從江寧縣看民國基層“自治”實驗中的行政變革

王科

提要 1930年代，在地方自治的名義下，國民政府主導下的江寧自治實驗縣開展了一場“自治實驗”。南京國民政府開展江寧自治實驗的動機是復雜的，它與南京國民政府的合法性建構(gòu)、民國時期的鄉(xiāng)村危機以及國民政府當時所面臨的政治情勢息息相關(guān)。實驗縣建立之后，對自治制度進行了重新構(gòu)建，具體則包括區(qū)鄉(xiāng)行政制度的重新規(guī)劃、實驗區(qū)鄉(xiāng)的設(shè)置以及設(shè)立自治指導員制度。通過對自治舉措的績效分析可以發(fā)現(xiàn)，實驗縣并沒有完成它所標榜的自治。究其原因，則主要是其運作模式的不足以及來自鄉(xiāng)村固有權(quán)力結(jié)構(gòu)的阻力。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村危機 基層自治 江寧實驗縣

自光緒三十四年（1908）《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》頒布以來，提倡地方自治之聲不絕于耳。南京國民政府在政權(quán)初期也力倡地方自治，基于時人對于縣政的看法，具體方案是選擇以縣為基本單位開展自治實驗。1933年2月，江寧自治實驗縣成立，實驗期為4年。南京國民政府宣稱，江寧自治實驗縣的成立是為了建成一個完全自治的縣，“以供他縣或他省辦理縣政建設(shè)者之借鏡”。學界關(guān)于此問題的相關(guān)研究可從兩個層面加以考察，一是從鄉(xiāng)村建設(shè)的角度切入，注重厘清鄉(xiāng)村建設(shè)運動本身的一些問題，諸如對鄉(xiāng)村建設(shè)運動的起因、過程、效果進行考察，總的來說更關(guān)注這場變革的經(jīng)濟層面。如鄭大華對民國時期的鄉(xiāng)建運動進行了全盤梳理，徐秀麗則從治理層面對幾個實驗縣進行了比較分析。二是從自治與官治的角度切入，更關(guān)注這場變革的政治層面。魏光奇對20世紀上半期的縣制沿革及其背后蘊藏的社會變動進行了探討，王先明對五個縣政建設(shè)實驗縣進行了比較分析，方新德則重點探討了蘭溪實驗縣。綜合來看，學界尚無專文從自治的角度對江寧實驗加以探討，本文即擬在既有研究的基礎(chǔ)上，從這場變革的動機與績效著手，分析這場變革最終所能達到的限度，并探討其深層次的制約因素，以希冀加深學界對于相關(guān)專題的研究。

一 南京政府開展自治實驗的多重動機

南京國民政府開展江寧自治實驗的動機是復雜的。毋庸置疑，它有著特殊的地域因素，但從某種意義上而言，江寧自治實驗并不完全是一個特殊的個案，它的動機背后折射出的更多是一種全局性的因素。具體來說，它與南京國民政府的合法性建構(gòu)、民國時期的鄉(xiāng)村危機以及國民政府當時所面臨的政治情勢息息相關(guān)。

首先，它是南京國民政府建立初期合法性建構(gòu)的一種內(nèi)在需求。地方自治自晚清發(fā)軔以來，總的來說一直在向前發(fā)展，盡管進程緩慢。作為一種方向的象征，地方自治從未被否定，其象征地位一直保持延續(xù)。作為國民黨象征的孫中山也是地方自治的力倡者之一，他認為，“建設(shè)國家，譬如造屋，必先將舊料拆去，然后可建造新屋。而建造新屋，首重基礎(chǔ)，地方自治，乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)。民國建設(shè)后，政治尚未完善，政治之所以不完善，實地方自治未發(fā)達。若地方自治既完備，國家即可鞏固”。對于地方自治具體如何推行，孫中山也有著自己的看法。他認為：“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區(qū)域。如不得一縣，則聯(lián)合數(shù)鄉(xiāng)村，而附有縱橫二三十里之田野者，亦可為一試辦區(qū)域。”“若一縣辦有成效，他縣必爭先仿行。如是，由一縣而推之各縣，以至一省一國，而民國之基于是乎立。”換言之，他所給出的具體方案是縣自治。南京國民政府一直以國民黨正統(tǒng)自居，孫中山的主張自然是其政權(quán)的重要合法性來源，這對于一個初建政權(quán)的鞏固尤為重要。因此，即便為了增強其政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，南京政府至少也必須在形式上奉行地方自治的理念。事實上，南京國民政府一開始所推行的地方自治基本是按照孫中山的方案來開展的，也即是首先推行縣自治，在作為其統(tǒng)治中心的江蘇率先進行了“自治”制度的變革。

其次，它是針對20世紀二三十年代鄉(xiāng)村危機的一種應(yīng)激反應(yīng)。二三十年代，中國農(nóng)村出現(xiàn)了很大的衰敗。我們可以從梁漱溟的論述中看到當時社會對此現(xiàn)象的反映：“許多雜志都在大出其農(nóng)村經(jīng)濟專號，開頭沒有不談農(nóng)村經(jīng)濟破產(chǎn)的。如政府方面組織農(nóng)村復興委員會及上海的銀行界都是在極力倡導救濟農(nóng)村。”有學者認為，“這次危機不是一次農(nóng)村人口的暫時性生存危機，而是在一個深刻的基礎(chǔ)上發(fā)生的一系列紊亂”。其中，農(nóng)家經(jīng)濟的貧困給人的印象最直接最深刻。根據(jù)土地委員會的調(diào)查，“農(nóng)家每年收入在一千元以上者極少，不足二百分之一，而收入不滿五十元者則近總戶數(shù)六分之一，五十元以上至不足二百員者約占十分之六。若以不滿三百元者合計之，則占總戶數(shù)十分之九”。收入如此之低，生活狀況自然隨之惡化。據(jù)統(tǒng)計，“收支有余者不及總戶數(shù)四分之一，而收不敷出者反逾三分之一。其收支相抵者亦生活程度甚低，非將生活費用減至極少，不能勉強相抵或有余。大多數(shù)農(nóng)家皆陷于經(jīng)濟困難之中”。若僅憑想象，江寧地處江南，交通便利，又作為歷代故都，理所當然應(yīng)為富庶之地。然而，實際情況與此恰好相反。據(jù)江寧實驗縣政府調(diào)查，“自南京定都以后，江寧位首都附廓，首都為一大消費市場，以常理度之，江南農(nóng)村狀況，宜必家富戶足，欣欣向榮，顧乃不然。一出城外，村落凋零，試與農(nóng)夫接談，異口同聲，謂經(jīng)濟破產(chǎn)”。可見，即便歷史上富庶的江寧也未能避免衰落的局面。面對鄉(xiāng)村危機，南京政府必須有所因應(yīng)，進行某種變革，否則農(nóng)村一直衰敗下去，勢必加劇南京政權(quán)的合法性危機。

與此同時，農(nóng)村的衰敗還引發(fā)了一場規(guī)模廣泛的鄉(xiāng)村建設(shè)運動。這場運動的主體極為多元，相互之間在模式上也有很大差異，“或從平民教育入手，或從農(nóng)村經(jīng)濟入手，或從鄉(xiāng)村自衛(wèi)入手”。但這場運動的影響之大卻是連它的批評者也承認的，陳序經(jīng)即曾說過：“鄉(xiāng)村建設(shè)運動，不但得到教育家、執(zhí)政者的提倡，而且引起了金融界、慈善團體以至促進工業(yè)的機關(guān)的注意，因而有些提倡都市平民教育者，改而提倡鄉(xiāng)村平民教育，有些提倡工商職業(yè)教育者，改而提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)教育，至如文科要改為鄉(xiāng)村師范，師范要改為鄉(xiāng)村建設(shè)師范，銀行要名為農(nóng)民銀行，都是證明鄉(xiāng)村建設(shè)運動的影響之廣、勢力之大。”影響如此之廣，自然不能不引起南京政府的注意。事實上，蔣介石于1930年代初曾分別邀請晏陽初、梁漱溟南下商談鄉(xiāng)村建設(shè)事宜，但晏、梁的反應(yīng)很不相同。晏陽初愉快地接受了邀請，而梁漱溟起初并未接受邀請。不管晏、梁的態(tài)度如何，鄉(xiāng)村建設(shè)運動的廣泛興起都不能不引起南京政權(quán)的注意。此后不久，南京國民政府即分別任命晏陽初、梁漱溟為河北、山東兩省的地方自治指導員。1932年12月，第二次內(nèi)政會議召開時，一些鄉(xiāng)村建設(shè)運動的領(lǐng)導人如晏陽初、梁漱溟、王怡柯、梁耀祖、李景漢、高陽等皆被邀請出席。而由南京政府主導的江寧實驗縣正是在此后不久即告成立。不難看出，農(nóng)村的衰敗和鄉(xiāng)村建設(shè)運動的興起從正反兩個方面對南京政權(quán)開展自治實驗形成了促進力量。

此外，它與南京政府建立初期所面臨的政治情勢密切相關(guān)。盡管經(jīng)過一系列內(nèi)戰(zhàn)，南京政權(quán)的權(quán)威日漸鞏固，但地方實力派和中共的挑戰(zhàn)仍然存在。因此，即便是為了應(yīng)付來自各方的挑戰(zhàn)，南京政府也必須重視對基層社會的控制和管理。然而即便在其能夠控制的鄉(xiāng)村地域，南京政府的權(quán)威也遲遲未能建立起來。這樣，尚有待鞏固的中央權(quán)威及其在鄉(xiāng)村社會的缺失就進一步加深了南京國民政府的合法性危機。一般而言，合法性危機的解決有兩種表現(xiàn)形式，一為改革，一為革命。改革有兩種策略可供選擇：一種是綜合、根本的或閃電式的；另一種是漸進的、枝節(jié)的或費邊式的。與改革相較，革命則意味著社會和政治體系的各個方面都會發(fā)生重大的變化。“一場全面的革命包括摧毀舊的政治制度以及舊的正統(tǒng)模式，動員新的集團進入政治，重新界定政治共同體，接受新的政治價值觀和新的政治合法性概念，由一批新的、更有生氣的精英人物取得政權(quán)，創(chuàng)立新的、更強有力的政治制度。”在危機和挑戰(zhàn)面前，或者說在革命的威脅面前，南京國民政府要進行變革是一種再正常不過的選擇。

概而言之，南京國民政府開展自治變革的動機是復雜而多元的，它既是初建政權(quán)合法性建構(gòu)的內(nèi)在需求，也是為了應(yīng)對當時現(xiàn)實的農(nóng)村危機，還與南京政權(quán)所面臨的處境密切相關(guān)。盡管江寧自治實驗的動機或許要更加復雜，但以上的分析至少可以表明，至少是在上述因素的共同作用下，江寧的自治變革才得以展開。

二 江寧“自治”實驗的績效考量

江寧開展地方自治的源頭可上溯至晚清時期。然而直到江寧自治實驗縣建立之前，地方自治的實際進程都十分緩慢。江寧實驗縣建立后，對此前自治狀況曾有一評價：“本縣過去之自治行政，只有制度之改革，實無效能之發(fā)展，只見人員之更替，殊少建樹之可言。然制度之改革，與事業(yè)確有密切關(guān)系。過去自治事業(yè)之所以無成績者，實因改革制度未能切諸事實，即自治制度不適合自治事業(yè)之要求，以致一切自治組織形同虛設(shè)。”從江寧實驗縣政府對此前自治狀況的評價中不難看出，實驗縣政府認為此前的自治事業(yè)之所以乏善可陳，是因為此前的改革制度未能切諸事實。基于此，江寧實驗縣政府建立之后，就對自治制度進行了重新構(gòu)建。至于其具體績效，則可從區(qū)鄉(xiāng)行政制度的重新規(guī)劃、實驗區(qū)鄉(xiāng)的設(shè)置以及自治指導員制度三個層面加以考量。

（一）區(qū)鄉(xiāng)行政制度的重新規(guī)劃

首先，廢除閭鄰制，實行村里制。江寧實驗縣成立前的自治制度強分區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、閭鄰四級，但責任不專、手續(xù)繁雜，且自治區(qū)域的劃分也沒有根據(jù)民情習慣與天然地勢，所以實際成效并不明顯。有鑒于上述弊端，1933年6月，江寧縣正式廢除閭鄰制，改行村里制，即以自然村里為劃分根據(jù)，原來習慣上自然村里的領(lǐng)袖即為村里的民意代表，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治團體中代表村里陳述利弊。

村里的編制主要依據(jù)以下原則：以構(gòu)成鄉(xiāng)的村落為村，以構(gòu)成鎮(zhèn)的街市為里；村里的范圍根據(jù)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)境界內(nèi)的自然形勢劃分；村里可以沿用原有村里名稱；村里住戶在100戶以內(nèi)的，設(shè)村長或里長1人，超過100戶的增設(shè)副村里長1人，超過200戶的增設(shè)副村里長2人。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，只有村里居民才有擔任村里長的資格，且必須是年滿25歲，公正誠實兼通文義，擁有正當職業(yè)為居民信任且無劣跡之人。其產(chǎn)生則主要通過居民會議選舉，但實驗縣認為，“各村里初行成立，居民之自治能力，甚屬薄弱，四權(quán)之行使，誠恐無方”，因此對于第一屆村里長，縣政府決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長推薦合格加倍人選，然后由縣政府擇委。村里長的最大職權(quán)是辦理縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)令辦或交辦的自治事務(wù)，排解民眾糾紛，代表民意，陳述利弊。但村里并非自治單位的一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才是自治單位團體，村里只是構(gòu)成這一團體的一分子，且村里“范圍甚小，力量不足，自不能舉辦大規(guī)模之自治事業(yè)”。但同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事務(wù)的推行又有賴于村里，而村里的自治事業(yè)也非鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌不能舉辦，因此江寧實驗縣廢除閭鄰改行村里，意在廢除不合實際的制度，使自然的村里有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事業(yè)。

村里制實行以后，江寧全縣295個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共編為2049個村里，除因民眾自治觀念不強，召開村里居民會議不易外，自治事業(yè)與前相比效果有明顯改善。恢復自然村里更加切合當?shù)氐拿袂榱晳T。實行村里制后，自治事業(yè)推行反而收到“細針密縷”之效。以往江寧鄉(xiāng)村實行閭鄰制度，因不合實際而形同虛設(shè)，根本不能厲行自治，甚至連政府政令的傳達亦不容易。自從改行村里制后，村里長下可代表民意，陳述利弊；上可代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行自治，不但接洽聯(lián)絡(luò)較為容易，而且對于自治行政上的指導監(jiān)督也極為便利，行政效能較前有所增加。

其次，整理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，裁撤區(qū)公所。江寧實驗縣政府自廢除閭鄰改行村里之后，在制度上經(jīng)過半年多的實驗，深感“自治制度不但在區(qū)域上應(yīng)顧及民情習慣為自然之劃分，即自治單位之級數(shù)，亦不容層次繁雜，徒具形式，致自治行政感于承上轉(zhuǎn)下之苦，因循敷衍之弊”。于是，江寧實驗縣決定在自治政策上實行二級制，即縣為一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級，原有村里確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治團體的構(gòu)成分子，原有區(qū)組織一律廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接受江寧實驗縣政府的指揮監(jiān)督。廢除區(qū)制之后，則原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)額多少為佳，在指揮監(jiān)督上是否便利，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域范圍及人口數(shù)量是否便于發(fā)展自治事業(yè)，交通水利是否易于建設(shè)，民情習慣是否同其旨趣，即為實驗縣所面臨和要解決的問題。

針對過去行政劃分的弊端，江寧慎重擬定了整理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、裁撤區(qū)公所的施行原則。但實行自治單位的二級制，亦即裁撤區(qū)公所、整理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并非想象中的那么簡單。區(qū)制廢除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織是否適合自治事業(yè)的要求，是否真的便于指揮監(jiān)督，都是縣政府實施這一制度變更之前所要考慮和要解決的問題。為此，江寧自治實驗縣政府決定先于實驗區(qū)內(nèi)開始試行。1933年12月根據(jù)有關(guān)辦法，將原有的30鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為14鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1個月后，該區(qū)工作大有起色后推及其他各區(qū)。到1934年2月底，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)大體整理完成。除將第二、第三兩區(qū)合并為第二區(qū)外，原有的295個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為109個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣市劃界后僅留有88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中合計鄉(xiāng)53個、鎮(zhèn)35個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副在整理期內(nèi)不采取選舉制，而是由縣政府擇委。江寧縣過去的區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事業(yè)上的職權(quán)完全相同，又同為縣自治單位的一級，因此有重復之弊。區(qū)撤銷以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位提高，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間可以直接聯(lián)系，也更有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮監(jiān)督。

（二）設(shè)置實驗區(qū)與實驗鄉(xiāng)

江寧縣改為實驗縣后，考慮到區(qū)為縣自治單位的一級，如果區(qū)自治不能健全施行，則縣自治也無從談起，因此擇定第九區(qū)為實驗區(qū)，集中全區(qū)的人力財力，賦予其自行議定與自行建設(shè)之權(quán)，將各項自治事業(yè)在該區(qū)先行實驗，成則繼續(xù)在他區(qū)推廣，不成亦可作為參考。之所以選定第九區(qū)為實驗區(qū)，在于該區(qū)具備一些良好的條件。“九區(qū)接近京都，陸有京蕪國道，水有長江航運之便，于交通方面，極屬便利。九區(qū)既接近京都，又因交通便利，故民智開通，而自治人才，較為集中。”實驗區(qū)與其他區(qū)的一個不同之處就是新增的設(shè)計委員會，所有區(qū)內(nèi)一切實施計劃，在很大程度上均依賴于設(shè)計委員會的設(shè)計，但其實際效果卻并不如想象中的那么好。首先，縣政府對于實驗區(qū)的指揮監(jiān)督之權(quán)與其他各區(qū)并無不同，所謂設(shè)計委員會僅為一設(shè)計機關(guān)，對于區(qū)公所并無督促指揮之權(quán)，該委員會雖然每月舉行會議一次，但僅限于設(shè)計或者提案，至于是否實行卻無權(quán)過問。其次，委員會的委員都是本地人士，因此其提案往往有所偏頗，雖經(jīng)通過，往往也窒礙難行。再次，設(shè)計委員會組織條例第五條規(guī)定，建設(shè)事業(yè)費由該區(qū)自行籌劃，必要時可請求政府輔助，自實驗區(qū)成立后，雖有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行籌措事業(yè)費，但對于全區(qū)大規(guī)模的事業(yè)費而言，靠自行籌措不大可行。

在廢除區(qū)制之后，江寧實驗縣又在和平、萬山兩鄉(xiāng)范圍內(nèi)設(shè)置實驗鄉(xiāng)，并設(shè)有農(nóng)村改進委員會。和平與萬山兩個實驗鄉(xiāng)地處多山地區(qū)，人民最感需要的即是振興農(nóng)村經(jīng)濟與普及教育衛(wèi)生。因此實驗鄉(xiāng)的工作即以發(fā)展該鄉(xiāng)的教育衛(wèi)生和經(jīng)濟事業(yè)為主，其他自治組織與行政仍由縣政府辦理。但成立不久就因市縣劃界，實驗鄉(xiāng)整個范圍劃入市區(qū)，因行政權(quán)已非縣屬，實驗工作一度停頓。除邁皋橋地方設(shè)有衛(wèi)生分所一所外，其他教育經(jīng)濟等方面，僅據(jù)調(diào)查制訂了相關(guān)計劃，未能實行。

（三）設(shè)立自治指導員制度

自治指導員制度的核心即是自治指導員。所謂自治指導員，乃是辦理地方自治事業(yè)的中心人物。江寧自治實驗縣在1933年6月即已設(shè)有自治指導員，當時區(qū)制尚未廢除，每兩區(qū)或三區(qū)設(shè)自治指導員1人，用以協(xié)助區(qū)公所處理地方自治，但并非常制。至1934年7月區(qū)制廢除之后，區(qū)公所被改為自治指導員辦公處，自治指導員制度方始正式確定下來。為了便于指導，同時參酌交通地勢，江寧全縣共劃定8個自治指導區(qū)，每區(qū)派自治指導員1人，以便于巡回指導。因江寧縣自治制度為二級制，自治指導員并非自治單位的一級，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍與縣發(fā)生直接關(guān)系，但為了便于自治指導員的指揮監(jiān)督，凡縣政府令發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件，必檢寄一份交由指導員備查。同時，自治指導員可以隨時召集所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)長舉行會議，并于月終繕寫工作報告，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治工作分別制表呈報縣政府，以作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長獎懲的參考之一。

作為專辦自治指導與監(jiān)督事務(wù)的委員，自治指導員的任務(wù)主要有三項。第一，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民籌備自治。第二，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所辦理自治工作。第三，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所舉辦各項興革事宜。為了達成上述任務(wù)，自治指導員擁有的職權(quán)也有三項。其一，“經(jīng)常之代表權(quán)”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治事宜，凡須與縣政府直接接洽的，自治指導員無須縣政府明令委托，均有權(quán)代表答復。其二，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之獎懲權(quán)”。江寧縣自裁撤區(qū)公所后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目初整理為109個，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)太多，縣政府深感指揮監(jiān)督不便，遂又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長獎懲事宜，由指導員參與意見，以補不足。其三，“保衛(wèi)團之指揮權(quán)”。江寧保衛(wèi)團的訓練主要在農(nóng)閑之際（10月至次年3月），前3個月為集中訓練時期，后3個月為實習駐防時期，在此時期內(nèi)，自治指導員負有訓練之責，并有節(jié)制與呈準調(diào)動之權(quán)。

誠如江寧實驗縣政府所言，自治指導員制度的設(shè)置主要是為了彌補縣鄉(xiāng)兩級自治制度的不足，自治指導員的設(shè)立在一定程度上確實促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事業(yè)的進展。但同時，這一制度也有其局限。首先，這種制度只是一種臨時性的制度，自治指導員只不過是訓政時期一專辦自治指導與監(jiān)督的專員，一旦訓政完成，此種制度即告廢止。其次，自治指導員并非自治單位的一級，但從其所擁有的職權(quán)來看，其權(quán)限還是很廣泛的，尤其是對保衛(wèi)團的指揮權(quán)，使其手中掌握相當?shù)奈淞Γ蟠蠹訌娏诉@一職位的權(quán)威。如果其將精力放在自治上面，自然可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治事業(yè)的發(fā)展。但若政府的目的是加強對地方的控制，這一制度則可以發(fā)揮同樣有效的作用。

三 江寧“自治”實驗的限度及其制約因素

江寧“自治”實驗是通過自上而下的方式進行的，這一方式有其優(yōu)勢，更有利于發(fā)揮政府的作用，但這一方式本身也限制了自治所能展開的深度。與改組之前相比，江寧實驗縣政府進一步完善了縣以下的基層行政組織，但這種完善更加有利于縣政府對基層社會的有效控制，而不是自治事業(yè)的發(fā)展。廢除閭鄰改行村里確實更加貼合民情習慣，于自治有利，但對于江寧實驗縣政府而言，所更加看重的則是政府政令的有效傳達以及行政效能的增加。裁區(qū)整鄉(xiāng)之后，雖然簡化了自治層級，但縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間由此可以直接聯(lián)系，從而更加有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮監(jiān)督。至于自治指導員，本是為辦理自治而設(shè)，但從其所擁有的權(quán)限來看，卻帶有濃厚的行政色彩。盡管江寧實驗縣竭力宣傳所謂“官治其表、自治其里”，但從上文的分析可以看出，其實際所行更偏向官治而非自治。換言之，這場自治實驗是有限度的，究其原因，主要是其運作模式的不足以及來自鄉(xiāng)村固有權(quán)力結(jié)構(gòu)的阻力。

江寧自治實驗是一種政府主導型的運作模式。作為江寧縣長的梅思平說過，救濟農(nóng)村終須有行政的力量，辦起來方可減少困難。正是基于這一點，江寧實驗縣采取的每一項舉措都是依靠政府力量自上而下的強力推動。政府主導型明顯具有某種優(yōu)勢，戶籍調(diào)查、土地調(diào)查等舉措在沒有政府力量支持的地區(qū)往往很難開展下去。以江寧的公路建設(shè)為例，這一工程征用了大量民工，而這正是得力于江寧區(qū)鄉(xiāng)行政制度調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的嚴密。但從自治的角度來看效果卻不見得更好，因為政府的主導性越強，民眾的主動性就越低，自然也不會有太多的認同感，效果自然也會受到很大的限制。然而政府主導的弊端并不僅僅在于造成農(nóng)民主動性與認同感的缺失，與此同時，江寧實驗縣政府并不能完全主導這一場變革運動，本已受限的效果遂更形低落，這一情況跟鄉(xiāng)村固有權(quán)力結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系。

晚清科舉制的廢除和清王朝的滅亡使得鄉(xiāng)村原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變動，一部分農(nóng)村精英開始流向城市，但仍有相當一部分知識分子回鄉(xiāng)居住和謀生，再加上清末以來在地方自治和公益機關(guān)任職的官員，他們在新的歷史變動中繼承了傳統(tǒng)士紳的角色，也就是說，基層權(quán)力仍掌握在地方士紳手中，只不過士紳的構(gòu)成有所不同而已。就江寧實驗縣而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的職位也基本上為這些人所占據(jù)。根據(jù)南京國民政府1929年6月5日頒布的《縣組織法》，區(qū)長應(yīng)由區(qū)民選任，區(qū)民對于區(qū)公約及自治事項有創(chuàng)制及復決之權(quán)，區(qū)長違法失職時區(qū)民可以將其罷免改選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則由鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會選任。但實際上，自從江寧縣實行區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰制后，區(qū)長人選雖時有更替，但大多數(shù)出身于江蘇省民政廳區(qū)長訓練所，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則大多出自村制育材館。實驗縣建立后對區(qū)鄉(xiāng)行政制度的重新規(guī)劃也沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的構(gòu)成結(jié)構(gòu)。這樣，變革一旦觸及這些固有權(quán)力結(jié)構(gòu)中的既得利益者，就必然會遭到他們的阻撓和破壞。

毋庸置疑，江寧實驗縣的成就是超過普通縣份的，但就其所擁有的充足條件而言，所取得的成就還是有限的，實驗縣也并沒有完成它所標榜的自治。從晚清到南京國民政府時期，地方自治的象征地位一直保持延續(xù)。另外，地方自治所扮演的實際角色卻也是一以貫之。從一開始，自治就只是官治的一種補充。清朝末年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一條就明確規(guī)定：“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。”南京國民政府時期，江寧縣所推行的地方自治內(nèi)容雖然更加廣泛，但其實際地位與晚清相比并無多大差別。據(jù)江寧實驗縣政府稱，“施政者，應(yīng)先以政治力量，以養(yǎng)以教，于發(fā)展生產(chǎn)中，寓自治訓練。必也先謀農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)固，然后自治方易推進。故雖官治其表，而實扶植自治其里也”。然而，江寧自治的實踐表明，盡管江寧實驗縣不否定自治所具有的象征意義，亦毫不諱言地宣稱“官治其表、自治其里”，但這場自治實驗的實質(zhì)終究只是自治名義下的官治。