三 破局：佛山的持續改革與新格局

改革是發展的活力來源，改革容易，但持續改革不易。持續改革是佛山獲得持續發展的關鍵——始終走在改革的前列，通過改革回應當下的關鍵問題，或通過政策創新填補制度空白。佛山的改革是有次序、有根基的：從經濟改革到行政改革，再到社會改革，經濟改革的發展為后兩者提供了物質基礎和必要性。持續改革意味著佛山總是在尋求更優的資源配置方式、不同行動者之間的合作方式。“以改革謀發展”成為佛山人的普遍共識。

面對各種發展約束，佛山有幾條基本經驗（見圖1-4）。一是治道變革，以政府“自我革命”撬動經濟、社會領域的改革，通過創新政策、整合資源打破層級約束，調適社會主義中國轉型不確定下的總體性權力安排，為地方發展拓展空間。二是基層創造，尊重基層，凝聚基層治理智慧，推動各區間有序競爭，提升政策效度和治理能力。三是能動社會，跨越組織邊界協同共治，激發社會自我管理、自我服務的潛質和活力，建立“政社”伙伴關系，構筑良好秩序。

（一）治道變革：自我革命，拓寬發展空間

治道變革非一蹴而就，是一個不斷遞進、不斷轉變治理邏輯的過程。從計劃經濟時代的行政命令邏輯到尊重市場資源配置地位的市場邏輯，再到“社會本位”的社會邏輯，每一次治理邏輯的更新對于政府而言都是一場“自我革命”。而政府作為改革過程中的重要主導，其每一次成功改革，都會給其他領域的改革釋放出巨大的空間。可以說，政府自身不改革，就難以支撐其他領域的改革，難以拓寬地方的發展空間，從而制約經濟社會的持續繁榮。

佛山“敢飲頭啖湯”的改革精神在政府自身的改革領域體現得尤為明顯。在各地政府規模日趨龐大、臃腫時，佛山開啟了機構改革；在各地摸索機構改革精簡什么、精簡多少時，佛山認識到政府職能轉變才是關鍵，從而精簡審批事項，優化辦事服務流程；在經濟增長仍然主導著大多數地方政府的改革思維時，佛山意識到政府的本職在于如何整合行政體系內外不同組織的利益，使這些利益組織形成協同機制和渠道以提供優質的公共服務，并探索出“一窗式”“一站式”審批服務模式及“一門式”政務服務系統，將“為人民服務”和建成人民滿意政府落到實處。

總的來說，佛山通過自我束權、向市場放權、向社會賦權這三種方式，成功拓展出了自身的發展空間。首先，通過大部制改革、簡政強鎮、行政審批改革等整合行政資源，突破“職責同構”的傳統層級設置；探索“職責異構”和“職責適構”，構建“一級決策，二級管理，三級服務”的新型治理架構，壓縮了政府內部運行環節，規范了行政權力的行使，加之“權力清單”的推行，進一步約束了政府權力。其次，通過商事登記改革、行政審批改革、農村資產股份化試點改革、農村集體建設用地使用權流轉試點改革、建立土地交易中心等方式向市場放權，釋放市場空間，打造便捷、高效和法治化的投資環境。最后，通過社會組織登記管理創新、政府購買服務、直聯制、“兩代表一委員”、黨代表工作室、居民議事會制度、建立工人訴權維權機制等向社會賦權，激發社會活力，同時助推社會建設和閉合利益分化鏈，創造穩定的社會秩序。

相比其他地方政府，佛山的發展之所以經久不衰，正是由于佛山市政府不斷根據市場和社會的變化進行與之匹配的自身改革，實現政府再造，既緩和了在總體性的科層體制中地方面臨的困局，又保證了經濟的發展和社會問題的解決。政府的“自我革命”是改革的靈魂，是實現治道變革的關鍵所在。

（二）基層創造：各展所長，匯聚改革智慧

基層是事權最集中、問題最多發、沖突最明顯的區域。面對怎樣既好又快地解決基層問題這一難題，佛山以賦予基層創造力的方式進行破局，具體而言就是賦予基層活力，讓最了解問題的人去尋求解決之道，對同一問題，鼓勵進行多種解決方案的嘗試。

自2003年佛山在全省率先實行簡政放權以來，市政府共將493項行政審批事項和涉及基層組織、企事業單位、群眾辦事的日常管理事項下放，或將服務前移到各區。2010年，佛山又在省內率先推行簡政強鎮的鎮街擴權改革，賦予各區及鎮（街）極大的發展空間和活力，推動各區進行特色發展并形成梯度發展合力。

順德擔當“提高政府行政效率”“規范制度供給”營造優質商業環境的探路者：一是進行大部制改革試點，根據“同類項合并、黨政聯動、扁平管理、科學分權”的原則整合政府部門，提升政府效能；二是實行“三分離兩平臺一窗口”的商事登記制度與國際接軌，形成“寬進嚴管”的監管格局，隨后佛山在全市推行“前照后證”登記制度、經營許可“告知承諾制”和企業登記許可聯合審批制度；三是開展集體建設用地使用權流轉方面的改革試點，在全市范圍內推廣順德經驗并制定《佛山市試行農村集體建設用地使用權流轉實施辦法》。

南海擔當片區綜合改革和農村綜合改革等創新基層社會治理和市場運行機制的探路者：一是“網上辦事大廳”肇始于南海行政服務中心自主研發的“南海區網上辦事大廳”, 2014年底，佛山各區鎮街均開通了網上辦事站；二是進行了建立農村資產交易平臺、財務監督平臺以及行政服務到村居的改革；三是率先啟動“三單”管理改革，為佛山打造“非自貿區的自貿區優勢”提供樣本；四是實現國有土地的保值增值，率先成立土地交易中心，隨后佛山推廣南海經驗并成立土地儲備中心；五是推進以土地為核心的農村集體經濟產權明晰化，“三資平臺”試點成功后在全市范圍內進行推廣。

禪城擔當公用事業關鍵領域改革提升公共服務供給水平的先行者：一是通過“一門式”政務服務改革將“專項業務窗口”合并為“綜合服務窗口”，授予多個窗口相同的職能，從而將群眾等候時間從10～15分鐘壓縮為5～10分鐘，“立等可取”的業務量占比達60%；二是試點城市管理的“網格化”管理機制，破除部門管理壁壘，及時識別群眾需求，實現社會矛盾的預先化解。

經濟發展水平相對落后的三水和高明借力“廣佛同城”推動產業發展，并積極吸取其他三區的改革經驗。

總體來看，在充分發揮區、鎮（街）的發展自主性的基礎上，佛山發展呈梯隊特點：順德、南海為第一梯隊，產業發展、社會管理呈現前沿、精專、體系化特點；禪城、三水為第二梯隊，創新亮點多并漸成體系；高明為第三梯隊，體系初構，發展前景較大。梯隊式發展布局為佛山推進各區間學習型發展和差異化改革提供了廣闊空間，佛山正是借助引導各區間良性競爭和主動學習的方式實現了基層創造。

（三）能動社會：組織聯動，促成現代轉型

對社會利益的忽視往往使社會的活力、自我管理能力和矛盾化解能力喪失，一方面引發一系列的社會問題，嚴重制約地方發展，另一方面，由于社會的“無能”，政府不得不承擔更多的，本可以由社會進行自我管理的事務，使政府無暇進行頂層制度設計和前瞻性發展規劃。同時，忽視社會利益而造成的社會無權，使社會缺乏充分的資源應對市場和公共權力的不當行為對自身造成的傷害，難以對政府和市場的行為進行糾偏，這種情況的出現嚴重阻礙了良好的政府-市場-社會關系的建立。要捍衛社會利益，首先就要賦權社會，讓社會“動”起來。

經濟領域的較早發展使佛山最先面臨社會問題。一是市場化利益如何實現持續共享的問題。在農村，土地產權不清晰、人口流動引發股權變動、特殊利益群體的利益訴求等問題引發大量經濟利益糾紛，80%的上訪案例與集體經濟有關。在城市，業主物權意識不斷增強，而相應的物業管理仍處于低發展的水平，造成沖突不斷。對此，佛山通過推行“兩確權”、“固化股權”、透明資產管理、“政經分離”等方式解決村居集體經濟成果的共享問題；在城市探索賦權業主的社區自治機制，引導成立業主代表協會，解決物業糾紛。

二是基本公共服務供給如何實現均等化問題。在佛山的720萬常住人口中，匯集了360多萬異地務工人員，戶籍倒掛現象明顯。著眼于戶籍人口的城市規劃、制度設計、公共資源配置，使基本公共服務供給不能實現均等化。對此，佛山打造“產業社區”、出臺異地務工人員管理系列政策，讓外地人更好地融入佛山。

三是民眾參與公共事務需求如何被滿足的問題。市場化、城市化的發展催生社會個體的主體性及權利意識的覺醒和增強，個體多元化的參與訴求、強烈的表達意愿，與有限的參與渠道之間存在矛盾。對此，佛山通過借力社會組織、民情志愿服務隊、“兩代表一委員”、直聯制、社會工作咨詢委員會等擴大公民參與渠道、拓寬民意表達平臺。

上述途徑實際上都是政府向社會賦權的體現，這種方式提高了社會進行自我管理、化解矛盾的能力，以及面對政府和市場的談判能力與防御能力。

能動社會的意義在于，其不僅是千年古鎮的歷史積淀下強大市民社會的延續；更重要的是，只有能動社會（社會的創造力、自我保護力、自我修復力得到充分發展的社會）才可以向政府、市場傳遞價值，包括公平、正義、可持續發展等，才可以塑造出能夠實現包容性增長的政治經濟制度。從更廣更深的層面來說，這正是國家治理現代化的題中之義。

“空談誤國，實干興邦”，這是習近平總書記自上任以來多次提到的，在對佛山的系列調研中，我們對此感觸深刻。佛山之所以能破局，并取得巨大的發展成就，靠的就是真抓實干。《2014中國省市、重點城市發展質量排名》中，佛山之所以取得第六名的成績，是“一刀一槍拼出來的，是一針一線縫出來的”，是“真正值得尊敬的”。對此我們深以為然。在以下各章中，我們將展示在具體實踐過程中所呈現的佛山精神、佛山靈魂。