3.4 美國不實行增值稅制度的原因及啟示

美國沒有增值稅制度，取而代之的是銷售稅和使用稅。增值稅和銷售稅的比較如表3-20所示。

銷售稅一般適用于貨物和服務(wù)的零售，而使用稅一般適用于在沒有繳納銷售稅的情況下進入該州的貨物。美國稅法規(guī)定，零售業(yè)者可以在商品售價之外標明應(yīng)納稅額，作為商品的賣價。這表明，雖然稅法規(guī)定零售業(yè)者是納稅人，但實際上稅負通常由購買者負擔(dān)。

美國聯(lián)邦政府不征收銷售稅，主要是州級政府和地方政府征收銷售稅。由于銷售稅的立法權(quán)屬于州政府和經(jīng)州政府授權(quán)的地方政府，各稅收管轄區(qū)內(nèi)關(guān)于銷售稅的法律存在很大差異。大部分州的銷售稅是對銷售有形動產(chǎn)的交易進行征收，即對有形動產(chǎn)在最終銷售環(huán)節(jié)一次性征收，也有一些州還對指定的勞務(wù)和電子財產(chǎn)征稅。這與增值稅在生產(chǎn)、流通和消費等環(huán)節(jié)就增值額征稅有所不同。

銷售稅是由州和地方自己的稅收征管機關(guān)征收的，獨立于聯(lián)邦稅務(wù)局。但由于各地方銷售稅的稅率不同，各地方稅務(wù)局在納稅人的稅務(wù)登記、稅收豁免等業(yè)務(wù)上還是存在聯(lián)系的。由于銷售稅是在最終環(huán)節(jié)征收，為了進行批零劃分、避免重復(fù)征稅，美國采取了發(fā)放免稅證的辦法。如果納稅人自己認為自己不屬于最終用戶，可以向納稅地點所在地的稅務(wù)部門申請免稅證，在購買貨物和服務(wù)時向銷售方出具。銷售方在向稅務(wù)局報稅時，將免稅證一并提交給稅務(wù)局，可以抵繳稅款。

與我國增值稅的“生產(chǎn)地原則”相比，美國銷售稅采用了“消費地原則”。在我國，盡管增值稅的納稅人是提供商品或服務(wù)的單位或個人，但其實際稅負是由最終消費地的居民通過購買商品或服務(wù)的形式承擔(dān)，因此從受益原則來看，稅收收入應(yīng)當歸于消費者所在地政府。但在現(xiàn)行稅制設(shè)計下，增值稅由地方政府分享的部分，實際上是按照生產(chǎn)者所在地在各地區(qū)間分配，這里稱為生產(chǎn)地原則。最終消費者所在地政府只能分享到銷售給當?shù)叵M者這最后一環(huán)節(jié)增值帶來的增值稅，而不是消費者承擔(dān)的全部消費稅，這就造成了稅收收入歸屬與稅負歸屬的不一致問題。這種不一致性會扭曲政府和市場參與者的行為：一方面，地方政府為了擴大財源，可能會盲目引資生產(chǎn)企業(yè)，片面追求GDP,導(dǎo)致各地工業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴重，經(jīng)濟增長方式難以轉(zhuǎn)變；另一方面，在我國，東部發(fā)達地區(qū)往往是制造業(yè)集中地和商品輸出地，而中西部欠發(fā)達地區(qū)則為商品輸入地，現(xiàn)行稅制設(shè)計易造成東西部地區(qū)稅收收入分配失衡，這會進一步拉大東西部的經(jīng)濟差距，加劇經(jīng)濟發(fā)展不平衡。而美國的零售銷售稅則采用消費地原則，在最后零售環(huán)節(jié)依據(jù)零售價格對最終使用者征稅，其稅收收入歸屬與稅負歸屬均為消費者所在地政府，符合受益原則，避免了稅收在地區(qū)間的分配不合理。

通過中美比較，可以明確下一步增值稅的改革方向，即讓增值稅回歸中性，而改革的重點任務(wù)之一是實行消費地原則，改革伊始可先推行統(tǒng)一增值稅模式，建立科學(xué)規(guī)范的區(qū)域間橫向增值稅分配制度，待條件成熟后，再實行可行集成增值稅模式，通過增值稅劃歸中央稅、降低增值稅稅率和開征零售稅等一系列改革手段，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進地方政府回歸本位，減少對生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源配置的扭曲。

美國雖然一直沒有實行增值稅，但在全球增值稅浪潮中，并非在增值稅上沒有努力。事實上，自美國耶魯大學(xué)托馬斯?亞當斯教授于1917年最早提出了具有現(xiàn)代增值稅雛形的稅收思想開始，美國學(xué)界和國會議員一直有人不斷提出在美國引進增值稅，但最終都沒有得到采納。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因是多方面的。

第一，推行增值稅難以取得美國左右兩派政黨的政治支持。一方面，美國占主導(dǎo)地位的觀點認為（盡管也有學(xué)者對這一觀點存有不同看法），增值稅和其他消費稅一樣具有累退性，即低收入者的消費占其收入比例都大于高收入者，使承擔(dān)的稅負相對較重，從調(diào)節(jié)貧富差距方面來看，這既不優(yōu)于現(xiàn)行的州零售稅，更不如所得稅，這引起美國強調(diào)社會公正和公平的左翼政治勢力的反對；另一方面，增值稅較強的收入功能，也引起了美國右翼保守政黨的擔(dān)心，因為他們不贊成政府獲得更多的收入，越多的財政收入意味著政府干預(yù)經(jīng)濟的能力越強，這不利于節(jié)制政府的規(guī)模，會影響市場經(jīng)濟的自由運行。

第二，除政治風(fēng)險外，各國實行增值稅理想與現(xiàn)實存在反差，也使美國政府有所顧慮。2008年美國政府責(zé)任辦公室（Government Accountability Office）在一份增值稅專題報告中，詳細考察了澳大利亞、加拿大、法國和英國增值稅制度及運行情況，他們發(fā)現(xiàn)，出于各種因素的考慮增值稅率通常是多重的而不是單一的，稅基也往往允許各類減免扣除，稅收“中性”效應(yīng)已大打折扣，而且各國均不同程度存在稅收遵從風(fēng)險和較高的征納成本，尤其是稅收流失現(xiàn)象不容忽視。

第三，引入增值稅會對美國現(xiàn)行稅制體系造成較大沖擊。美國是一個以直接稅為主的國家，如果引入增值稅，從現(xiàn)有經(jīng)驗來看，會涉及直接稅與間接稅此消彼長的敏感問題，會帶來美國稅制1917年以來最深刻的變革，這會使長期適應(yīng)以直接稅為主體稅種的大多數(shù)人美國在心理上難以接受。此外，美國州零售稅已有80年的歷史，且絕大多數(shù)州的商品課稅都采用零售銷售稅形式，一旦實行全國統(tǒng)一的增值稅，則兩者之間的銜接就顯得比較困難，不僅會增加征納雙方的費用，還可能導(dǎo)致重復(fù)征稅。

增值稅固然存在“累退性”和“印鈔機”這兩大弊端，但是正如Aaron（1991）和Burman（2009）所表述的，如果將增值稅籌集的大量財政收入固定用于社會保障，那么這兩大弊端將同時消失。從美國精神的角度來看，其歷來有崇尚機會公平的傳統(tǒng)，同時美國社會也不缺乏有效的慈善。因此，不論增值稅是否存在“累退性”和“印鈔機”的弊端，也不論這兩大弊端能否相互抵消，都不足以左右其對增值稅的選擇。

美國未來究竟是否會采用增值稅制度，目前似乎難以做出準確判斷。美國經(jīng)濟學(xué)家勞倫斯?薩莫曾經(jīng)認為，美國沒有增值稅的原因是那些左翼勢力認為開征增值稅可能會損害窮人的利益；而右翼勢力則認為開征增值稅將使政府獲得太多的收入。因此我們可以推斷出恐怕只有當美國右翼勢力意識到窮人應(yīng)該繳納更多的稅收而不是“坐享其成”，而左翼分子意識到政府應(yīng)該增加更多的社會開支而不是“坐岸觀火”的時候，美國才有采用增值稅制度的可能性。當然也許美國人認為增值稅在制度設(shè)計和稅收管理上還存在較大改進空間，現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗還不足于讓他們下定改革的決心，需要其他國家更加充分的實踐，得出讓他們更加滿意的經(jīng)驗供其借鑒。就增值稅而言，這一次美國也許要成為最后一個“吃螃蟹的人”。