政府和市場的關系：一個經濟學說史的考察

張旭

一 政府和市場關系理論的現代發展

從1776年亞當·斯密出版《國富論》至20世紀20年代，強調市場作用和主張自由主義的思想占據主流地位。20世紀30年代危機導致了西方經濟學說的重大轉變，即占統治地位一百多年的斯密自由經濟學說讓位于凱恩斯的政府干預主義。新的經濟理論以凱恩斯的政府干預主義為標志。

凱恩斯作為政府干預主義的代表，把國家看作是經濟活動必不可少的一部分，而且國家也代表著一種積極的力量，這種力量能夠被用于提高總體經濟的績效。凱恩斯反對自我調整的經濟能夠在較低的通貨膨脹水平上實現充分就業的觀點，其在1926年發表的《自由放任主義的終結》一文中，表達了放棄自由放任主義的原則。他認為自由放任主義建立在兩種假設之上，一是不斷改善的環境是由不可阻擋的自然選擇產生的；另一個是存在著無限的供私人謀利的機會，其效驗和必要性激勵著人們去盡力而為。

相反，凱恩斯在《通論》中解釋了經濟為什么以及如何會長期保持在高水平的失業率上，提出了通過政府的干預擴大需求，從而促進經濟增長和充分就業的理論觀點。政府發揮著對經濟進行微調（fine-tuning）的作用。

眾所周知，在20世紀70～80年代，凱恩斯主義者有關國家經濟職能的觀點遭到了批判。公共選擇和理性預期理論對凱恩斯有關政府政策制定的觀點的根本假設進行了質疑，其代表人物分別為布坎南和盧卡斯，尤其是著名的“盧卡斯批評”對凱恩斯主義甚至是致命的。與此同時，表現不佳的總體經濟使得經濟學家們開始尋求理解宏觀經濟問題的新方法，并試圖找到解決這些問題的方法。

后凱恩斯主義者對批評做出了回應，他們認為所有對凱恩斯主義理論進行批判的理論均存在一個重大的問題，那就是經濟理論中的一個傳統假設。凱恩斯尤其關注這個假設，這個假設認為個體經濟行為人是理性的，而且他們擁有有關經濟是如何運作的完全知識。而事實上，這些假定中的每一點都無法準確地描述真實世界。

除了理性假設存在一定程度的不足，更重要的是經濟中存在的具有根本性的不確定性。不確定性的概念破壞了理性預期和公共選擇學派的基礎。“如果不確定性是經濟環境的典型特征，那么和布坎南的觀點相反，政策制定者將無法確定什么是符合他們自己利益的政策。……同樣的，如果個體經濟行為人面臨著具有不確定性的未來，理性預期將不會使政策變得無效。”在面臨不確定性時，后凱恩斯主義者認為人類行為是由習慣、制度、從眾行為和“動物精神”驅動的。在某些情況下，我們完全無法預見到我們的行為將會引起何種結果，因為未來是不確定的。后凱恩斯主義者對經濟分析中的決策采取了一種行為主義的態度，而不是遵循理性假設的指導。

新自由主義的興起，除了我們在其他地方分析的經濟理論方面的基礎和20世紀70～80年代的經濟事實之外，還有一個重要的出發點就是在20世紀資本主義經濟體制和社會主義經濟體制進行對抗時圍繞經濟計劃展開的討論取得的一些結論的影響。

在20世紀兩次世界大戰之間，對政府職能的強調達到了前所未有的高度，使得戰后經濟理論和政策實踐領域，國家干預主義盛行。“發達資本主義國家的戰后重建，亞洲和東歐社會主義國家的建立，以及許多發展中國家從殖民主義中解放出來，致使緊接戰后的時期，世界上幾乎所有國家都被迫并且愿意采取高度干預主義的立場”。兩次世界大戰之后，凱恩斯的追隨者們對《通論》中的若干論點的理解和現實問題的看法發生了分歧，逐漸形成了兩個對立的派別，一個是新古典綜合派（Neoclassical Synthesis），另一個是新劍橋學派。而制度學派在發展過程中出現復雜的認識。奧利維爾·布蘭查德認為：“與老的新古典經濟不同的是，新古典綜合派并不認為在自由放任的條件下充分就業就會出現。但是它卻相信，通過適當地使用貨幣政策和財政政策，早期古典主義的真理就仍然會恢復它的理性。”

20世紀60年代后期發生的一系列事件導致資本主義黃金期經濟管理的干預主義模式開始變得日益困難。在許多經濟學家看來，對待政府的態度發生的顯著變化，原因之一在于“支持干預主義政策的理論是不充分的”。一直流行到20世紀70年代的在第二次世界大戰后形成的、支持政府干預的共識是存在問題的，因為它解釋了市場失靈（因公共物品、外部性、不完全競爭、有限信息、短視等），忽視了政府失靈。在戰后的共識中，人們通常假定政府只關注最大化社會福利，而且認為政府擁有它們意欲實現這個目標的全面信息。作為對政府干預的理論和實踐的反應，很多經濟學領域放棄了這種認識。

隨著資本主義黃金期的不斷展開，歐洲和北美的長期戰后繁榮結束了，造成這種結束的現實原因是多方面的。隨著大規模結構調整和經濟增長速度的下降，分配沖突加劇，有關建立在統合主義討價還價和凱恩斯主義宏觀經濟管理基礎之上的福利國家的共識開始破碎，隨之而產生的是對政府職能的理論共識的破滅。

20世紀70年代中期至80年代，新自由主義成為西方國家制定經濟政策的依據，并取得一定的成效。以英國撒切爾夫人倡導的貨幣主義和美國里根總統信奉的供給學派為代表的新自由主義政策，使西方經濟暫時擺脫了滯脹，并保持了一個較長時期的低速增長。同時，也形成了高財政赤字、高債務、高失業的惡果。20世紀90年代初西方經濟陷入衰退，墨西哥金融危機和亞洲金融危機相繼爆發，采納“華盛頓共識”的蘇東和拉美分別經歷了倒退的十年和失去的十年，日本經歷了爬行的十年。新自由主義的失敗為凱恩斯主義的復出提供了條件。新凱恩斯主義繼承了凱恩斯主義的國家干預傳統，并在理論上有所突破，一度成為克林頓政府經濟學的基礎。新凱恩斯主義的貢獻是對政府與市場的折中，認為在這個以市場為基礎的經濟中，政府扮演著有限但卻關鍵的角色。要使經濟強勁增長并持續改進，關鍵是要理解政府的適當作用。這一新觀點包含關于政府的一種新概念，即政府既要認識到市場的效率又要看到市場的不完善性。政府有時可以使市場運行得更好，但政府很少能代替市場，政府有選擇的、恰當的干預可以使市場的運行更為流利。

對20世紀發展現實的考察，對這一時期有關國家和市場關系理論研究的梳理，使人們認識到無論市場或政府都無法單獨解決人類秩序問題。市場和政府都存在一定程度的缺陷，在社會和經濟治理中，既存在市場失靈，也存在政府的局限（如圖1所示）。

這種認識既為人們討論國家和市場之間關系的平衡奠定了基礎，也為人們積極尋找整體性的治理模式提供了契機。經濟學家們承認：“無論是集權式的中央計劃還是普遍的市場體制都不是人們正在尋求的提升自己福利的一般工具，真正重要的是國家干預和分權調整之間的適度的平衡。……在新凱恩斯主義者那里，國家權威的功能主要是矯正市場不完善。對制度主義者來說，政治秩序是經濟激勵的催化劑。從而，經濟的整體績效是由激勵體系決定的。并不存在引導發展的效率的絕對標準和選擇經濟體制的絕對標準。”

從政策層面看，一般說來，在20世紀末21世紀初，美國經濟顧問委員會（CEA:Council of Economic Advisers）在這個問題上的認識，成了一種大多數發達市場經濟國家的政策制定者普遍贊同的一種觀點：“政府的作用……不是通過公共支出去刺激經濟活動，而在于通過一種更為微妙的方式，為個人和公司提供他們所需的使他們的努力得到更好的回報的工具……政府應當成為市場的補充而不是去取代市場和私人部門。這是政府經濟戰略的基本指導原則。”

二 政府和市場關系理論興衰更替的基本總結

20世紀和21世紀的經濟學圍繞市場主導還是政府主導的爭論曠日持久。縱觀經濟學各分支各流派的思想，都可以歸結到自由放任、政府干預或折中這三種觀點之中。

凱恩斯主義學派、后凱恩斯主義學派、制度學派、新制度學派、瑞典學派，在某種程度上承認資本主義生產方式存在缺陷和矛盾，認為市場機制已經失靈，只有借助國家積極調節社會經濟過程，才能鞏固資本主義生產方式。但它們并不是完全否認市場機制的作用，不同的分支對于政府和市場的關系也存在一定差異。奧地利學派、供給學派、芝加哥學派、倫敦學派、弗萊堡學派和公共選擇學派，繼續堅持資產階級政治經濟學的正統理論，把資本主義看作能夠自行調節的最理想的制度，主張自由經營，否定國家干預經濟。新古典綜合派對政府和市場的關系的觀點總體上介于兩者之間，他們不認為市場是完美的，通過看不見的手就可以將整個經濟的運行處理得完美無缺，也不認為經濟的發展和運行需要政府全面的干預，而主張政府有所為，同時有所不為。

在各個時期，不同的國家，不同的思想占據統治地位。各學派對政府和市場關系的觀點如表1所示。

在主張國家干預與主張自由放任的經濟思想的交替輪回中，上述勾勒僅僅是極其簡單粗糙的幾次換位的輪廓。事實上，每一次國家干預主義或自由放任主義的交替反復，并不是簡單的輪回往復，而是一個升華和發展過程，都是相互借鑒、取長補短的過程。

可以說，如今的發達國家主要以市場機制為基礎，并且在不同程度上重視國家干預的作用，國家干預主義和市場自由主義日益融合。各學派之間的區別，不是“是市場還是政府”的問題，而是“政府在多大程度上發揮其職能”的問題。正如劉易斯所說：“聰明人不會去爭辯取得經濟進展是由于政府進行活動的緣故還是個人發揮主動性的緣故；他們知道，這是由于兩個方面的緣故，他們只是想提出這樣的問題：兩者作出什么樣的貢獻才是適當的貢獻。”上述的總結也可以看出這種趨勢。

在諸多流派里面，主張政府和市場折中的逐漸占主流。經濟學家都認識到如果沒有政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經濟上取得進展；政府干預過多也會導致政府低效率，政府做的過多或過少都有可能導致政府失敗。那么，面臨的問題不是政府是否應當干預的問題，而是應當如何干預的問題；市場與政府究竟應當如何去“分工”，政府應當如何發揮自身的“比較優勢”，才能有益于社會福利增進的問題。這方面的最佳例證是弗萊堡學派即德國新自由主義的德國實施的現行政策。社會市場經濟主張將市場經濟與社會指導有機結合，將自由的市場力量與政府干預相融合去實現社會目標。以新古典綜合派理論為指導的克林頓政府積極推行國家干預的政策，但其并不是凱恩斯主義的完全回歸，而是介于政府干預和自由主義之間的“第三條道路”。這對于我們今天探討政府和市場的關系問題及其付諸實踐具有啟發意義。