第五節 東三省改制及其督撫建置

奉天、吉林、黑龍江三省所在的東北地區是滿族的發祥地。清王朝建立后，即以東三省為行政特區，其行政體制與內地行省制度迥異。為了防止漢人染指其“龍興之地”，清政府在東北實行封禁政策，禁止漢人出關移民墾殖，以關外為皇家禁地，自成體系。東三省的行政體制是以八旗駐防為主、州縣民政為輔的旗民并治二元結構體制：一方面是八旗駐防系統，以盛京為陪都，設盛京將軍為最高軍政長官，置戶、禮、兵、刑、工五部，各設侍郎主持，并在吉林、黑龍江設駐防將軍，三省大部分地區設置各級駐防；另一方面是州縣民政系統，設奉天府尹，管轄八旗駐防以外的州縣民官，這些州縣民官設置于三省部分移民墾殖地區。在清初，州縣民政系統從屬于八旗駐防系統；到清末，隨著清政府封禁政策的松弛，流民陸續出關墾殖，移墾社會得以發展擴張，清政府不斷地在移墾地區添設州縣民官，使東三省原有的旗民并治體制逐漸趨向內地行省官僚行政體制。社會經濟的發展，為東三省改建行省制度奠定了基礎。這是一個重要因素；另一個重要的動因，是險惡的國際環境的壓力。歷經甲午戰爭、庚子事變尤其是日俄戰爭，東三省業已成為列強特別是日本與俄國爭奪的重地，面臨著被瓜分淪亡的嚴重危機，“名為中國領土，實則幾無我國容足之地”。為了挽救危亡，不使東三省淪為日俄的殖民地，清政府不得不加強該地區的統治，其重要舉措便是將東三省在行政體制上與內地行省統一，使其成為中國不可分割的一部分。這樣，新政時期，在官制改革的過程中，東三省改制便成順理成章之事。

光緒三十二年（1906）九月初二日，清廷諭令貝子載振、尚書徐世昌前往奉天查辦事件。歷時近三個月，載振、徐世昌對日俄戰爭以后的東三省情形進行了詳細的考查。十一月二十二日，載振、徐世昌將考查情形密奏清廷，痛切地指出東三省在日俄侵略下漸趨淪亡的危急形勢及其政治窳敗難以挽救的黑暗現實，認為其根本癥結就在于東三省旗漢并治的雙重行政體制運轉不靈。“現在三省辦法雖有圖新循舊之殊，行政用人亦復互有得失，而其不足以為起衰之劑與救亡之策則一也。何者？國家統治領土之法，莫要于行政機關有指臂相使之效。而我三省官制則以軍署為之長官，以州縣為之僚佐，夫以治兵之職而轄理民之官，所務不同，利害亦異，隔閡既甚，牽制斯多，其終乃無一利之能興，無一弊之不出，所以數百年來有最良之殖民地，而曾不能一收殖民之效”。因而主張徹底改革舊的官僚行政體制，以為補救之法：“必須大加改革，于用人行政諸大端，破除成例，以全國之人力財力注重東陲，乃可望補救挽回于萬一?！?img alt="徐世昌：《密陳考查東三省情形折》，《退耕堂政書》卷5，第8～9、10頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/B9FCD2/12197313003547606/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755300712-XhUvtyZCoK9tnqLvcKALs3ILYbYXUVfK-0-e772b7c18f9867d817ce5a739e5eedfa">隨后，清廷又多次召見載振、徐世昌，征詢東三省改制的具體辦法。載振、徐世昌再次密奏，提出“化散為整，挈領提綱，得人而理”，即將東三省統一治理的策略，認為：“目下三省情形，鐵路貫注，商埠同開，舉凡內政外交，均有利害相因之勢，若各分疆域，各為風氣，無論勢渙力薄，于控馭之方多所未便，且彼此政策不能一致，尤恐失外交之平衡，卒之散漫支離，同歸于盡。故必聯合三省屬諸一人，乃可收統一之效?！彼麄冎鲝執卦O東三省總督一員，“予以全權，舉三省全部應辦之事悉以委之，除外交事件關系重要者，仍令與外務部咨商辦理外，其財政兵政及一切內治之事，均令通籌總攬，無所牽制”。另在總督之下設奉天、吉林、黑龍江巡撫各一員，“專理三省民事吏事，仍受督臣節制，其權限應略視內地各省巡撫為輕，不得與督臣并行，凡有奏件均須由督臣領銜方許入告。所有三省用人行政，悉聽總督主持”；并建議在日俄駐軍尚未盡撤之前，當先期切實預備，以便“克日施行”。

光緒三十三年（1907）三月初八日，清廷以“東三省吏治因循，民生困苦，亟應認真整頓，以除積弊而專責成”為由，諭令改盛京將軍為東三省總督，兼管三省將軍事務，隨時分駐三省行臺，增設奉天、吉林、黑龍江三省巡撫，并以徐世昌補授東三省總督，唐紹儀補授奉天巡撫，朱家寶署理吉林巡撫，段芝貴署理黑龍江巡撫。東三省正式改為行省制度。

東三省改為行省制度后，其實與內地各省在體制上并不盡相同，最重要的一點就是總督職權異常專一與龐大。據新定東三省官制規定，奉天、吉林、黑龍江三省各設行省公署，以總督為長官，巡撫為次官，“凡奏咨批札稿件，廳司皆以次呈督撫核定。總督在他省時，日行公事皆呈撫核，重要事件先呈撫核，電商總督定奪。督撫如京部尚書侍郎，三省公事皆由督撫聯銜具奏。至例行之事與迫不及待者，如總督出省，仿內地兼轄省份之例，列總督前銜，由該巡撫一面辦奏，一面電商總督，以期迅速而免貽誤。賀謝各折仍循例專奏。三省皆仿京部規制，鑄行省公署堂印，文曰奉天省印、吉林省印、黑龍江省印?！踩」鹛糜。瑧煽偠脚鍘?。總督在他省時，則本省印信由巡撫佩帶，回省則仍交之總督”。東三省總督是高于三省巡撫之上的總攬行政、軍事、財政等各項大權的最高長官。正如后人評價說：“蓋除封建時代割據一方之諸侯，殖民地鎮壓異族之總督外，權任未有若此者?！?img alt="沈乃正：《清末之督撫集權、中央集權與同署辦公》，（清華大學）《社會科學》第2卷第2期，1937年1月。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/B9FCD2/12197313003547606/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755300712-XhUvtyZCoK9tnqLvcKALs3ILYbYXUVfK-0-e772b7c18f9867d817ce5a739e5eedfa">

值得注意的是，東三省總督原則上應在奉天、吉林、黑龍江三省的行省公署辦公，但事實上則是常駐奉天，這樣便與奉天巡撫同城，發生新的督撫同城問題。光緒三十四年（1908）十一月十六日，翰林院侍讀榮光奏請核議奉天官制，以督撫不能同城為由，建議裁撤奉天巡撫，認為“向來外省官制，督撫不宜同城。今奉天為三省總督駐節，足資控馭，又有左右參贊，籌辦一切事宜，已綽有余裕。此巡撫一缺，幾同虛設”，理應裁撤。清廷諭令東三省總督徐世昌體察情形，酌議辦理。徐世昌上奏表示反對。他認為，東三省總督與奉天巡撫的關系，與內地督撫同城情形不同，因為內地督撫屬平行關系，職權交叉重疊，難免矛盾沖突，而東三省督撫則是從屬關系，巡撫是總督的屬官，督撫各有職權，總督統管三省軍政外交，巡撫專管本省內政，總督駐奉天只是暫時的，并非經制，所謂“總督應駐三省之中權，以扼軍政外交之樞紐，而專為籌邊治蒙之計畫，其省內一切政令，皆任之以巡撫，是巡撫不應裁，非僅為總督之入覲闕廷、出巡邊塞也”。如果裁撤奉天巡撫，則東三省總督將囿于奉天一隅，僅辦奉天巡撫之事，與吉林、黑龍江兩省隔膜，不能統管三省全局，“三省開創重要之政，必至延擱不辦；又顯然以東清南滿鐵路界限劃境而治，此中機括，關系甚大，萬難裁撤”。宣統元年（1909）三月初四日，御史齊忠甲又奏請改定東三省官制，認為：“現今內省督撫同城者，均巡撫裁缺，奉天似宜仿照歸并，以專責成。”清廷諭令新任東三省總督錫良體察情形，妥籌辦理。錫良上奏表示贊同。他認為，東三省總督駐署奉天，同時在吉林、黑龍江各有行署，本為統管三省外交內政要務，并有移駐長春以便控馭三省之議，駐扎奉天原非久制；但事實上，東三省總督巡歷吉林、黑龍江為時甚少，移駐長春也不太可能，主要還是駐在奉天。因此，他建議：“遵照外省官制通則，總督所駐省份不另置巡撫，即以總督兼管巡撫事宜，將奉天巡撫一缺裁去，以專責成。惟該撫臣程德全現甫奉旨補授，應否裁撤之處，恭候圣裁。”奉朱批：“奉天巡撫事宜另候諭旨?！?img alt="《御史齊忠甲奏東三省冗員太多用款太巨亟宜改定官制折》《東三省總督錫良奏遵旨考查東三省情形裁并差缺撙節經費折》，均見《政治官報》第641號，宣統元年六月二十五日。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/B9FCD2/12197313003547606/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755300712-XhUvtyZCoK9tnqLvcKALs3ILYbYXUVfK-0-e772b7c18f9867d817ce5a739e5eedfa">宣統二年（1910）三月十七日，清廷調奉天巡撫程德全為江蘇巡撫；三月十九日，即裁撤奉天巡撫，以東三省總督錫良管奉天巡撫事。

總之，清代督撫制度經過260多年的演變，至清王朝覆亡前夕，除了蒙古、西藏等邊疆地區以外，最終形成全國二十二行省計有九總督、十四巡撫的新格局：總督計有直隸總督、兩江總督、閩浙總督、湖廣總督、兩廣總督、云貴總督、陜甘總督、四川總督和東三省總督；巡撫計有江蘇巡撫、浙江巡撫、安徽巡撫、河南巡撫、山東巡撫、江西巡撫、湖南巡撫、廣西巡撫、貴州巡撫、山西巡撫、陜西巡撫、新疆巡撫、吉林巡撫和黑龍江巡撫。在這二十二行省中，江蘇有兩個行政中心——兩江總督駐南京、江蘇巡撫駐蘇州，其余省份均各駐一總督或巡撫，完全避免了督撫同城的局面。