第二節 京府州縣與部落并行的二元政治

渤海人仰慕唐朝的盛世，“常習華風”，向唐王朝學習已經成為貴族的社會習尚。渤海國以唐朝的典章政體為模式建立了專制集權的統治機構，并漸趨完備。在王廷建置了以三省六部為代表的中央權力機構，地方上則有京、府、州、縣的行政設置，邊遠地區和大部分基層政權仍舊保持部落組織的首領體制。

一 王權至上、君主專制

開元二十六年（738）, “渤海遣使求寫唐禮及三國志、晉書、三十六國春秋”，得到唐玄宗的允許。從此唐禮傳入渤海，對渤海社會尤其是政治制度的建立影響頗大。王是最高統治，獨攬一切軍政大權，統治境內廣大民眾。王位是世襲的，王有尊稱，朝會呼“圣王”，箋表稱“基下”，平時稱“可毒夫”。王有尊號，大欽茂的尊號為“大興寶歷孝感金輪圣法大王”，王死后有謚號，大祚榮死后，“謚號為高王”。王族也有尊稱，王父稱老王，王母稱太妃，王妻稱貴妃，王長子稱副王，王諸子稱王子，王女稱公主。

《新唐書·渤海傳》詳細記載了渤海國的官制：“官有宣詔省，左相、左平章事、侍中、左常侍、諫議居之。中臺省，右相、右平章事、內史、詔誥舍人居之。政堂省，大內相一人，居左右相上；左、右司政各一，居左右平章事之下，以比仆射；左、右允比二丞。左六司，忠、仁、義部各一卿，居司政下，支司爵、倉、膳部，部有郎中、員外；右六司，智、禮、信部，支司戎、計、水部，卿、郎準左，以比六官。中正臺，大中正一，比御史大夫，居司政下；少政一。又有殿中寺、宗屬寺，有大令。文籍院有監。令、監皆有少。太常、司賓、大農寺，寺有卿。司藏、司膳寺，寺有令、丞。胄子監有監長。巷伯局有常侍等官。”是為三省、六部、一臺、七寺、一院、一監、一局的建制。顯然，這一切“大抵憲象中國（按指‘中原’的唐朝）制度”，即以當時的唐朝制度為模式而構建權力運行機構。其中的宣詔、中臺和政堂三省，分別相當于唐朝的門下、中書、尚書三省。

二 五京

渤海國仿效唐朝五京制，設立了上京龍泉府、中京顯德府、東京龍原、南京南海府、西京鴨淥府，并將此五府升為五京，即上京、中京、東京、南京、西京。五京實際分為都城和京城，其中上京、中京、東京為都城，西京、南京為京城，都城和京城存在較大差異。渤海五京制，始建于文王大欽茂之時，天寶中大欽茂以顯州為都城，后改為中京，天寶末大欽茂從舊國遷往上京，貞元之時，又從上京移都東京。大興三十九年（776），大欽茂派史都蒙從南海府出訪日本。既然有上京、東京、中京、南京，也會有西京，只是文獻失于記載，因此推斷五京之制始建于大欽茂之時。

上京城遺址位于黑龍江省寧安市渤海鎮，地處牡丹江中游的沖積平原上，忽汗河從城西北方流過，至三陵鄉而東流，東西環繞著張廣才嶺和老爺嶺。上京城依山傍水，土地肥沃，物產豐富，是天然的形勝之地。上京城自渤海三世王大欽茂辟為王都后，除大欽茂晚年為避戰亂曾遷都東京（大欽茂死后，成王華玙復遷回上京為都）外，直至渤海國滅亡，一直是渤海國政治、經濟和文化的中心，作為都城的時間達161年。

據考古發掘觀察渤海上京城的城市建筑可知，上京城建制是三重制都城，周長16千米。城市建筑布局在中軸線上，宮城、皇城、郭城在中軸線上從北向南排開（見圖2-2）。郭城東西長約4.5千米，南北寬約3.5千米，呈長方形。皇城與宮城位于郭城北部正中，三重城垣層層相環，即郭城呈東西長、南北窄的長方形，從東、南、西三面環住了皇城；皇城居郭城北部正中，略向北凸出一小部分，呈南北長、東西窄的縱向長方形（其東北角向內略有收入，乃地形所致），從東、南、西、北四面環住了宮城；宮城居皇城中部略偏北，與皇城形制相同，亦為南北長、東西窄的縱向長方形。隨著渤海文化日趨成熟，作為都城的上京城，其形成過程應與中原都城一樣，先建宮城，次建皇城，最后建郭城，遵循著從都城始建、擴建到最終完善的規律。據考證，渤海上京城始建于大欽茂，擴建于成康之世，而上京城郭城的總體布局最終完成于彝震世。

上京龍泉府是唐代東北地區文明程度最高的城市之一，是東北亞地區古代的都會。上京城內漢字、漢語普遍應用，上京地區儒學教育、文學、藝術、宗教得到了全面發展，并以上京為中心向渤海國全境擴展。渤海國在積極學習中原文化的同時，并沒有放棄本民族特有的文化傳統，而是在接受中原文化的過程中融入本民族的文化特點，最終形成特有的“海東文化”。上京城遺址出土了大量的鐵器（如鐵鏵、鐵盔甲等）（見圖2-3）、銅器（如銅鏡、銅佛等）（見圖2-4）、金銀器（如金佛、舍利銀函等）、陶瓷器（如建筑飾件）（見圖2-5）等器物，都充分說明了上京城在農業、手工業等經濟方面的發展達到了前所未有的繁榮程度。

西古城，即中京顯德府，是渤海國的早期都城之一。位于吉林省延邊朝鮮族自治州和龍市東北五十多里處，處于渤海國的腹地，地理位置適中，是渤海國的交通中心之一。中京顯德府即天寶末年遷都上京前的王都。據《新唐書·渤海傳》記載，中京在上京以南地區，也屬于肅慎挹婁故地，兩者相去約600里，方位一南一北。近些年來的考古研究，特別是根據1980年在西古城附近發現的貞孝公主墓以及其他重要遺跡和2000～2005年田野發掘資料可以確認，吉林省和龍市的西古城即渤海中京顯德府的故址。

西古城是二重建制的古城，南北長729米、東西寬628米，為一規整的縱向長方形。城內中部偏北有一南北向的長方形小城，小城內有成組的宮殿遺址群（見圖2-6）。宮殿區曾出土大量的渤海國時期文物，如灰瓦、綠釉瓦殘片、花紋磚、綠釉柱座、綠釉蓮花瓣飾件等大量建筑飾件（見圖2-7）。中京作為渤海國的王都，始于大欽茂執政的初期，這期間，不但其自身得到了初步發展，形成了新的政治、經濟和文化中心，而且對其管轄范圍內城市和村鎮的建設和發展也產生了十分明顯的輻射和帶動作用。據統計，吉林省內有渤海國古城址和遺址的市縣達到78個，古城址和遺址總數共計156處。也就是說，在這些古城址和遺址中，屬于中京顯德府管轄范圍內的就有可能達到其總數的2/3。

東京城遺址位于吉林省延邊朝鮮族自治州琿春市以西6千米處的八連城。八連城南北長約740米、東西寬約706米，其整體形狀接近正方形，與西古城一樣，城內中部偏北也有一南北向的長方形小城，小城內有成組的宮殿遺址群。《新唐書·渤海傳》載：“貞元時，東南徙東京。”時當文王大欽茂在位晚期，將王都從上京龍泉府遷到東京龍原府。貞元系唐德宗的年號，時當785～805年。大欽茂死于貞元九年（793）。翌年，其孫大華玙即位后“復還上京”，即將王都由東京遷回上京。是知東京作為王都的時間最多不過9年。

渤海國遷都東京之后，大力發展農業，傳播中原文化，加強同中原王朝、新羅和日本的交流往來，同時東京龍原府自身的城市和村鎮也在不斷發展。其周圍城市和村鎮的分布比較密集，一些城鎮也有較大的規模，如溫特赫部城周長2269米、薩其城周長7000米、城墻砬子山城周長10000米等。這些城址既有平原城，又有山城。平原城大都位于地勢平坦，靠近水源的地方，十分有利于農業生產，而山城往往建在地勢險要的高山上，易守難攻，成為軍事要塞，守衛平原城，其數量要多于平原城。同時，一種新興的城市也逐漸發展起來，如港口城市——鹽州。鹽州位于龍原—日本道水陸路轉換的起訖點上，戰略地位十分重要。有學者推定今天俄羅斯境內的克拉斯基諾古城即渤海國的鹽州城。鹽州是渤海國首個最大的行政中心，不僅日本使團來訪要經過此處，渤海使團出訪日本也要經過此處。8世紀到10世紀，共有34批渤海使團出訪日本，13批日本使團出訪渤海，并且他們絕大多數都途經東都。因為他們沒法繞開鹽州。無論是渤海國和日本雙方的人員往來，還是雙方的物資交流，都要經過這里中轉。對外交往的日益頻繁和地緣上的優勢，都促進了這座城市的迅速發展。從鹽州城內出土的大量蓮花紋瓦當、青銅飾件以及大量的佛教文物中就能看出當時鹽州手工業發達和城市繁榮的程度。

渤海國五京中，南京南海府和西京鴨淥府均未作過王都，但在渤海國的發展進程中，南京和西京在政治、軍事上卻占有重要地位，經濟和文化也都有較大發展，尤其在渤海國的交通以及對外交往中，更是發揮了非常重要的作用。南京位于渤海國的最南部，堪稱渤海國的南大門，其確切位置至今沒有定論，學術界頗多異議。西京位于渤海國重要交通線鴨淥—朝貢道水陸路轉換的起訖點上，戰略地位十分重要。

三 府州縣

渤海國的府源于唐朝府制，但又不完全相同。渤海國的五京曰五府，府下設州，州下設縣，所以渤海國的府是一級行政區劃。除五京的五府外，渤海國又另置十府，共計十五個府，即五京所在的府上京龍泉府、中京顯德府、東京龍原府、南京南海府、西京鴨淥府，其他府為長嶺府、扶余府、鄚頡府、定理府、安邊府、率賓府、東平府、鐵利府、安遠府、懷遠府。渤海國各府均領數州，是渤海國在地方上的最高行政機構。

渤海國共有五京、十五府、六十二州，據金毓黻先生考證，渤海國有130個縣，其州、縣設置如下。

上京龍泉府領龍、湖、渤三州。龍州與府同治，下轄永寧、豐水、扶羅、長平、富利、佐慕、肅慎、永平八縣，永寧為附郭縣；湖州，位于湄沱湖附近，有長慶縣；渤州，在今海浪河流域，領有貢珍縣。

中京顯德府領盧、顯、鐵、湯、榮、興六州。顯州為府治，下領金德、常樂、永豐、雞山、長寧五縣；盧州（一名杉盧郡），在今龍井市船口山城，下轄山陽、杉盧、漢陽、白巖、霜巖五縣；鐵州，位于中京顯德府西南30千米處，即今和龍市獐項古城，下轄位城、河端、蒼山、龍珍四縣；湯州，在今龍井市太陽古城，下轄靈豐、常豐、白石、均谷、加利五縣；榮州（《遼志》作崇州），治所在延吉市河龍古城，下轄崇山、溈水、淥城三縣；興州，在今安圖縣附近，下轄盛吉、蒜山、鐵山三縣。

東京龍原府亦曰柵城府，領慶、鹽、穆、賀四州。慶州為首州，與府同治，下轄龍原、永安、烏山、壁谷、熊山、白楊六縣，龍原為依郭縣，與府同治；鹽州（一名龍河郡），在今俄羅斯波謝特灣南2千米的古城址處，為日本道的出海口，下轄海陽、接海、格川、龍河四縣；穆州（一名會農郡），在府西南60千米處，下轄會農、水歧、順化、美縣四縣；賀州（一名吉里郡），方位不明，下轄吉理、洪賀、送城、石山等縣。

南京南海府領沃、睛、椒三州。沃州為首州，與府同治，下轄沃沮、鷲巖、龍山、濱海、升平、靈泉六縣；睛州（《遼志》作晴州），在南京南海府西北60千米處，下轄天晴、神陽、蓮池、狼山、仙巖五縣；椒州，在今朝鮮民主主義人民共和國咸鏡南道榮光郡鳳興里白云山山城址處，下轄椒山、貂嶺、澌泉、尖山、巖淵五縣。

西京鴨淥府領神、桓、豐、正四州。神州為首州，與府同治，下轄神鹿、神化、劍門三縣；桓州，在今吉林省集安市國內城，下轄桓都、神鄉、淇水三縣，其中桓都以產李聞名；豐州（一名盤安郡），在今吉林省撫松縣新安古城處，下轄安豐、渤恪、顯壤、硤石四縣；正州（一名沸流郡），在今富爾江中游，轄縣不詳。

長嶺府領瑕、河二州，高句麗故地。瑕州，與府同治；河州可能在今海龍縣山城鎮，轄縣不詳。

扶余府領扶、仙二州，扶余故地。扶州與府同治，下轄扶余、布多、顯義、鵲川四縣；仙州，下轄強師、新安、漁谷三縣。

鄚頡府領鄚、高二州，扶余故地。鄚州與府同治，下轄奧喜、萬安二縣；高州轄縣不詳。

定理府領定、潘二州，挹婁故地。定州（一名安定郡），與府同治，下轄定理、平邱、巖城、慕美、安夷五縣；潘州，下轄沈水、安定、保山、能利四縣。

安邊府領安、瓊二州，挹婁故地。安州與府同治；瓊州轄縣不詳。

率賓府領華、益、建三州，率賓故地，以產馬聞名。華州與府同治；益州轄縣不詳；建州州治在今俄羅斯境內雙城子（烏蘇里斯克）處。

東平府領伊、蒙、沱、黑、比（一作北）五州，拂涅故地。轄縣18，除知蒙州有一縣為紫蒙縣處，其余轄縣不詳。

鐵利府領廣、汾、蒲、海、義、歸六州，鐵利故地。廣州與府同治，其余轄縣不詳。

懷遠府領達、越、懷、紀、富、美、福、邪、芝九州，越喜故地。達州下轄懷福、豹山、乳水三縣；富州下轄富壽、新興、優富三縣；美州下轄山河、黑川、麓川三縣；其余轄縣不詳。

安遠府領寧、郿、慕、常四州，越喜故地。寧州與府同治，其余轄縣不詳。

除十五府所領各州外，渤海國還置郢、銅、涑三個直屬王廷的“獨奏州”。郢州位置不詳，下轄延慶、白巖兩縣；銅州，在今哈爾巴嶺山區，轄花山等縣；涑州在今吉林市附近。《遼史·地理志》中另記載有集、麓二州。集州下轄奉集；麓州下轄麓郡、麓波、云川三縣。

四 部落首領制

渤海國的邊遠地區，由于歷史條件和社會發展程度的不同而呈現不同于五京地區的社會形態，即實行以氏族、部落為基層組織形式的部落首領制。以人數最多的靺鞨地區為例，“凡為數十部，各有酋帥”，而這里所謂的“部”，實際上就是部落集團或部落聯盟的人們共同體。因為，每個部往往包含若干個“小部”即部落，如粟末“部”中就至少包括了厥稽、忽使來、窟突始、悅稽蒙、越羽、步護賴、破奚、步步括利8個小部即部落，顯然這是一個具有互相結盟性質的部落聯盟；而黑水“部”則更是一個擁有16個小部的龐大部落聯盟。隋朝時靺鞨諸部已擁“勝兵數千”，唐朝時一定高于此數。至于諸部的內部組織情況，各有“渠長”即大首領，名曰大莫拂瞞咄；“小部”（以某個邑落為中心的部落）的首領，則稱為莫拂瞞咄。其下存在著若干個在氏族基礎上形成的“村里”，首領的名字姑且稱之為頭人。從突地稽“率其屬千余內附”的情況分析，大小首領之間顯然存在著彼此既相聯結又相統屬或從屬的特殊關系。另一方面，這些首領或大或小，卻又都世代“相承為長”，大體上是“父子相承，世為酋長”，即都是世襲而凌駕于普通的氏族或部落成員之上；當然他們也就無一例外地成了所在地的管理者和“主人”。因之，在這些還沒有條件設置府、州、縣的地方，也就不可能不通過首領們掌控這些地方。即便是在完成了府、州、縣設置的地方，也往往不得不沿用“羈縻而治”的慣例：“以其首領為都督，諸部刺史隸屬焉。”既然連都督、刺史尚且需要委派諸“部”的“大首領”擔任，則基層政權的管理就更不能不就地依靠村里的下級或更下級的小首領們了。金毓黻先生在《渤海國志長編》卷15《職官考》中關于“渤海之首領制，即猛安謀克之制之所自出也”的論斷實為真知灼見。當時邊遠地區大大小小的首領們實際上是集所在地方的行政領導、生產組織和軍事指揮于一身的統治者。渤海王廷顯然與這些地方的大小首領們達成了政治上的默契，承認他們在當地的傳統權力，允許他們在接受王廷統屬的情況下依舊管轄本地的民眾并任命他們出任各地的各級官職；同時，他們為了保持與維護自己的傳統權益，也不能不按照王廷的要求而勤于職守和忠于王事，從而實現了渤海國對各地尤其是邊遠地區的統治。日本學者鈴木靖民等人將這種統治體制稱為“首領制”，可以說是對這一歷史現象的精確概括，揭示了渤海國地方統治的本質。

綜上所述，在渤海國政權機構中，各級行政機構與部落首領體制同時存在，既相互交叉又相輔相成而體現為雙軌并存的發展特點。