憲法是國(guó)家的根本法，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)帥。中國(guó)共產(chǎn)黨在90多年的革命和建設(shè)實(shí)踐中，一直追求正義、民主、自由、人權(quán)與法治的理想，逐步形成了依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理論體系與制度體系，開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的偉大實(shí)踐。黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義法治體系與社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，并明確提出“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”[1]。“依憲治國(guó)”作為治國(guó)理念，終于正式寫(xiě)進(jìn)黨的全會(huì)文件之中，成為執(zhí)政黨治國(guó)理政的基本方式。

（一）

1997年9月，黨的十五大報(bào)告明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，隨后這一治國(guó)方略被寫(xiě)入憲法，作為社會(huì)主義民主政治發(fā)展的目標(biāo)，確立了法治在社會(huì)治理中的作用。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與改革的深入，中國(guó)的發(fā)展面臨著一系列新情況、新挑戰(zhàn)，特別是執(zhí)政黨的執(zhí)政能力面臨著新要求，即如何適應(yīng)時(shí)代的變化和順應(yīng)人民的要求，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，不斷提高中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政水平。2002年召開(kāi)的黨的十六大把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，從改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的目的出發(fā)，明確提出了堅(jiān)持依法執(zhí)政的要求。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”，并且明確對(duì)黨的執(zhí)政能力進(jìn)行了科學(xué)界定。為此，黨的十七大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。”黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出全面實(shí)施依法治國(guó)方略的治國(guó)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)法治在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的作用，把法治確定為“治國(guó)理政的基本形式”。

（二）

從依法治國(guó)與依憲執(zhí)政的關(guān)系看，在依法治國(guó)已經(jīng)寫(xiě)入憲法成為治國(guó)的基本方略之后，依憲治國(guó)自然成為國(guó)家治理的基本形式，依憲執(zhí)政成為執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式。無(wú)論如何理解依法治國(guó)，如果沒(méi)有有效的憲法治理，任何意義上的法治都可能不復(fù)存在。在“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家”這一治國(guó)方略的實(shí)施中，執(zhí)政黨依憲執(zhí)政具有特別的意義。“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”是具有普遍意義的憲法觀念。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和實(shí)施法律，被視為社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的必由之路，這無(wú)疑是執(zhí)政黨依法執(zhí)政和推進(jìn)民主政治的具體體現(xiàn)。“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”意味著執(zhí)政黨依照憲法和法律在國(guó)家政權(quán)中居于主導(dǎo)地位，并通過(guò)國(guó)家政權(quán)將自己的治國(guó)主張依照法定程序上升為國(guó)家法律，將其貫徹于國(guó)家事務(wù)管理的活動(dòng)。同時(shí)，無(wú)論是黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，還是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的執(zhí)掌，其活動(dòng)都是在國(guó)家政權(quán)體制內(nèi)進(jìn)行的，它們既不能置身于憲法與法律之外，也不能凌駕于憲法與法律之上，而只能在憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因?yàn)椤叭绻h組織可以在法律框架之外活動(dòng)，那么，即使再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治國(guó)，我們至多可以有法制，但不會(huì)有法治”[2]。因此，依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的題中應(yīng)有之義，也是依法治國(guó)的必要前提。

（三）

隨著依法治國(guó)進(jìn)程推進(jìn)，依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政的思想開(kāi)始體系化。2002年，胡錦濤同志在現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施20周年大會(huì)上提出“實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，首先要全面貫徹實(shí)施憲法。這是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的一項(xiàng)根本任務(wù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作”。2004年9月在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上胡錦濤同志進(jìn)一步指出，“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。這是執(zhí)政黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方略的進(jìn)一步發(fā)展，標(biāo)志著執(zhí)政黨自覺(jué)地將依法執(zhí)政提升到依憲執(zhí)政，明確依照憲法治理國(guó)家的思路與途徑。

時(shí)隔10年后的2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中高屋建瓴地指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，并將憲法實(shí)施上升到了與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)的高度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，并要求“必須依據(jù)憲法治國(guó)理政”，以“履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)”[3]。2014年在全國(guó)人民代表大會(huì)60周年的紀(jì)念大會(huì)講話中，習(xí)近平再次指出“憲法是國(guó)家的根本法，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”[4]。

可見(jiàn)，黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于依憲治國(guó)理念的提出經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的探索過(guò)程，是執(zhí)政黨治國(guó)理論的重大發(fā)展，體現(xiàn)了法治的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐。

（四）

進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)際局勢(shì)發(fā)生深刻變化，世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。我國(guó)改革發(fā)展正處在攻堅(jiān)期，社會(huì)利益更加多元化，新情況新問(wèn)題層出不窮。在機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的國(guó)內(nèi)外條件下，必須堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理念，只有這樣才能保證執(zhí)政黨在變幻莫測(cè)的歷史進(jìn)程中方向明確并走在時(shí)代前列，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

要落實(shí)依法治國(guó)，必須全面實(shí)施憲法，使憲法具有生命力。換句話說(shuō)，憲法得不到有效實(shí)施，就沒(méi)有生命力。因此，憲法理念的樹(shù)立，必須從全面實(shí)施憲法著手，堅(jiān)決維護(hù)憲法和法律權(quán)威，摒棄一切形式的“憲法虛無(wú)主義”影響。

首先，執(zhí)政黨要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持依憲治國(guó)理念，徹底摒棄治國(guó)理念上的“人治”觀念。現(xiàn)實(shí)中有些黨的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，口頭上雖然也在喊“依法執(zhí)政”“依法行政”，但在具體的政策制定和推動(dòng)法治方面仍習(xí)慣于人治，以人治代替法治，或者以人治推動(dòng)“法治”，沉迷于法外特權(quán)，這些都是嚴(yán)重缺乏依憲治國(guó)理念的表現(xiàn)。執(zhí)政黨應(yīng)堅(jiān)持憲法原則，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度落實(shí)依憲執(zhí)政的具體措施。

其次，高度重視憲法實(shí)施，完善憲法監(jiān)督機(jī)制與程序，正確認(rèn)識(shí)違憲審查制度的功能，采取有效措施糾正各種違憲現(xiàn)象。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里，我國(guó)的執(zhí)政方式以黨的政策和決定為重要行為依據(jù)，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到違憲審查制度對(duì)國(guó)家穩(wěn)定、執(zhí)政基礎(chǔ)的合法性以及利益的合理協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮的作用。有人把違憲審查功能與依憲執(zhí)政對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為如果實(shí)行違憲審查，則對(duì)黨的執(zhí)政地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。目前，憲法實(shí)施效果不盡如人意，其原因是多方面的，其中重要原因之一是對(duì)違憲審查制度的功能仍存在著嚴(yán)重誤解。四中全會(huì)提出完善憲法監(jiān)督機(jī)制的具體措施，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施憲法的重要性，并通過(guò)設(shè)立國(guó)家憲法日和憲法宣誓制度，強(qiáng)化憲法權(quán)威，提高憲法意識(shí)，為依憲治國(guó)提供制度保障。

再次，切實(shí)貫徹“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則。實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)，黨既要“依憲執(zhí)政”，又要“依法執(zhí)政”，二者互為表里，都是黨執(zhí)政的基本方式。我們?cè)趯?shí)踐中既要堅(jiān)持兩者的統(tǒng)一性，同時(shí)也要分析兩者在性質(zhì)、功能與表現(xiàn)形式上存在的區(qū)別，始終堅(jiān)持依憲執(zhí)政的基本理念與目標(biāo)。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中可以規(guī)定適用于黨內(nèi)的各種規(guī)范，以調(diào)整黨內(nèi)活動(dòng)。包括黨章在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的原則之一是“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國(guó)家法律相抵觸”。法治國(guó)家建設(shè)要求無(wú)論中央還是地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都依據(jù)憲法授予的職權(quán)履行自己的職責(zé)，凡憲法沒(méi)有授予的，就不得行使。

要從依照法律治理國(guó)家，轉(zhuǎn)向依照憲法治理國(guó)家，進(jìn)入依憲治國(guó)的階段，需要從完善監(jiān)督程序入手，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在目前的情況下，成本最低、最具可行性的一個(gè)方案就是在全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立憲法委員會(huì)，明確憲法監(jiān)督的職責(zé)與程序，把憲法實(shí)施提高到新水平。這是落實(shí)四中全會(huì)有關(guān)憲法監(jiān)督制度的舉措之一。

最后，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)，把憲法教育制度化。從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人到普通干部都應(yīng)尊重法律、尊重憲法，養(yǎng)成尊重規(guī)則的氛圍。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了法治教育，特別是公務(wù)員憲法教育的重要性，提出“完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課”[5]。要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)黨員干部掌握憲法的基本知識(shí)，樹(shù)立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺(jué)意識(shí)。

總之，憲法作為國(guó)家根本法體現(xiàn)了國(guó)家共同體的價(jià)值觀與共識(shí)。憲法沒(méi)有權(quán)威必然“誤國(guó)”。因此，我們需要繼續(xù)凝聚社會(huì)共識(shí)，重建社會(huì)信任，普及憲法知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)依憲治國(guó)對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要意義，充分發(fā)揮憲法在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中的作用。

韓大元

2016年早春

注釋

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第1版。

[2]俞可平：《依法治國(guó)必先依法治黨》，《學(xué)習(xí)月刊》2010年第8期。

[3]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日，第2版。

[4]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日，第2版。

[5]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第1版。