專題論壇演講

（一）行政權力法治化

通過權力清單制度推進行政權力法治化

周葉中

權力清單制度是政府職能轉變和簡政放權的重要舉措，也是我國全面深化改革和法治中國建設的突破口。行政權力法治化，主要包括行政權力配置的法治化和行政權力運行的法治化。權力清單制度通過對政府及其部門的權力進行梳理和整合，規范行政權力秩序，從而推進行政權力的法治化進程。

一、權力清單制度的法治內涵

盡管權力清單的法治內涵沒有明確規定，但是從中央文件精神以及現在一些地方實踐，它的主要內涵可以概括為：全面梳理行政權力的范圍和類型，明確行政權力的邊界，規范行政權力的運行流程，厘清權力主體的權限。概括來說，權力清單是政府及相關部門以清權、確權、配權、曬權和制權為核心內容的自我革命。一是清權，也就是權力清單范圍全覆蓋。在制定權力清單的過程中，需要對行政機關之間的關系，行政機關與其他國家機關的關系，行政機關與社會主體、市場主體之間的關系進行全面梳理，只要不涉及國家秘密，就要實現各地方、各級政府部門全覆蓋、層級全覆蓋、職能全覆蓋、地域全覆蓋、幅度全覆蓋。二是確權，也就是權力清單的內容要清晰明確。權力清單通過對權力類型、主體、法律依據、運行流程、責任承擔、監督方式等的細化，從而明晰行政權力邊界，理順政府與市場、政府與社會以及不同層級、不同部門之間的關系。三是配權，即權力清單制度要優化權力配置。把不同的權力通過取消、整合和轉移，推動各級政府及其部門權力的對接與互動，加強不同政府部門權力的協調配合，解決權力交叉重疊引發的相互推諉和亂作為問題。四是曬權，權力清單制度應該公開。公開應貫穿于權力清單制定和實施全過程。五是制權，權力清單一旦確定就應該有約束力，它是對法定職權及其行使的細化。權力清單公布以后，就會對行政機關的各部門產生約束力，行政機關必須按照權力清單行使權力。行政權力法治化的核心在于保持行政權力的規范性、明確性、穩定性和可預期性，從而實現行政權力規范和公民權利保障。權力清單制度在一定程度上是行政權力法治化的制度載體，通過這樣一種方式，使權力法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，都有相應的制度保障。由此，權力清單制度與行政權力法治化兩者之間存在著內在契合。

二、權力清單制度對行政權力法治化的重要意義

行政權力膨脹、程序繁雜、運行不透明，是我國行政權力法治化面臨的重要問題。權力清單制度作為法治政府的具體舉措，通過規范政府的權力邊界，將權力的來源、行使和監管納入規范化軌道，從而使行政權力在法治框架內、法治軌道上推進。具體來說有以下意義：一是權力清單作為法定職權及其行使的集成化，便于公眾監督和權力制約。二是權力清單制度將推進政府職能轉變和機構改革，提高地方政府的積極性和自主性。三是權力清單制度有助于規范性文件的清理，從而增進法律法規的權威性和一致性。四是權力清單制度可以減少對行政審批的依賴，加強政府規制的事中和事后監督。五是權力清單制度可以統一行政裁量基準，推動行政權力的標準化運行。

三、權力清單制度建設存在的主要問題

在中央政府的推動下，各地都在不斷創新行政權力清單制度，該制度已經逐步成為規范行政權力的重要形式。然而在實踐中也存在諸多問題：一是內容不統一。比如各地對權力清單制度規定權力的類型不統一，有的比較詳細，有的比較模糊，有些地方只是對行政權力進行簡單列舉，沒有對行政權力的內在規定性進行科學的、有條理的規定。二是主體混亂。很多權力清單制度都是行政機關主導制定的，這就使制定者和執行者具有同一性，也就是裁判員和運動員合二為一。對于涉及自身利益的權力模糊處理；過度重視量的清理，不注重質的提升；很多職權雖然下沉到下一級，卻并沒有建立配套制度，或者轉移到社會以后，由于這些社會組織和行政機關之間存在千絲萬縷的聯系，使這種轉移沒有達到應有的目的。三是缺乏相應的責任機制和監督機制。從各地公布的權力清單來看，權力清單制度重視權力內容和權力流程，但是對責任和監督機制規定得非常少。四是在行政過程中，多個行政權力互相交織，各地政府權力清單制度并沒有明確區分政府權力和部門權力，也沒有區分部門權力和崗位權力，對于涉及不同政府部門、不同崗位的共性權力和個性權力沒有區分，功能性分權并不徹底。五是中央主要依靠行政手段，比如政策、文件的形式推動權力清單制度，可能使行政權力清單制度陷入運動化、形式化的困局。

四、權力清單制度改進路徑

我國的權力清單制度應逐步實現動因內在化、手段法治化、內容系統化、運行常態化，這樣才能最終實現行政權力的法治化。具體來說，（1）應該優化權力清單制度內容，中央應該對權力清單制度制定基本框架，在此基礎上各地再發揮主動性，以推進權力清單制度的完善。（2）權力清單制度應該與其他改革措施配套，必須與責任清單、負面清單共同推進，三者各有側重，但相互支撐。（3）權力清單必須以法律為依據，進行合法性、合理性和必要性審查。除了完善行政組織法及其相關法律外，還應該通過制定規范性文件，對權力清單制度的法律地位、形式、主體等事項予以規定。（4）權力清單制度要求調整行政權力運行結構，構建權責一致、分工合理和運轉高效的政府職能體系。（5）擴大權力清單制度的適用范圍。行政組織將走向多元化，公開、多元和開放的治理方式，正逐漸取代單一的行政主導管制模式。目前權力清單制度主要是地方政府及其部門在推動和適用，隨著社會治理體制的變化，特別是法定機構制度的推行，政府服務外包逐步擴大，社會主體也會逐漸享有一部分行政性權力。

（周葉中：武漢大學副校長）