第2章 中國城鄉社區建設的興起與發展

第1節 中國城市社區建設的興起和發展

1．中國城市社區建設經歷了哪幾個階段？

早期的社區建設主要以社區服務為主，隨著社區建設的深化，開始向體制改革的深度拓展。從總體上分析，可以將社區建設分為四個主要階段：

第一階段為發育階段（1991-1999年）。這一階段總的特點是：社區建設正處于萌芽狀態，開展社區建設的省份相對較少，主要集中在東部幾個經濟較發達的省市，社區建設的主要內容集中在社區服務、文明小區創建等較為單項的內容上，這一時期較為典型的經驗主要是上海、青島、南京等地的經驗，主要集中在兩級政府、三級管理、四級落實的城市管理新體制的提出和行政系統內的簡政放權，重心下移，以及上述各地的社區服務經驗。

第二階段為發展階段（1999-2000年）。這一階段，隨著民政部確定的26個國家級實驗區的建立，社區建設的內容無論從量上還是從質上都產生了革命性的飛躍，也為中共中央辦公廳23號文件（簡稱中辦23號文件，后同）的出臺和全國范圍的社區建設的高潮到來奠定了堅實的基礎，這一階段的典型經驗是沈陽模式、江漢模式。

第三階段為拓展階段（2001-2003年）。社區建設由點到面全面鋪開，進入拓展階段，這一階段的突出標志是隨著中辦23號文件的頒布，全國范圍的社區建設普遍展開，社區建設的高潮到來，全國絕大部分城市社區完成了社區的重新劃分和自治組織體系的建設。

第四階段為深入階段（2003年以后）。隨著全國社區建設示范活動的開展，社區建設已經結束實驗，轉為全面建設、示范和評比活動。全國范圍內的社區建設示范市、示范城區和最佳社區等評比活動全面展開。社區劃分、社區基礎設施建設、體制改革、社區服務等各項工作已經完成或步入正軌，此后的工作是向深處拓展。例如，大部分城市開始了直接選舉的探索，上海直選率達到53%，南寧100%直選，涌現出許多新型的社區直接民主形式。此外，象聽政會、評議會、議事會等三會制度，工作站制度、國際社區、物業維權等新的社區建設中的制度和現象也開始出現。當然，與此同時，在社區建設中也出現許多新問題去需要進一步探索和加以解決。

2．全國社區建設有什么重要特點？

（1）社區建設作為一項基層社會的綜合性改革工程，受到各級黨、政府和社會各界的充分重視，23號文件頒布后，全國所有的省委、省政府和大部分的大城市很快頒布了貫徹落實兩辦文件的通知，20多個省召開了全省范圍的社區建設工作會議，個別省甚至明確提出了建立社區建設大省的口號。山東、遼寧等省的社區建設已呈集團式發展的態勢，如遼寧是沈陽、大連齊頭并進，山東是青島、濟南并駕齊驅。

（2）社區建設發展的地域空間呈現漸次推進的梯度格局，這主要表現在：①社區建設由大城市向中、小城市發展。在民政部確定的26個社區建設實驗區中，屬于大城市的城區為20個，屬中等城市的只有6個；但是隨著各省級實驗區的啟動，以及23號文件的號召，很多中等城市的社區建設也已經深化到一定地步，小城市的社區建設也逐漸起步。象山東的萊州，江蘇的江陰，四川的彭州，湖北的宜城、武穴等地，結合縣級城市的城市化進程，把居委會建設和村委會建設結合起來，在推進社區建設方面也進行了一定的探索。②社區建設在區域分布上由東部發達地區向中、西部地區推進。這一時段公認的社區建設開展得比較好的地區，像上海、青島、南京、沈陽、天津等地，大部分都在東部地區，經濟相對較發達。但此后社區建設將逐步向中西部地區拓展。例如，位于中部的武漢市特別是江漢區的社區建設開展得較為紅火，在體制改革方面邁出了較大的步伐。西部城區如西安新城區、重慶江北區等作為城市代表也探索出了適合自身特點的社區建設思路。③社區建設在城市大規模擴張的過程中，由城區向農村小城鎮延伸，一些發達的小城鎮成為社區建設的先行者，這在東、中部地區少數開展社區服務的小城鎮已初步顯現。

（3）社區建設的內容由社區服務等單項活動的開展向居委會體制改革、政府職能轉變以及承擔更大范圍的經濟、社會體制改革后轉移的職能上拓展。早期的社區建設主要以社區服務為標志，例如南京、天津、青島等地的社區服務經驗在全國都比較有影響，但隨著改革的深入，社區建設逐步向體制改革的深度發展。1999年，沈陽市在社區體制改革方向進行了新的探索，結果誕生了沈陽模式，為全國的社區組織機構的重構提供了經驗，在全國產生了很大的影響。2000年，武漢市江漢區主動轉變政府職能，理順政府與社區的關系，為社區自治奠定了基礎，促使社區居委會真正成為區域的管理實體，誕生了江漢模式。除此以外，在部分省級實驗區，特別是一些工業城區，隨著居委會能力的拓展，社區中介組織的發育，社區在承擔國有企業社會性職能剝離方面的能力有所增強。最近幾年，原先那些社區建設比較發達的地區正在將社區建設不斷推向深入，例如，武漢市推廣了江漢區的經驗，江漢模式上升為武漢模式，社區建設被列入武漢市的“十五”和“十一五”發展規劃，投入大量資金進行建設，并且向農村社區延伸。上海、南京等地進一步完善社區管理體制，積極探索適合本地特點和市情的社區管理模式。

3．中國城市社區建設有哪幾種主要模式？

全國社區建設通過幾年的發展，特別是社區建設實驗區的設立，為推動社區建設的發展作出了重大貢獻，并形成了在全國較有影響、被官方和學術界認可的四種主要經驗或模式。

（1）政治模仿。以組織構建為鮮明特征的沈陽模式。沈陽模式的最大特點在于借鑒我國國家政權機構的設置，創造性地在社區設立了社區成員代表大會、社區協商議事委員會和社區居民委員會作為社區自治的主體組織，同時借鑒國家層面政權機構之間的權利義務關系，通過建章建制，明確了三個自治主體組織、社區黨支部之間的關系。即社區黨支部是領導層，發揮思想領導和政治、思想保障作用。社區成員代表大會是決策層，是社區最高權力機構，履行民主議事、民主管理、民主決策、民主監督的職能。協商議事會和居委會都要對其負責，協商議事會是監督層，行使民主議事、民主協商和監督的職能。社區居委會是執行層，行使社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的職能。沈陽模式在這一方面的體制創新具有以下重要意義：①使得社區成員代表大會（居民代表會議）與社區居委會之間的關系得到了明確；②增設社區協商議事會作為監督層，健全監督議事機制。③在社區內初步架設起自治組織的整體性結構框架，使社區組織結構體系化、運行規范化。

除了組織構建外，沈陽模式還在以下諸方面進行了創新：①科學調整社區規模，劃分社區，有效地整合了社區資源，取得了規模效益。②建立單位參與社區建設的有效機制，將單位納入社區，擴大了社區居委會的管轄范圍，使得社區擁有完整的管轄面積。③率先提出轉變政府職能，擴大社區自治權利。④嘗試人大與社區對接工作。如該市和平區實行人大代表定位聯系社區制度，沈河區實行社區人民聯絡員制度。

就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響面最大，對沈陽模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國范圍內還有海口、武漢、哈爾濱、合肥等地。

同時也要看到，沈陽模式也存在著明顯的不足：一是四個主體組織之間的關系定位尚有待于嚴格的分析和論證。二是三個主體自治組織都是建立在間接選舉的基礎之上，不利于擴大居民直接參與。三是四個組織的關系模仿國家政權組織設置，是否完全切合社區自治的實際，尚有待探討。

（2）行政推進。街居一體的上海模式。上海的社區建設起步較早，并且是和1995年上海市“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革密切結合在一起的。上海市民政局課題組曾經提出上海社區建設管理體制的基本特點是：以政府為主導，以社區為支點，以居民參與為核心的一體化管理體系。其價值在于能夠有效地利用政府部門的主導優勢，統一各方面力量，統籌全局，減少糾紛，形成合力，搞好協調，實現“統一管理分類，推動社區建設發展”。

上海社區建設最大的特點是將社區定位于街道，即所謂的街道社區，在實際的社區建設中，存在著街居一體化的傾向，強調依靠行政力量，在街居聯動的過程中發展社區各項事業。上海各級領導高度重視社區建設，將社區建設視為鞏固城市基層政權的重要基礎，并使之成為四級網絡中的重要一環。1996年，上海街道辦事處被授予部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權等四項權限，并通過清理“條”、“塊”關系，建立綜合執法隊、擴充街道和居委會編制等一系列措施，對上述權限進行落實，又對街道內部機構設置做了重大調整，設立了市政管理、社會治安綜合治理、財政經濟和社會發展四個委員會，使得街區行政權力初步形成了一個完整的網絡，從而以街道為中心，完成了行政權力的整合，通過上述措施，使得街道資源大大加強，也為社區發展奠定堅實有力的財力基礎。同時，上海投入大量人力物力用于改善社區環境，在社區建設各類服務設施，創造文明小區、營造社區氛圍。由于上下聯動，社區建設空前快速發展，涌現出了大量的文明社區、文明小區、示范街道和示范居委會。

上海社區建設的特色還表現在：①社區基礎環境好，辦公條件、面積、工作人員待遇、事業經費等財力基礎雄厚。②社區服務各項事業蓬勃發展，社區服務硬件設施齊全，服務種類和方式也多種多樣。③部分地區如浦東、盧灣等區在全國較早嘗試居委會直接選舉，并實行議事層和執行層分開，探索執行層人員職業化、專業化的運營機制。④在社區事務分類管理、社區服務、社會參與、社會保障社區化、社會養老等方面都積極向國際化方向看齊。此外，在社區黨建、社區精神文明建設和思想政治工作等方面都具有明顯的特色和值得借鑒的成功做法。當前，上海的社區黨建目標是建成全覆蓋式的黨建系統，開始向居民樓、商務樓內進發，覆蓋新經濟組織、新社會組織。在社區管理上，以街道為基本區域，推行網格化管理模式。

上海依靠行政力量推動社區建設，在居民的內生需求和共同體意識尚處于發育階段的情況下，在短期內可迅速取得成效，但這種做法也存在明顯的不足：①政府力量如過于強大，某種程度不利于社區自我調控機制的發育和成長，影響居民的主動參與。②行政色彩過濃，可能在實際工作中重新將社區納入行政系統中，將會影響政府職能的轉變，增加了政府的負擔。③街居一體，街道成為社區，在一定程度模糊了行政組織與自治組織的行為邊界，混淆了各自不同的定位與功能，不符合社區自治的總體方向。

（3）提升功能。以社區服務為龍頭的青島模式。青島市強調，抓社區建設，一定要以社區服務為重點，各地區、部門將社區服務作為民心工程和第三產業的增長點來抓好。全市四個區都確定以社區服務為中心戰略的系列工程，并使社區服務向規范化和體系化方向發展。該市社區服務的一個中心（市、區、街社區服務中心和居委會社區服務站）、兩支隊伍（社區服務專職隊伍和志愿者隊伍）、三大體系（管理體系、服務求助體系、設施服務體系）、四級網絡（市、區、街、居服務系統及求助系統）在全國較有影響。

青島社區建設中值得借鑒的做法還有：①將社區建設作為一把手工程來抓。市、區、街、居四個層次，一把手抓一把手，一級向一級負責。市委書記親自抓，力度很大，這在其他城市是絕無僅有的。②形成規模效應和聯動效應。市內四個區在市里的統一部署下，統一戰略、統一行動，集團作戰，形成聯動，在青島掀起社區建設的熱潮，這在其他地方也是少有的。③公開選聘社區助理的做法啟發了以后全國各地社區工作者的職業化進程。④部分社區較早嘗試居民直選居委會干部。⑤廣泛開展“民評官、民評政、民評民”活動。⑥選派區直機關干部到社區蹲點。

不足之處在于：①社區建設局限于社區服務的單項目標，不利于整體發展，特別是在體制創新方面力度不夠。②城市基層管理體制改革只在系統內一定程度上進行，局限于區向街道放權，工作重心也只下移到街道一級，沒有深入社區，也沒有涉及到行政組織與自治組織的關系。

與青島以社區服務為龍頭，帶動社區建設相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

（4）自我革命。主動轉變政府職能的江漢模式。江漢模式的核心內容是在依照沈陽模式構建完成社區自治組織體系后，明確提出轉變政府職能，以提升社區功能，構建新型社區目標模式。這一核心內容包括以下幾個方面的內容：①明確提出轉變政府職能，提升社區自治功能，建立新型的政府行政調控機制與社區自治機制相結合，政府管理功能與社區自治功能互補的城市基層管理體制，建設政府依法行政、社區依法自治的現代新型文明社區。②理順政府與社區關系，明確居委會與街道辦事處、政府職能部門的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。③明確劃分政府部門、街道和社區居委會的各自職能。政府負責行政執法和行政管理工作，居委會負責社區公共事務、福利保障等自治事務并協助政府履行職能，但不再承擔行政性任務指標。④政府部門面向社區，轉變職能，工作重心下移。推行“五個到社區”：人員配置到社區、工作重心到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費到社區，并在12個部門出臺具體措施執行，象計生部門的下派專干、市監察部門的包片制都是典型代表。⑤建立評議考核監督機制。由社區工作者和社區成員定期對政府部門和工作人員進行評議，不合格者受到相應處理。

江漢模式自我革命，主動轉變政府職能，理順關系，對全國社區建設模式是個重大突破，真正從行動上開始探索解決社區向自治方向邁進，并著重在體制創新方面思考和解決問題，是一大創新。

同時也應看到，江漢模式也面臨很多不足：①沈陽模式的不足，如組織構建和間接選舉問題。②對于社區民主政治的內在需求的發育培育尚嫌不足。③硬件投入、財務支撐體制方面有待加強。④區內各社區之間平衡發展有待加強。

2002年以后，江漢區的經驗在全市范圍內推廣，武漢市開始了推進社區的“883”計劃，內容較為全面，當然主要還是進行社區基礎設施建設，同時重點也放在推進政府職能轉變，將工作重心落實到社區上。

4．中國城市社區建設哪些基本經驗？

26個國家級實驗區和100多個省級實驗區進行的積極探索，不僅形成了四種典型的適合其自身發展的社區建設模式，還積累了大量寶貴的實踐經驗，這些經驗有的經過主管部門的首肯和專家的論證，已成為普遍共識，為社區建設由實驗走向示范奠定了堅實的基礎；有的則正在更大的范圍內、更深的程度上實驗，力求更加完善。

（1）城市社區的定義、定位與規模調整。在社區建設早期，對于社區概念的認識是不一致的，一種是傳統社會學意義上的社區，主要是指由若干共同要素形成的人群生活的共同體，其地域邊界、內部組織等都不是整齊劃一的，這種概念更類似于西方國家的社區概念。另一種是指我國行政規劃意義上的社區，即“法定社區”，在農村主要指鄉鎮和村民委員會轄區，在城市指街道辦事處和居民委員會轄區。隨著社區建設的發展，認識逐漸統一到后者，即城市的社區專指街道辦事處或居民委員會所轄區域。但是各地對于城市社區的具體定位仍是模糊不一的，有的定在街道層面，有的定在原居委會層面。目前被普遍認可的是沈陽市的做法，這種做法將社區定位于街道和原居委會之間，即通過區劃調整，成立小于街道、大于原居委會，所轄戶數在1000-3000戶之間的新型社區居委會，并以其所轄區域為社區地理范圍。調整的原則是便于開發社區資源，便于社區居民自治，并考慮地域性、認同感等要素。沈陽的做法較為科學，既擴大了社區規模，又明晰了自治組織（居委會）與行政組織（街道）的邊界，因而被普遍接受，并被寫進了中辦23號文件，成為目前絕大部分地區社區建設的第一步工作。

（2）社區主體組織的設置及相互關系。由于全國各地的探索不一，因而這一方面的爭議也較大。《中華人民共和國居民委員會組織法》（簡稱《居組法》）規定的是居委會和居民會議，中辦23號文件增加了社區黨組織，并特別強調了其領導地位。目前全國各地在實踐中的做法各不相同，大部分地區借鑒沈陽的做法，主體組織為四個（見前文）。在杭州、哈爾濱、上海、廣西等地的部分社區中，主體組織為居委會、居民代表會議和居民區黨支部等三個。雖然同為三組織，但各地做法也有所不同。例如杭州下城區天水街道實行議事、干事分離，議事班子即決策層是由居民代表會議選舉產生的居委會，大部分委員實行義務工作制，只有主任及少數骨干兼干事班子的成員。干事班子為執行層，公開招聘產生，候選人經過考試、實習、錄用等程序成為社區干事，實行月薪年聘，年終考核。哈爾濱南崗區文化街道以黨支部為領導層，使社區居委會成為議事層，由居民直選產生，實行義務制。另外招聘社區工作者成立社區工作委員會，承擔原居委會的功能，作為執行層。上海盧灣區以黨支部為領導核心，居民代表會議作為決策層，閉會期間由居委會代行職能，居民委員會為議事層，下設五個專業委員會，再聘請專職干事，作為社區工作者從事日常工作。目前，在上海、深圳等地部分城區的居委會中專門設立了社區工作站，作為服務社區居民的事務性機構，服務站的工作人員由街道聘用，實行專職制。居委會的干部則是由居民選舉產生的，但不拿工資，是義務性質的。不過，即使在同一個城市，各個區也不一樣，有的是社區工作站與居委會合二為一的，居委會主任兼工作站站長，既是選舉的，也拿工資，坐班。有的則是工作站與居委會分離。這種方式到底好不好，各地仍在探索，并無定論。

北京市西城區是通過建立“地域功能社區”，實行兩個體系（議事決策體系和執行落實體系）、四級機構（社區建設協會、社區中心、社區分中心、社區工作站）來完成社區組織設置的。即在街道建立社區建設協會，作為議事決策體系，下設社區中心作為其執行機構。再以若干個居委會聯合組成“地域功能社區”，稱為“社區委員會”，成為社區分中心。“委員會”是民主決策、議事的協調機構，成員由各居委會主任、街道干部、民警、單位代表、物業公司代表和居民代表組成，“委員會”下設社區工作站即居委會，作為工作執行層。

無論是四組織還是三組織，雖然形式不一，但總的特點卻是相同的，就是社區組織間已經初步形成了一定程度的組織分工，各組織間的權利義務關系和運行機制明晰并趨向制度化，如果說以前全國各地的居委會實行的是委員會制，居委會集決策和執行功能于一身的話，現在的社區則將“議行分設”作為基本原則，決策和執行功能實施了有效的分離，這有利于發揚民主和促進社區居民的自治管理，體現了時代的進步。

（3）社區自治組織與政府關系。要理順政府與社區的關系，首先要明確社區組織必須以自治為取向。《居組法》規定了政府對居委會實行指導，但長期以來在實際工作中，各地基本都是將居委會看成是街道辦事處的“腿”。在社區建設中，沈陽、武漢等地明確提出要還社區居委會以自治的本來面目。如前所述，沈陽市提出社區組織定位于自治；江漢區明確界定了政府與社區是“指導與協助、服務與監督”的關系。其次，要采取切實措施，賦予社區包括自治權在內的各項相關權利。沈陽市出臺文件，規定了社區擁有6項自治權、13項協管權和4項監督權。江漢區也規定了社區擁有3項自治權、11項協管權，并合理劃分了職能，實行了政府工作重心下移。青島市南區、南京玄武區等區也提出了深化政府職能轉變的新舉措。在稍早時期，上海、石家莊等城市提出了“兩級政府、三級管理、四級落實”的思路，推動城區政府向街道放權；重慶市江北區也在理順區街關系方面進行了積極探索。這些措施雖然時間有先后之別，工作重點和力度也各不相同，但無疑都是一種積極的、有益的嘗試，有利于推動政府管理體制的改革，也被看成是影響中國基層民主的重大理論問題之一。但這個問題直到今天仍然存在爭議，全國并不統一。

（4）社區服務。社區服務從20世紀80年代中期起源后，經過十余年的發展，已在以下問題上形成了共識：一是社區服務的內容必須不斷拓展。由拾遺補缺式的以民政對象為服務主體的服務拓展到“四個面向”：面向社區殘疾人、老年人、優撫對象等社會弱勢群體的福利性服務；面向全體社區成員的便民利民服務；面向屬地單位的社會化服務；面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。二是社區服務的性質必須明確。即社區服務是為了滿足居民需求，以實現社區公共利益為目的公益性事業，不再以盈利為主要目的，但其運營應采取市場化運作機制，做到以服務養服務，并實現無償服務、低償服務和有償服務的有機結合。三是社區服務要逐步形成三個網絡（門類齊全、配備完善的服務設施網絡，互通互接、覆蓋廣泛的服務信息網絡，專兼結合的服務隊伍網絡）和三個層次（城區、街道、社區居委會）。四是社區服務要深入發展，必須向產業化、市場化、社會化的方向邁進。

社區服務是社區建設的先導，也是其龍頭。全國開展社區服務較為成功的地方有上海、青島、南京、天津、哈爾濱等地，社區服務的諸多經驗也正是通過這些城市的不斷探索逐步豐富的。1988年3月，天津市和平區新興街道在全國第一個成立社區服務志愿者協會；上海市早在20世紀80年代后期就提出了廣泛覆蓋社區居民生活的社區服務體系的目標，1989年盧灣區打浦橋街道就成立了全國第一個街道社區服務中心。如前所述，青島市是全國社區服務較早形成體系化，并規范運行的城市，市南區的“樂萬家社區服務公司”是探索社區服務市場化的重要體現。南京在社區服務的產業化方面也開展得較為成功，玄武區的“萬家幫社區服務公司”采取市場化的運作方式，規模大，服務種類多，已成為南京社區服務的著名品牌；后宰門街道將社區服務的開展與承接區內大單位的后勤社會化改革結合起來，運用市場機制承接軍隊、國企的服務性職能剝離。哈爾濱南崗區也是社區服務市場化、產業化運作的典型，該區引進知名企業進入社區從事社區服務，使社區服務邁上了產業化、品牌化運作的新臺階。

（5）社區民主政治運行。

1）民主選舉：《居組法》規定既可直接也可間接選舉居委會，中共中央辦公廳23號文件沒有規定。就整體情況來看，間接選舉是主流，但也有部分地區在間接選舉的同時探索直選，像上海盧灣區、杭州的下城區、廣西的武鳴縣等地都積累了較好的經驗。目前，越來越多的城市正在不斷擴大直選范圍。值得注意的是，在絕大部分城區的居委會換屆中，面向社會公開招聘優秀人才，先考（聘）后選已成為一種普遍的做法，并作為一條成功的經驗寫進了中共中央辦公廳文件。較早采用這種做法的有青島、上海等地。

2）民主決策、民主管理：初步形成居委會（協商議事會、黨支部）討論初步意見，再提交社區成員代表大會決策的一般性決策機制。在管理上，將居委會的日常管理和居民的自我管理相結合，注意發揮社區內專業性協會和志愿性組織的作用。沈陽、青島等地出臺文件，規定了民主決策、管理的機構以及決策、管理的內容和范圍與運行程序。各地在實踐中創造了多種多樣的民主決策、民主管理形式，其中較有特色的有：武漢市江漢區武漢關社區的“居民論壇”、常二社區的“門棟自治”；沈陽市沈河區山東堡社區的“督導委員會管理”、東陵區泉園街道文富社區的“協會建設”等。

3）民主監督方面：居委會必須實行居務、政務公開、民主評議成為普遍共識。各地對于居務公開的內容、公開時間、頻率、形式、程序等都進行了具體規定，這些規定都大同小異。民主評議一般包括兩個方面：一是社區居民和居民代表對社區工作者；二是社區自治組織對區街的政府工作人員。武漢市江漢區對社區、街道和區政府職能部門的三個層次的評議，青島市普遍開展的“民評官、民評民、民評政”以及沈陽的人大代表（人民聯絡員）與社區定位聯系制等都是民主評議的典型代表。

（6）社區建設項目。社區建設的主要項目在早期有一定的爭議，有很多地方將社區經濟、社區管理也納入進來。后來，民政部在總結全國前期探索的基礎上，基本確定社區服務、社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安作為五項最主要的內容，這一權威界定也寫進了中辦23號文件，成為各地執行的標準文本。這一內容的提出經歷了一個過程，杭州下城區早在1992年就提出“社區市場、家庭服務、社區安全、社區文化、社區教育、社區衛生、社區保障”的七大社區保證體系；青島的市南區也是較早提出社區建設任務的，該區1996年確定了社區服務、文化、教育、環境、治安、互助六大工作目標。從這些探索中可以看出現已確定的五大建設項目的雛形。這里值得一提的是，早期的居委會基本都有居辦經濟，以至于部分地區將社區經濟也列入社區建設項目之中。南京鼓樓區首倡居委會要告別“棚亭經濟”，明確居委會要吃皇糧，并將主要精力放在社區建設上。現在這一點已在絕大部分地區，特別是大中城市形成共識，對于端正居委會工作方向、推動社區建設發展功不可沒。

（7）社區建設的運作機制。“黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與”這一機制的提出與社區建設項目一樣，也是民政部在總結全國探索經驗的基礎上，進一步明確、完善并寫進文件向全國推廣的。這一機制被譽為“雙擁模式”，是受青島社區建設的領導機制啟發形成的。青島市建立市、區、街、居四級社區建設協調機構，并將其作為一把手工程來抓，對全國各地社區建設運行機制的建立有很大的借鑒意義。

（8）單位參與社區建設，社區與單位要實現資源共享，共駐共建已成為普遍共識。在這方面起步較早的是南京市鼓樓區，他們通過建立黨政聯席會、社區建設發展委員會等形式，協調與單位關系。但將單位通過組織化、制度化的渠道吸收進社區建設應首推沈陽市的做法，他們基本上是通過以下三個渠道進行的：一是明確單位是社區的正式成員，單位代表進入社區成員代表大會，共同行使社區最高權力；二是吸收單位負責人或其代表進入社區協商議事會，成為議事委員，共同發揮議事決策作用。三是與社區單位簽訂共建協議書，使雙方關系條約化。目前已有很多城區如沈陽的沈河區、青島的市南區、北京的西城區等都已出臺文件，要求區直屬機關單位面向社區開放相關服務設施。

5．城市社區建設的發展趨勢如何？

社區建設開展已經近十年了，但當前我國的城市社區建設具有發展不平衡的特點，尤其表現在基礎設施上。在東部沿海發達城市中，基礎設施建設已經基本完成，而在中西部地區，則剛剛開始或正在進行。例如，武漢推行的“883”計劃就是一例。但不管怎么說，社區建設作為我國城市社會建設和公共產品與服務建設，先行了一步，對于提升城市基層管理水平和居民生活水準起了很大作用。除了基礎設施外，當前城市社區建設中正在拓展社區基層民主，即社區自治方面著力花很大功夫，包括推動社區直接選舉，推動社區民主決策、民主管理和民主監督工作，建立各種各樣的議事會、評議會、協商會等。

總結起來，中國社區建設在20年的發展進程中，可以用幾個關鍵詞予以概括：社區服務—基層管理—社會建設。所謂社區服務是指在前十年中，社區建設的概念局限于在由民政系統主導的為廣大非體制內、非單位人群或者說是民政對象提供的便民利民服務，是非規模化的社區服務。從20世紀90年代后期開始，社區建設以基層管理體制為關鍵詞，通過增強社區功能，讓社區承接和化解基層社會管理矛盾成為當時社區建設的中心環節。如果說，第一個十年是以弱勢群體為本，那么，第二個階段就是以管理體制為本，為了順利實現由單位制到社區制的過渡，其他社區建設項目都是為此服務的。第三個階段則是在建設和諧社會，加強社會建設，即公共產品和公共服務建設上，才真正是以人為本。但在體制上，仍然是自上而下的，賜予式的。因此，下一個社區建設發展的中心詞應該是社區自治或者是城市基層民主政治，而其取向是直接性、全民性、即時性。

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所謂模式，就是一種經過較長時期發展而形成的相對穩定和成熟的行為方式。在現實生活中，模式就是一種相對成熟的做法，模式并不代表就完全正確、不能修正，模式只是在一段時間內適合本地特點、效果比較好的做法。實際上，我們看到，城市社區建設中的四種模式并不完全一致，那么，難道它們都是正確的或者都是錯誤的？顯然，并不是這樣。對于社區建設來說，雖然在大的方面應該保持一致性，例如一些原則性問題，象社區建設的主要任務、社區建設應以自治為基本原則等，在一些具體問題上，可以允許各地探索適合自己的模式，應該允許多樣性，各個地方可以不必整齊劃一。一個地方探索出了一種模式，其他地方可以學習，也可以不學習，可以模仿，也可以修正，所以模式并不神秘，沒有必要崇拜。適合自己的就是好的，每一個地區都可以創造一種模式，只要它符合本地的實踐，有利于促進本地的社區建設。

當然，在社區建設中，出現幾種相對穩定的模式，為其他地區搞社區建設提供借鑒，有利于他們少走彎路，從而降低工作成本、提高工作效率，是大有好處的。各地的實踐也有利于民政部這個社區建設的主管機關及時總結全國經驗，在全國范圍內及時推廣經驗，從而加快社區建設的發展速度，這也是大有好處的。從這一點來看，沈陽、上海、青島、武漢等四種模式對于全國社區建設的發展可以說是作出了重要的貢獻，當然，還有其他一些重要地區也作出了貢獻，如南京、北京、大連、杭州、哈爾濱等城市。這就是當初為什么要搞社區建設實驗的原因。這是一個行之有效的做法，農村社區建設也需要走這條路，通過農村社區建設實驗—出現幾種模式—總結經驗—大范圍推廣，最后達到相對統一、盡快發展的農村社區建設的工作目標。