沖破央地關(guān)系的瓶頸（代序）

莫紀宏

譚波教授的新作《央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制研究》即將面世，請我作個序言。因譚教授是我指導(dǎo)的博士后，并且在博士后研究期間主要關(guān)心的也是央地關(guān)系問題，故不宜推卻。但說些不痛不癢捧場的話也沒有什么趣旨，因此，想就譚教授新作中涉及的央地關(guān)系這一重要議題談幾點看法，見教于業(yè)界行家。

央地關(guān)系是一種政治關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。講政治關(guān)系，會涉及政治決斷，也就是說，一個共同體是如何處理整體與部分的關(guān)系的。當(dāng)然，歷史經(jīng)驗的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一統(tǒng)帝國、邦聯(lián)、聯(lián)邦等，這些過往和既存的事實都表達了整體與部分的關(guān)系類型；至當(dāng)代，基本上濃縮成聯(lián)邦制與單一制兩種類型了。從政治關(guān)系上來看，聯(lián)邦制存在著部分優(yōu)先，部分之和大于整體的邏輯關(guān)系。表現(xiàn)在合法性秩序上，就是聯(lián)邦的權(quán)力來自州的授權(quán)，部分的合法性是基礎(chǔ)。單一制是演繹邏輯關(guān)系，整體是原點，根據(jù)世事變化的需要，可以對整體做多種角度的部分切割，自然就是部分之和小于整體了。部分的權(quán)力來自整體的讓渡。政治上的央地關(guān)系必然要通過法律制度鞏固下來，聯(lián)邦制下的央地關(guān)系是契約化的，各個地方有很大的自主性，聯(lián)邦的權(quán)威在于契約中的權(quán)限或是表現(xiàn)為規(guī)范意義上的憲法中的職權(quán)；單一制下的央地關(guān)系是授予式的，地方與中央之間的權(quán)力界限是可以隨著中央的興趣變化而不斷變動的。這種邏輯關(guān)系很精確地反映在新中國成立后的央地關(guān)系上。中央不斷向地方“放權(quán)”，一“放”就亂，一“亂”就收，一“收”就死，一“死”就放。反復(fù)循環(huán)、不斷延綿，無有定則。今天也沒有完全擺脫這種魔咒。法律都不能約束這一魔咒，說明了央地關(guān)系確實比較復(fù)雜。當(dāng)然，不能不說在單一制國家，央地關(guān)系更顯得政治性突出，法律性薄弱。

在全面推進依法治國的大背景下，要破解央地法律關(guān)系上的魔咒，尋找一個具有相對穩(wěn)定性的授權(quán)規(guī)則，保持一定時空范圍內(nèi)的秩序穩(wěn)定，確實需要建立一個央地關(guān)系的法律分析模型。譚教授的新作從“財權(quán)”“事權(quán)”兩個法律鏈接點來考慮這個問題的解決方案，應(yīng)當(dāng)說，抓住了央地法律關(guān)系的核心。譚教授運用了比較法的數(shù)據(jù)來分析央地財權(quán)、事權(quán)匹配的事例和經(jīng)驗，對我國目前央地法律關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配狀況做了比較精細的分析，提出運用憲法的價值和規(guī)則來相對固化央地關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配格局，這里面的邏輯是比較清晰的，由此產(chǎn)生的財政憲治主義思路也很有破題的價值。這是譚教授新作的學(xué)術(shù)意義所在。

我想補充一點的就是，央地關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配問題是一個政治關(guān)系問題，不完全受制于法律制度的約束。財權(quán)、事權(quán)可以細化，甚至還可以分段、分區(qū)設(shè)計，從而保證央地法律關(guān)系的適當(dāng)清晰度，但憲法制度中的財權(quán)、事權(quán)之間的平衡和比例關(guān)系狀況是否妥當(dāng)，這實際上已經(jīng)超出了憲法價值和秩序的范圍。有時看似財權(quán)、事權(quán)不相稱的地方，可能央地關(guān)系在政治層面表現(xiàn)得很平穩(wěn)；而在財權(quán)、事權(quán)之間的匹配關(guān)系非常清晰，甚至具有明確的可預(yù)見性的情況下，央地之間的法律關(guān)系反而陷入了困境。故分析央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制，除了要引入憲法價值的判斷標準，對央地關(guān)系的政治樣態(tài)也不能忽視。譚教授新作中注意到了這個問題，但還有很多進一步闡發(fā)的空間。以目前的生態(tài)文明建設(shè)為例，從局部和眼前來看，許多央地財權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系是看不到“均衡”“適當(dāng)”的價值特性的，但因為政治上正確，故仍有其存在的合法性。總之，閱讀譚教授新作，既是受教，也是啟發(fā)。希望譚教授的新作促使更多的同行萌生新的選題，以此促進央地關(guān)系的深入研究。