動員的“最后一公里”；而在華北財經(jīng)會議確定了要將中共政權(quán)的財政控制力延伸到基層之后，實際上只有自上而下的行政指令能夠有效開動整架經(jīng)濟機器。政府提供了事無巨細的解決方案，但受組織本身的效能閾值所限，不可能永遠提前規(guī)劃好最理想的方案。如此便只剩下兩種選擇：一是線性地將資源集中定焦到一個部門或地區(qū)，二是拋棄組織，以臨時的群眾運動實現(xiàn)資源調(diào)度。而這兩種路徑在1979年之前的河北尤其是其工業(yè)化1.0進程中，恰恰都出現(xiàn)了。

一言難盡的工業(yè)化

未經(jīng)有效處理的初步統(tǒng)計數(shù)字，并不足以反映河北第一階段工業(yè)化進程的復(fù)雜內(nèi)涵。從1952到1978年，全省工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中工業(yè)所占的比重由33.8%提高到74.3%；工業(yè)總產(chǎn)值中，重工業(yè)所占的比重由29.11%提高到55.5%，初步完成了工業(yè)化1.0進程。但倘若進一步觀察經(jīng)濟周期的波動曲線，會發(fā)現(xiàn)整個工業(yè)成長期并不連貫，在1959年到1961年、1965年到1968年、1971年到1973年分別經(jīng)歷了一波顯著下滑，并且第一產(chǎn)業(yè)增長的貢獻值始終領(lǐng)先于其他部門。與這種震蕩同步，河北省會也在短短23年里經(jīng)歷了“三加二”的頻繁遷移。

已故歷史學(xué)家高華曾經(jīng)敏銳地指出：快速工業(yè)化進程，往往與國家權(quán)力的垂直式擴張相伴隨，使其對下游組織乃至整個社會的控制力在短期內(nèi)急劇上升。對第二產(chǎn)業(yè)基數(shù)規(guī)模有限又被賦予了畿輔職能的河北省而言，這種控制力直接體現(xiàn)在政策方向的變動上，即中央有小動河北必大動，中央剛啟動河北已震動，政策先行的效應(yīng)顯著，靈活性則明顯不足。例如1958年“大躍進”期間，由于黨中央提出“以鋼為綱”的方針，河北冶金工業(yè)經(jīng)歷了一波盲目擴張的浪潮，不僅在石家莊、邢臺、唐山和承德地區(qū)各自上馬了大中型鋼鐵企業(yè)項目，還以群眾運動、“大辦工業(yè)”的方式形成了一大批小鋼鐵、小礦山、小煤炭、小農(nóng)機修配等企業(yè)，規(guī)模、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不甚合理，設(shè)備簡陋，技術(shù)水平低下，成為事實上的無效產(chǎn)值。而在三年困難時期結(jié)束后，河北省委又率先響應(yīng)中共八屆九中全會提出的“調(diào)整、鞏固、整頓、提高”方針，在不到一年時間里迅速縮短了重工業(yè)戰(zhàn)線，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供給。結(jié)果，全省工業(yè)企業(yè)由1959年的7605個飛快地減少到1964年的4294個，縮水了44%，剛剛經(jīng)歷爆炸式發(fā)展的冶金工業(yè)立即轉(zhuǎn)入萎縮期，機械式跟隨效應(yīng)顯而易見。

而這種跟隨效應(yīng)的極致，集中反映在河北省會的“三加二”（先后在三地輪轉(zhuǎn)，其中保定一處曾兩次作為省會）式遷移上。1949年之后相當(dāng)長一段時間里，省會功能一直由清末以降的直隸首府保定擔(dān)當(dāng)；但在1954年，省委班子中就已經(jīng)出現(xiàn)了將省會搬遷到鐵路交通和工業(yè)基礎(chǔ)條件更好的石家莊，以呼應(yīng)正在啟動的工業(yè)化進程的聲音，并組建了遷移籌備委員會。不過在中央反復(fù)強調(diào)“厲行節(jié)約，反對浪費”的口號之后，這一動議在“一五”計劃期間并未能夠成行。到了“大躍進”初期，全國人大決定將直轄市天津劃歸河北，河北省一屆人大第七次會議旋即于1958年4月18日通過決議：立即將省會由保定遷往大工業(yè)城市天津，并在一年內(nèi)完成了全部遷移工作。到了1966年春天，在毛澤東明確將“備戰(zhàn)、備荒、為人民”設(shè)定為重要經(jīng)濟方針之后，河北省委又迅速遷出天津，返回地處冀中平原、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相連、戰(zhàn)時也方便隱蔽的保定。值得一提的是，“備戰(zhàn)、備荒”方針要到1967年才在《人民日報》正式發(fā)表，并成為全國皆知的口號；而河北省會從天津向保定的回遷早在1966年5月初就已基本完成；甚至為了表示對新方針的擁護，將除省委機關(guān)、省人委以及省軍區(qū)之外的其他廳局分散搬遷到了下屬各縣，保定市屬機關(guān)則被分流到了更偏遠的新城、定興和定縣，直到70年代才重新遷移回來。其中折射出的一味緊跟中央指示、缺乏省際本位意識的情形，可謂歷歷在目。

時刻緊跟中央、唯恐稍微落后的另一面，是一旦中央政策失誤，河北無法主動做出任何調(diào)整和補救。省會遷回保定之后僅僅一年，“文革”爆發(fā)，省人委被造反派奪權(quán)，爆發(fā)了長達一年半的武斗，政治和社會秩序陷入癱瘓狀態(tài)。1968年1月底，負責(zé)調(diào)解各方矛盾的北京軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)單方面決定建立新的河北省革命委員會，同時立即將省會由動蕩中的保定搬遷到“工人階級隊伍比較堅強，可以形成全省政治、經(jīng)濟、文化中心”的石家莊。但在1971年1月華北會議之后，省會遷石一事被中央懷疑是陳伯達等人“對抗革命群眾”的陰謀，遭到質(zhì)疑。省革委會方面立即做出反應(yīng)，再度提出將省會遷回保定。這一次，是周恩來親自做出了省會應(yīng)就地建設(shè)、不宜再頻繁搬遷的批示，才使省會駐石一事成為定案，不至于進一步演變?yōu)椤叭尤薄?

單就省會遷址一事，便可窺見五六十年代高層政治與經(jīng)濟定策的變幻莫測，以及對中央亦步亦趨的河北省委處境的逼仄。所幸，在優(yōu)先保障北京的口號下，河北的工業(yè)化轉(zhuǎn)型部門相對集中，發(fā)展路徑也較為明晰。“一五”計劃期間，優(yōu)先利用本地區(qū)在煤炭資源、電力工業(yè)基礎(chǔ)和棉花產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢，重點發(fā)展煤炭、電力、紡織、建材四大部門，其投資總額占到全省基建資金額度的50%，產(chǎn)值占全省工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的60%。也是在“一五”時期結(jié)束時，河北工業(yè)產(chǎn)值在歷史上第一次超過了農(nóng)業(yè)，同時私營工業(yè)完全被取消或吸收，進入了國家控制力空前強大的時期。“二五”時期，重點發(fā)展冶金尤其是鋼鐵工業(yè)，提升了唐山鋼鐵廠和宣化鋼鐵廠的產(chǎn)能，建立了一批以省轄市為中心的中型鋼鐵企業(yè)，并新建了一批化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機企業(yè)。甚至連“文革”也不曾打斷這一進程——隨著“小三線”建設(shè)和“學(xué)大慶趕開灤”運動的開展，以及鋼鐵、煤炭、化肥、拖拉機行業(yè)四個“大會戰(zhàn)”的展開，河北工業(yè)產(chǎn)值在“三五”“四五”計劃期間保持了16%以上的增長率；到1978年底，重工業(yè)產(chǎn)值的比重一度上升至41.2%，輕工業(yè)33.1%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比滑落至25.7%。

以省轄市、重工業(yè)企業(yè)、資源型部門為中心發(fā)展出的工業(yè)化1.0模式，使河北的省際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和主要城市布局大體定型，并一路延續(xù)至今。唐山—秦皇島和邯鄲—邢臺兩大煤鐵資源豐富區(qū)吸附著全省1/5的工業(yè)企業(yè)，擁有全省1/3以上的工業(yè)生產(chǎn)能力；京山、京廣兩條鐵路干線串聯(lián)著紡織、機電、鋼鐵、電力、建材、化工、醫(yī)藥等部門的重點企業(yè)，沿線工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了全省一半以上的工業(yè)產(chǎn)值，形成河北的“工業(yè)走廊”。11個省轄市集聚著全省1/5以上的工業(yè)企業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)能力約占全省的60%。這種“以礦定區(qū)、因運靠路、就城布點”的發(fā)展模式，是河北省設(shè)市密度長期較低的內(nèi)部原因。而占據(jù)全省基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)值六成份額的大中型企業(yè)，無論在行業(yè)分布、產(chǎn)平檔次還是技術(shù)水平上都高度趨同，專業(yè)化、協(xié)作化水平低，為轉(zhuǎn)型困難埋下了伏筆。

實際上，若非黨中央在1978年歲末做出了實施改革開放、逐步變革財政體制的抉擇，正陶醉于發(fā)現(xiàn)華北油田的河北省委甚至有可能將重工業(yè)優(yōu)先、能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的格局進一步鞏固定型。1976年到1978年短暫的“新躍進”期間，省革委會一度制定了新的《發(fā)展國民經(jīng)濟十年規(guī)劃綱要》，提出到1980年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化，到1985年建成“一個大慶、兩個鞍鋼、四個開灤（煤礦）”的工業(yè)高指標。這反過來再度驗證了“緊跟效應(yīng)”的成立：當(dāng)中央的政策路線發(fā)生變向時，河北省幾乎難以做出任何變通或修正。

“再平衡”進行時

公允而論，至少在進入21世紀之前的大約20年時間里，河北省曾經(jīng)基于自身的發(fā)展需求，提出過一系列整合省內(nèi)以及全華北經(jīng)濟的口號。例如1985年提出的“山海壩”方案，試圖重點扶持和支援過去發(fā)展相對滯后的太行山、環(huán)渤海和壩上草原地帶，平衡省內(nèi)的經(jīng)濟格局。1986年出臺的“環(huán)京津”戰(zhàn)略是全國最早的關(guān)于整合華北經(jīng)濟圈的動議之一，但短短兩年之后，又被依托交通要道的“兩線一區(qū)大開發(fā)”所取代。到了90年代初，河北省委負責(zé)人先后提出了“一線兩片帶多點”以及“兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動”戰(zhàn)略，并將后者寫入了本省“九五”時期規(guī)劃。迄今為止，上述規(guī)劃等只見提出和討論，付諸實行的部分有限。

今人自不必苛責(zé)河北省歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子的搖擺遲緩。實際上，在中央統(tǒng)一調(diào)度的指令型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭‰H經(jīng)濟體之間的激烈競爭之后，工業(yè)化1.0時代的優(yōu)勢已經(jīng)全然變作缺陷。城市分布過于集約、城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大的固有格局制約了河北的自主發(fā)展能力，使其在事實上必須向京津兩地“借力”。然而在市場化的競爭模式下，北京、天津兩市自身也須考慮GDP指標和自身的發(fā)展邏輯，兩地可能與河北共享的發(fā)展資源，乃至轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，依然是正在汰換的落后產(chǎn)能或者河北并不稀缺的重化工產(chǎn)業(yè)。更何況在21世紀初的投資導(dǎo)向型發(fā)展潮中，率先成為世界級超級城市的北京在極化效應(yīng)方面表現(xiàn)得更為顯著，河北對此完全無能為力。

唐山港和曹妃甸區(qū)的發(fā)展軌跡，清楚地反映了極化效應(yīng)下河北經(jīng)濟處境的艱難。1989年動工建設(shè)的唐山港，最初僅僅作為煤炭和水泥出口的中小型沿海窗口而存在；但在1993年，意圖競爭港口資源、以對沖天津的臨海優(yōu)勢的北京市與唐山市政府簽署了聯(lián)合建港協(xié)議，使唐山成為首鋼鐵礦石進口的主要海上通道，隨后神華集團又獨立開發(fā)了位于滄州、產(chǎn)權(quán)共有的煤炭口岸黃驊港。此舉固然為河北爭取到了盼望已久的沿海港口資源，但在和天津港的惡性競爭中卻造成吞吐能力大量閑置、基建資源嚴重浪費。直到近年來華北省政府主動提出將唐山港的功能由單純的煤炭運輸擴大到干雜貨和液化氣工業(yè)，長期虧損運轉(zhuǎn)的局面才得到扭轉(zhuǎn)。而2007年之后一度被寄予厚望的曹妃甸區(qū)開發(fā)，由于恰逢鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩以及天津港的競爭，迄今也未獲致理想的效果。這足以證明在GDP指標先行、競爭多過合作的發(fā)展模式下，河北從京津兩地承接的永遠只能是已然飽和的產(chǎn)業(yè)或者惡性競爭嚴重的部門，而無法與本身的經(jīng)濟和社會發(fā)展需求相契合。

與已然進入大都市經(jīng)濟區(qū)提升和鞏固期的京津兩地相比，河北的都市經(jīng)濟圈尚處于發(fā)育和形成期。無論是產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、新區(qū)設(shè)立還是交通設(shè)施（機場、高鐵、高速公路網(wǎng)）競爭，都須放在這一視角下來考慮。而這正是雄安新區(qū)規(guī)劃面臨的最大考驗：它的長期目標不是如21世紀初的城市投資狂飆一般，通過憑空建設(shè)一個新區(qū)來帶動附屬產(chǎn)業(yè)和GDP指標的成長；而是使自北京分離出的非首都功能和產(chǎn)業(yè)，與河北既有的經(jīng)濟和社會發(fā)展需求相一致，形成相互扶持多過零和博弈的局面。考慮到河北省的設(shè)市密度依然遠低于長三角、珠三角經(jīng)濟圈的下屬省份，能否走出一條華北獨特的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，同樣可以雄安作為樣本。

距今150多年之前，天津開埠與北洋通商事務(wù)大臣開府保定，帶來了晚清京津冀經(jīng)濟的第一波發(fā)展和分工互動結(jié)構(gòu)的形成。一個多世紀后，以雄安新區(qū)的設(shè)立為起點，京津冀經(jīng)濟圈將再度迎來一輪探索和變革。與改革開放初期的沿海經(jīng)濟特區(qū)相比，雄安在資源調(diào)度和指令統(tǒng)籌上更帶有華北獨特的畿輔邏輯，唯愿這種邏輯的積極成分最終能迎來前所未有的現(xiàn)代化升級。

（參考資料：《中華人民共和國成立以來河北工業(yè)化進程》，李桂花著；

《大城市經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府間競爭與合作研究：以京津冀為例》，付承偉著；

《中國經(jīng)濟地理：經(jīng)濟體成因與地緣架構(gòu)》，胡欣編著；

《河北經(jīng)濟周期波動的實證研究》，金浩、高素英等著；

《困境：京津冀調(diào)查實錄》，劉玉海、葉一劍等著）