第五節 漢代土地政策的檢討

土地失均原因與“限田”政策的推行

一、漢初土地失均原因

漢代土地分配不均之情形，較諸其他土地私有時期有過之而無不及。西漢初葉，由于戰禍以后，人口減少，荒地較多，所謂土地分配問題，自較為簡單，故漢初大地主較少，以自耕之小農為最多。經文景之世，承平之時間既久，人口漸增，人民對于土地需要增加。復以政府之疏于管理，豪強并兼，當易使土地集中，漸歸少數地主所有?！稘h書》言：“于是網疏而民富，役財驕溢，或至并兼；豪強之徒，以武斷于鄉曲，宗室有土，公卿大夫以下，爭于奢侈，室廬輿服僭于上，無限度。”因土地分配已過于不均，始有董仲舒“限民名田”之議。故漢代之土地分配問題固以國運之興衰為其直接原因，然他如法令之未嚴、社會經濟之變動，以及災禍之遭遇等，亦足為導致分配失均、土地集中為少數人所有之重要因素。茲分析如下。

第一，勢豪奪田。兩漢對于官吏豪強仗勢奪田之事實，皆有記述。有雖名為買田，而以低價強迫買賣，實不能視為買賣行為，亦與奪田無異，如《漢書·衡山王傳》云：“內史治言王不直，又數侵奪人田，壞人冢以為田”等。

第二，富戶購田。農業社會，土地為人民之主要財產。無論其為官為宦，或為工為農，如稍有積蓄，莫不先事購買土地之舉。兩漢書中亦有記述，如：“卓王孫不得已，分與文君僮百人、錢百萬，及其嫁時衣被財物。文君乃與相如歸成都，買田宅，為富人?！?/p>

第三，社會風尚。在土地私有社會里，輒以土地之有無與多寡，定其社會地位之高低。達官貴人，位尊財豐，多廣置田產，借以鞏固其社會地位。縱無官無職，如其富為地主，亦可作威作福，橫行于世，仍為社會所容許。兩漢時期之此種風尚，尤為顯著。

第四，災歉所使。農業社會之變動，災歉亦為一重要原因。農民治產，固屬不易；然如遇災歉，無以維生，即賤賣田產，以渡難關。且災異重者，或饑死于道路，或流移于他鄉，地權之變動為尤大。

二、漢代限田政策的推行及其失敗原因

漢初承大亂之后，人口銳減，土地集中之勢稍緩，無人提及土地問題。益以武帝以前各代帝王將相，多崇道家思想或黃老之術而秉政，以“無為”為上策，當無改革之念。至武帝時，罷黜百家，獨尊孔孟，因之而董仲舒以儒家施行“仁政”之抱負，乃有“限民名田”之議。

董仲舒建議武帝稱：“古井田法雖難卒行，宜少近古，限民名田，以贍不足，塞兼并之路?！鳖亷煿抛⒃唬骸懊?，占田也。各為立限，不使富者過制，則貧弱之家可足也。”此可為孟子以后提倡土地改革之第一聲。惜武帝未嘗采納，僅于抑制商賈之時，令“賈人有市籍及家屬，皆無得名田以便農；敢犯令，沒入田貸”，限制商人不得占有土地而已。

經百余年后，至哀帝即位，因“諸侯王、列侯、公主、吏二千石，及豪富民，多畜奴婢，田宅亡限，與民爭利。百姓失職，重困不足”，即又有師丹建議限田。此一建議為哀帝所采納，令由丞相孔光及大司空何武，奏請限田辦法：“‘諸侯王列侯皆名田國中，列侯在長安，公主名田縣道，及關內侯、吏、民名田，皆毋過三十頃。諸侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，關內侯、吏，民三十人。期盡三年。犯者沒入官。’并又稱奴婢‘年六十以上，十歲以下，不在數中’，及賈人皆不得名田為吏，犯者以律論。”

限田令頒行以后，據《食貨志》云：“時田宅奴婢，賈為減賤?！币蚱淦谙奕?，期盡“沒入官”，原有過限之田宅奴婢，自以急于出賣，大為減價。唯此限田運動，因“丁傅用事，董賢隆貴，皆不便也。詔書且頒后，遂寢不行”。是以西漢末季，外戚之權特大，丁為哀帝母族姓氏，傳為其祖母之姓。加之董賢為哀帝所幸愛，同臥同起，少年得志，二十二歲即被冊封為大司馬，位列三公，極一時之貴。外戚得幸者，皆為當時之大地主，自感限田不便，致限田之詔頒后未再問聞，有始無終，未收限田之效。

兩漢課征及輕稅原因的分析

漢代地稅之名稱，仍與秦代相同，名曰“田租”。以歷代地稅征收之實情考之，我國有史以來，蓋以兩漢時期之地稅為最輕。當漢高祖初定天下，定“什五稅一”之制，即依土地收獲量為標準，課取十五分之一為地稅。此什五稅一之制施行數年后，又行加重，但至惠帝時，又減田租，復行什五稅一之制。文帝二年及十二年，皆以“勸農”之名減收地稅之半數，即按土地收獲量三十分之一而課稅。十三年，又下詔曰：“農天下之本，務莫大焉。今厪身從事，而有租稅之賦；是謂本末者，無以異也。其于勸農之道未備，其除田之租稅?！弊允悄昶?，即為鼓勵農民耕作，免除地稅之課征。直至景帝二年，始又恢復地稅之征收，仍以三十分之一而課稅。免征地稅之時期，共達十一年之久，成為我國歷史上地稅免征之奇跡。

故在兩漢四百余年中，其地稅之課征，以行三十稅一時期為最長。漢代之所以如此，及其能以如此之原因，詳究歷史，蓋有三端，分析如下。

第一，自春秋以后至漢初之數百年間，各國皆因連年戰爭，費用浩繁，莫不互增地稅，人民苦甚。尤在嬴秦之末，人民漂泊，多失所業，竟至無以維生。漢代平定天下以后，即盡量減稅，使人民負擔反較三代為輕，借以收攬人心。故《漢書·食貨志》稱：“漢興接秦之敝，諸侯并起，民失所業，而大饑饉。凡米石五千；人相食，死者過半，高祖乃令民得賣子就食蜀漢。天下既定，民亡益臧，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車，上以是約法省禁，輕田租，十五而稅一?！鄙w人民多以農業為主，若減輕地稅，可直接受惠，故漢初之輕稅政策，收效甚大。至文景以后，改行三十稅一，以至免稅，天下晏然，萬民稱頌。以后各帝王縱感國用不足，亦不敢增加地稅，以冒不韙，違反其先人之德政。漢代歷史之所以特長，與地稅特輕，不無功也。

第二，減政節流。在漢代之數百年中，除少數帝王外，如與其他朝代相比，其中多數帝王皆知節儉自愛，為他朝所少見，尤以武帝以前諸帝為然?！稘h書·貢禹傳》言：“高祖、孝文、孝景皇帝，循古節儉。”此皆為難得之作風。由于帝王之節儉，國家之開銷自少。《史記》稱：“漢興七十余年之間，國家無事?！畮煊嘭涁敗珎}之粟，陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食?！眹鴰烊绱顺鋵崳笥袔鞚M之患，而至腐敗不可食，故多收地稅亦無用。漢初之免納地稅，竟至十一年之久，非無因由。

第三，他稅較重。漢代地稅特輕之另一原因，乃其他賦稅較重所致?！妒酚洝贩Q：“封者食租稅，歲率戶二百，千戶之君，則二十萬?！崩U于中央之地稅雖輕，而納于地方者較重。至武帝時，其他賦稅之增加更重，以致人民不能負擔。成年人須納“口算”，少年人納“口錢”，為免役須納“更賦”，以及市籍稅、鹽鐵稅、酒稅、過口稅、貲產稅、漁稅、義錢等。在武帝以前及后漢初期，政府課稅之種類尚未見荷重，下及東之帝王卻曾屢增稅項，人民之其他負擔非輕。