二 參與歷程：國際發(fā)展援助中的NGO

NGO的興起作為一種跨國現(xiàn)象引起學(xué)者集中關(guān)注是在20世紀90年代，其被廣泛地吸納到官方發(fā)展援助體系也不過始于80年代，但NGO跨國活動本身的大歷史可以追溯到18世紀。國外有學(xué)者對NGO參與國際發(fā)展援助的歷程有不同面向和程度的描述（Charnovitz, 1997; Bebbington et al., 2008; Fowler, 2011; Davies, 2014），本文在此基礎(chǔ)上結(jié)合跨國NGO興起的大歷史、國際發(fā)展援助的大背景，著重從組織發(fā)展和行動方式的角度分四個階段梳理這一過程。

（1）早期：20世紀60年代以前

跨國NGO的歷史可以追溯到18世紀末期的廢奴運動、和平運動，以及勞工、自由貿(mào)易等議題產(chǎn)生的組織（Charnovitz, 1997: 183-286），“發(fā)展”相關(guān)的跨國活動則可以追溯到19世紀西方宗教組織、慈善團體在海外殖民地開展的教育、衛(wèi)生、婦女兒童等慈善活動，并且這種宗教背景和殖民時期組織印記一直延續(xù)到20世紀。20世紀初的兩次世界大戰(zhàn)又在英美等國催生了幾個至今最知名、規(guī)模最大的人道主義救援和發(fā)展援助NGO。如一戰(zhàn)催生了1919年發(fā)起于英國的救助兒童會（Save the Children）；二戰(zhàn)德國對占領(lǐng)區(qū)的封鎖催生了1942年英國的牛津饑荒救助委員會（也即樂施會，Oxfam）；同一時期為響應(yīng)羅斯福總統(tǒng)向歐洲提供人道主義援助的計劃，天主教救濟會（Catholic Relief Service）在美國成立；隨后還有1945年在美國成立的基督援助（Christian Aid，最初為Christian Reconciliation in Europe）、國際關(guān)懷（CARE，最初為American Remittances to Europe）等組織。（Davies, 2014: 127）

隨著戰(zhàn)后歐洲的復(fù)興、冷戰(zhàn)的開啟以及亞非拉民族解放運動的發(fā)展，世界范圍內(nèi)逐步形成發(fā)達國家和第三世界國家的“北-南”格局。和官方發(fā)展援助相對應(yīng)，上述一些在歐洲活動的NGO也于20世紀50年代后逐步拓展到世界其他發(fā)展中國家，如Oxfam于1951年起在印度開展活動，CARE也在同一時期轉(zhuǎn)向南美。世界宣明會（World Vision，美國，1950）、宣戰(zhàn)貧困（War on Want，英國，1951）、國際明愛（Caritas Internationalis，德國，1951）、國際志愿服務(wù)組織（International Voluntary Services，美國，1953）、國際醫(yī)療救助計劃（MAP International，美國，1954）、國際第四世界扶貧運動組織（ATD Fourth World，法國，1957）等新組織也在這一時期相繼產(chǎn)生，福特基金會（Ford Foundation）也成立了相應(yīng)的海外發(fā)展部門。1957年，國際發(fā)展協(xié)會（Society for International Development）在華盛頓成立，標志著國際發(fā)展行業(yè)化的開端。

總體來說，這一階段DNGO的數(shù)量有限、規(guī)模還不大，在組織或經(jīng)費上往往依屬發(fā)達國家大的宗教組織或慈善團體（Lewis & Kanji, 2009: 31-35），人員以志愿者為主，活動方式基本上符合科藤（David Korten）描述的、以人道主義救援或向弱勢群體提供慈善救濟為主的第一代NGO（Korten, 1987: 145-159）。

（2）發(fā)展：20世紀60～70年代

20世紀60～70年代是西方NGO發(fā)展大歷史的一個重要積累階段。在后工業(yè)經(jīng)濟、后物質(zhì)時代文化變遷和國際上冷戰(zhàn)沖突頻發(fā)、危機重重等背景下，西方國家學(xué)生運動、民權(quán)運動、女權(quán)運動、和平運動、反核運動、環(huán)保運動此起彼伏，社會力量激蕩回響。這些運動激發(fā)了公眾的參與熱情，西方國內(nèi)NGO大量增長并在一定程度上拓展到國際發(fā)展領(lǐng)域。從國際發(fā)展援助本身來看，冷戰(zhàn)的升級加強了東、西陣營在第三世界國家的發(fā)展援助競爭；（Davies, 2014:140）當時盛行的發(fā)展主義、現(xiàn)代化理論也支持通過經(jīng)濟援助使發(fā)展中國家融入資本主義的國際體系。1961年，OECD產(chǎn)生并設(shè)立了發(fā)展援助委員會（DAC），開始協(xié)調(diào)各主要發(fā)達國家的發(fā)展援助政策；1961年，美國肯尼迪政府發(fā)起有名的“國際和平隊”（Peace Corps）志愿者項目；1964年，英國設(shè)立了世界第一個專門負責(zé)技術(shù)合作和海外援助政策的政府內(nèi)閣部門。同時發(fā)達國家政府開始認識到NGO“比外國政府機構(gòu)更易介入草根基層”的能力，開始考慮對DNGO的資助。（Davies, 2014: 142）

此時，DNGO規(guī)模依然較小，但一些項目通過與官方資金“共同資助”（Co-financing）等形式被整合到官方發(fā)展援助計劃中，某些國家、某些領(lǐng)域內(nèi)DNGO的數(shù)量初步增長。（Lewis & Kanji, 2009: 31-35）這一時期新產(chǎn)生的組織在來源和工作內(nèi)容方面更加多元化，如亞洲的日本在當時成立了國際普世精神培育組織（International Organization for Cultivating Universal Human Spirit, 1961），什葉派穆斯林宗教領(lǐng)袖在瑞士注冊了阿迦汗基金會（Aga Khan Foundation, 1967），非裔美國人發(fā)起非洲關(guān)懷（Africare, 1970）并關(guān)注與當?shù)厝撕献鞫菑娂影l(fā)展計劃，無國界醫(yī)生（Medecins Sans Frontieres, 1971）在法國發(fā)起并采取更激進的人道主義援助行動，行動援助（Action Aid, 1972）開啟一對一的兒童教育救助模式等。同時，一些細分發(fā)展領(lǐng)域開始產(chǎn)生協(xié)調(diào)性網(wǎng)絡(luò)組織，如難民和人道主義領(lǐng)域的國際志愿機構(gòu)委員會（International Council of Voluntary Agencies, 1962）。

這一階段DNGO雖然得到政府一定程度的關(guān)注，總體上來說還主要是在民間資源的支持下按自身的邏輯獨立開展活動，尚未很深地融入官方發(fā)展援助體系。但有兩方面比較重要的進展：一是在組織生態(tài)上，NGO開始對政府、市場之外第三部門的角色有了自我意識，DNGO之間，尤其與“南方”NGO之間的合作伙伴關(guān)系發(fā)展起來（Fowler, 2000: 1-13）；二是在活動方式上，正如Korten所描述的第二代組織，不少DNGO開始由救援、救助的福利模式轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ⒂谏鐓^(qū)自身能力提升的“小規(guī)模、自助式地方發(fā)展”模式（Korten, 1987: 145-159）。

這種模式契合了當時去殖民化（decolonization）大背景下發(fā)展中國家獨立自立的觀念。Bebbington等認為，發(fā)達國家DNGO區(qū)別于當時官方主流“現(xiàn)代化”發(fā)展模式，強調(diào)社區(qū)能力和本土制度發(fā)展，自身開始由運作（operational）角色轉(zhuǎn)向資助（funding）角色，并促進了“南方國家”NGO的數(shù)量增長。（Bebbington et al., 2008: 3-37）

（3）高潮：20世紀80～20世紀90年代

20世紀80年代以來NGO在世界范圍內(nèi)的興起是引起國際發(fā)展、國際政治領(lǐng)域?qū)W者廣泛關(guān)注的一個重要現(xiàn)象，1992年李普塞特（Ronnie Lipschutz）宣稱重構(gòu)自由資本主義世界秩序的“全球公民社會”（Global Civil Society）興起（Lipschutz, 1992: 399）, 1994年薩拉蒙（Lester Salamon）在《外交》（Foreign Affairs）雜志發(fā)文稱一場“全球結(jié)社革命”正在發(fā)生（Salamon, 1994: 109-222）。這是一個新自由主義（neoliberalism）盛行、世界資本主義體系發(fā)生深刻變革的時代，里根-撒切爾夫人的小政府和市場化取向、經(jīng)濟全球化和跨國公司的影響增長、東歐劇變和蘇聯(lián)解體所伴隨的西式民主化進程等，在國內(nèi)、國際層面都促成了政府、市場和社會關(guān)系的調(diào)整和對NGO的關(guān)注。在發(fā)展援助領(lǐng)域，傳統(tǒng)“政府-政府”的援助實踐在發(fā)展中國家暴露出腐敗、官僚和低效等諸多弊端，這些弊端在新自由主義語境下被進一步放大；更重要的是，50年代以來以國際金融支持來提升經(jīng)濟增長、以經(jīng)濟增長帶動社會發(fā)展和政治民主的現(xiàn)代化理論并未帶來預(yù)期結(jié)果，反倒在一些地方加劇了貧困和不公，而DNGO“以人為中心”的發(fā)展路徑被認為代表了新的替代選擇（alternative）。（Lewis &Kanji, 2009: 39）

上述背景下，DNGO從20世紀80年代起開始從國際發(fā)展援助體系的邊緣走到中心、越來越融入官方發(fā)展援助的主流體系，被賦予發(fā)展項目執(zhí)行者、知識創(chuàng)造者、社會運動家等多重期待，并經(jīng)歷了近20年備受關(guān)注的“黃金時代”。在這期間，雙邊、多邊發(fā)展機構(gòu)對DNGO的資助興趣大增，DNGO逐漸成為官方發(fā)展援助資金的重要渠道。例如，1982年，世界銀行（WB）設(shè)立了NGO辦公室，擴大非政府的援助渠道；DAC成員國ODA流向NGO的比例由1980年的0.18%（4.8千萬美元）增長到1999年的約5.3%（29億美元）。（Agg, 2006:15-21）同時，DNGO在國際發(fā)展體系中的地位極大提升，無論聯(lián)合國體系還是雙邊發(fā)展機構(gòu)，大多為NGO的政策參與提供了渠道。1980年，勃蘭特委員會（即國際發(fā)展問題獨立委員會）的報告還很少提到NGO; 1992年，里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的準備和召開則到處可見NGO的影子；1995年，聯(lián)合國全球治理委員會提議聯(lián)合國每年都召開“公民社會”論壇（Civil Society Forum）以聽取公民社會意見。

這一時期DNGO群體數(shù)量極大增長、更加復(fù)雜多元，并呈現(xiàn)新的特點。一是行動方式的升級?？铺僬J為1980年代以后出現(xiàn)的第三代NGO開始作為社會變革的催化者（catalyst），從關(guān)注社區(qū)內(nèi)部發(fā)展轉(zhuǎn)變到影響制度和政策環(huán)境，以求帶來更持久的社區(qū)改變；隨后第四代NGO則作為社會活動家或社會教育者（activist/educator），在國家或全球?qū)用娼⒊h網(wǎng)絡(luò)、發(fā)起社會運動，塑造更廣泛的愿景并影響政策制定，如90年代以免除第三世界國家債務(wù)為訴求的減債聯(lián)盟（Jubilee 2000 Debt Relief Coalition）等。（Korten, 1990: 113-128）二是與其他議題融合產(chǎn)生了新的話語，如發(fā)展與平等、性別（gender）等議題相融合產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)（development right）、社會正義（social justice），與民主化、公民社會等觀念相融合產(chǎn)生的參與（participation）、賦權(quán)（empowerment）、治理（governance），與環(huán)境議題融合產(chǎn)生的可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）等。這些新的話語伴隨著越來越多權(quán)力、權(quán)利導(dǎo)向的倡導(dǎo)行動或社會運動，使DNGO形成了更加多元而活躍的網(wǎng)絡(luò)，但Alan也認為這種趨勢模糊了DNGO自身的身份認同（Identity）。（Fowler, 2011: 42-54）三是大量官方發(fā)展資源通過NGO的渠道流動，在一定程度上形成了一個行業(yè)，資助或購買合同的效率和問責(zé)要求以及NGO自身的代際發(fā)展使得組織越來越正式化、職業(yè)化。

然而DNGO在20世紀80～90年代被熱捧和寄予厚望的同時，也開始被嚴格審視。90年代中期以后，學(xué)術(shù)界開始驗證DNGO的作用并提出一些質(zhì)疑，包括DNGO在提升規(guī)模（scaling-up）、組織可持續(xù)性、組織間關(guān)系管理等方面的缺陷，DNGO跨國活動的合法性（Legitimacy）和問責(zé)（Accountability）問題，DNGO越來越接近主流官方發(fā)展援助造成的獨特性喪失問題（尤其是DNGO執(zhí)行標準化和對資助者負責(zé)的傾向）, DNGO是否能真正有效（effectiveness）地接觸最貧困、最需要的對象，DNGO工具性運用“賦權(quán)”概念和在民主化中的作用局限，以及DNGO的外部介入對本地市民社會發(fā)展的負面影響，等等。（Bebbington et al., 2008: 3-37）這些質(zhì)疑曾于90年代末在“北方”國家NGO內(nèi)引發(fā)普遍的討論和焦慮。（Fowler, 2000b: 589-630）

（4）常態(tài)與轉(zhuǎn)型：2000年以來

到20世紀90年代后期，很多評估和研究都表明DNGO的作用被高估了，正如倫敦政經(jīng)學(xué)院教授David Lewis所說，NGO不過是流行一時的熱詞（buzz word）, 21世紀以來的NGO不再像20世紀90年代那樣引人關(guān)注了。（Lewis &Kanji, 2009）大環(huán)境的一些變化也對DNGO的地位和行為產(chǎn)生了進一步影響：聯(lián)合國千年大會設(shè)定了更為明確的、以減貧為核心的國際發(fā)展目標（MDGs），改變了官方援助資金投入結(jié)構(gòu)的同時更注重結(jié)果導(dǎo)向，接受官方資金的DNGO專業(yè)化趨勢增強，犧牲了創(chuàng)新性和與社會運動的聯(lián)系（Bebbington et al., 2008:3-37）；善治（good governance）理念的演進開始更強調(diào)受援國政府的作用及其在改革和減貧中的自主性（Ownership）, NGO作為替代選擇（alternative）的地位降低，尤其2005年關(guān)于援助有效性（Aid Effectiveness）的《巴黎聲明》更是強調(diào)受援國政府在制定減貧戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位，援助資金和項目應(yīng)圍繞受援國戰(zhàn)略保持協(xié)調(diào)（Harmonisation）;“9·11”事件后反恐安全議題為國際發(fā)展援助引入了地緣政治目的，降低了NGO接受資金時在目標選擇和執(zhí)行等方面的自主空間；“南方”國家、新興援助國的興起正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)發(fā)達國家主導(dǎo)的援助體系，無論官方還是NGO之間“南-北”分野的權(quán)力結(jié)構(gòu)也在受到?jīng)_擊。

但，Catherine Agg（2006）對ODA資金流向和NGO的資金來源分析表明，盡管官方援助政策更強調(diào)當?shù)卣彤數(shù)豊GO的角色，但發(fā)達國家ODA依然有大量經(jīng)費通過本國NGO或大型國際NGO來執(zhí)行或分配，遠遠超出直接流向地NGO的份額。（Agg, 2006: 15-21）最近的數(shù)據(jù)依然支持Agg的結(jié)論，圖1表明發(fā)達國家（DAC成員）官方發(fā)展援助流向NGO的比例在進入21世紀后不斷提高，目前穩(wěn)定在17%左右，額度近200億美元；而且這些資金仍然主要流向其本國NGO而非直接流向受援國NGO。此外，來自全球民間慈善的援助資金量也在不斷增長，2004年至2014年由約200億美元增長到640億美元。同時，DNGO的數(shù)量仍在增長，如今已有約40000個DNGO開展跨國活動，1995～2012年在聯(lián)合國獲得諮商地位的NGO增長4倍。（Hailey, 2016）大環(huán)境中的一些不變因素使NGO的作用得以持續(xù)發(fā)揮，如：新自由主義關(guān)于治理和市場化的議程繼續(xù)深化，購買服務(wù)規(guī)模進一步膨脹，NGO作為服務(wù)提供者的不可缺少；民主化進程仍然在持續(xù)，市民社會、治理、賦權(quán)、參與等概念仍然是發(fā)達國家國際發(fā)展援助中的核心話語，NGO作為市民社會代表的價值仍然在持續(xù)?？梢奛GO已經(jīng)深深地融入國際發(fā)展援助體系，其在聯(lián)合國及國家層面的參與已經(jīng)成為一種常態(tài)。

與整體呈常態(tài)化相對應(yīng)的是DNGO在21世紀不斷反思、調(diào)適而進行的轉(zhuǎn)型嘗試。這類轉(zhuǎn)型最為引人注目的是一些大型DNGO進行的國際化（或“去西方化”）、去中心化等組織變革。World Vision、ActionAid、CARE、Oxfam等都在努力發(fā)展“南方”國家的分支或組織成員，并增強這些分支成員的決策自主權(quán)；ActionAid于2004年將總部從倫敦遷往南非約翰內(nèi)斯堡, Oxfam也在2016年決定將總部遷往肯尼亞內(nèi)羅畢; Save the Children、Oxfam創(chuàng)新組織聯(lián)盟模式（confederal model）以增強協(xié)調(diào)能力。這些組織變革背后包含增強有效性、合法性，增強多樣性和公平，以及籌款等多重目的。（Hauser Center for Nonprofit Organizations at Harvard University, 2010）不過，Bebbington等從整個國際發(fā)展系統(tǒng)的角度看待DNGO的角色，認為NGO在有效性、問責(zé)、擴大影響面的路徑等方面所面臨的挑戰(zhàn)還是沒有得到本質(zhì)解決，“北方”NGO在20世紀與21世紀之交的焦慮后已經(jīng)逐漸習(xí)慣這些挑戰(zhàn)并安于現(xiàn)狀。（Bebbington et al., 2008: 3-37）

另一顯著的轉(zhuǎn)型是社會創(chuàng)新的興起與DNGO在組織形態(tài)上的混合化（hybridization）。早在2000年，Alan Fowler就曾指出DNGO可能的兩個轉(zhuǎn)型，即從援助者轉(zhuǎn)向社會企業(yè)（social entrepreneurship）和市民創(chuàng)新（civic innovation）。（Fowler, 2000c: 637-654）10多年來，社會變革（making social change）、社會企業(yè)、社會創(chuàng)新（social innovation）、影響力投資（social impact investment）等概念已經(jīng)成為全球非營利部門的重要話語，市場機制和金融工具被引入社會發(fā)展領(lǐng)域，跨界合作或融合成為創(chuàng)新的時尚，與之相伴的是NGO與政府、企業(yè)三部門邊界的日漸模糊。在2013年G8峰會上，來自世界各地的社會企業(yè)支持與孵化機構(gòu)共同發(fā)起了全球社會創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)（global social entrepreneurship network）。官方援助機構(gòu)、大型私人基金會也大舉投入社會創(chuàng)新，2014年，英國、美國、瑞典、澳大利亞四國國際發(fā)展部門聯(lián)合Omidyar Network發(fā)起全球創(chuàng)新基金（Global Innovation Fund, GIF），采取風(fēng)險投資鼓勵社會創(chuàng)新；2015年聯(lián)合國兒童基金、GIF進一步聯(lián)合比爾和梅琳達·蓋茨基金會、洛克菲勒基金會等發(fā)起國際發(fā)展創(chuàng)新聯(lián)盟（International Development Innovation Alliance, IDIA），以促進圍繞2030聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的社會創(chuàng)新交流與傳播。

關(guān)于DNGO接下來的發(fā)展趨勢，從近年來一些大型DNGO的戰(zhàn)略報告可以總結(jié)出一些共識的挑戰(zhàn)和應(yīng)對方向。這些主要的挑戰(zhàn)包括：南北國家權(quán)力的變遷以及與合作伙伴和當?shù)厥芤嬲叩年P(guān)系、社會對NGO和市民社會的觀念變化、NGO之間及其與其他主體合作的新路徑、數(shù)字科技的進步和新工作模式的影響、更透明化的要求、證明有效性和影響的壓力、籌款模式的創(chuàng)新等。（Hailey, 2016）普遍的應(yīng)對戰(zhàn)略包括：投入內(nèi)部能力建設(shè)以增強靈活性和適應(yīng)性，發(fā)展新的合作模式，創(chuàng)新商業(yè)模式及保障資金可持續(xù)性、增強倡導(dǎo)能力、開發(fā)轉(zhuǎn)型變革的領(lǐng)導(dǎo)力等。John Hailey認為DNGO接下來需要重新定位和轉(zhuǎn)型，可能需要重構(gòu)或縮減在“北方”國家的運作，將關(guān)鍵管理功能配置到離受益者及社區(qū)更近的地方。（Hailey, 2016）