第2章 連片特困區扶貧資源配置與貧困區域競爭優勢獲取

一 片區扶貧、要素配置機制與貧困區域發展的理論邏輯研究

隨著扶貧工作理念創新，鑒于“開發式扶貧邊際效益遞減與扶貧資源越來越難以惠及扶貧對象”的扶貧背景，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確提出將“扶貧人口減少與區域經濟、社會發展統籌，集中力量攻堅突破連片特困地區，把集中連片特殊困難地區作為主戰場”，以應對扶貧工作中出現的貧困區域連片、貧困人口可行能力水平不高、要素市場發展滯后、貧困人口扶持意愿多樣等現實挑戰。對于連片特困地區的選擇主要考慮“扶貧開發重點縣相對集中的一部分區域”，主要包括六盤山區、秦巴山區、滇桂黔石漠化片區、呂梁山區、羅霄山區和已明確實施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州等區域。

“連片特困地區”早在1986年扶貧工作開始時，就以“片區”的形式出現，但當時僅作為一個區域分析單位。在近幾年扶貧開發過程中，基于多種相同致貧因素引發的貧困人口相對集中連片跡象的出現，以及隨著國家部分省區逐漸探索出的“貧困地方連片綜合整治”模式效果的凸顯，連片特困地區扶貧逐漸成為一種新的扶貧規劃和資源分配的組織方式。

（一）連片開發扶貧的理論推演

對接農村貧困地區區域差距拉大、致貧因素多元化等社會現實和貧困特征，扶貧戰略應在“救濟式和開發式扶貧協同推進”的基礎上，將扶貧思路從原來單純通過生產性資源投入或資源配置格局調整進行縣域（或區域）開發解決貧困轉變為在更廣的區域范圍內、在更高的統籌層次上全面改革具有共同致貧原因和脫貧障礙的連片貧困地區的社會經濟發展環境上來，因地制宜，對于連片特困地區采取全方位且更有針對性的政策措施予以扶持，確保連片特困地區與全國發展同步。

1．區域發展理論

區域發展理論是扶貧開發的基礎理論。隨著經濟發展資源的區域互融，區域逐漸成為真正意義上的經濟利益體，其概念在發展經濟學中日益受到重視，并且成為社會科學研究人文、社會、經濟現象的基本單元。從區域的角度考察，考慮我國相繼實施的區域開發扶貧政策（1986～1993）和新世紀整村推進扶貧政策（2001年至今）的顯著成果，農村貧困的空間范圍逐步向中西部生態環境脆弱、基礎設施薄弱和社會發展落后的區域收縮，絕對貧困人口分布也由全國農村普遍性狀況轉化為具有共同地理環境條件特征的局部貧困片區，貧困的發生、發展與區域地理位置、自然狀況的相關性不斷增強，其分布已呈現極強的地域指向性和地緣性特征。故貧困問題首先是區域問題。為此，要從根本上尋找農村貧困致貧原因，解決貧困問題，應該從區域的角度分析問題，為扶貧開發工作提供理論指導。

區域發展理論作為一個理論體系主要包括三個方面：第一，區域系統理論。該理論認為區域系統是一個開放式系統，只有其與外界進行物質、信息、能力和資金等領域的順暢交流，使得系統負熵持續增加的情況下，區域系統才有可能在組成要素優化組合的基礎上穩定發展。系統發展一般經由低水平發展期、突破期、擴張期、成熟和穩定期等不同狀態，且各種狀態受系統組成要素之間等級結構和組成比例的變化影響而出現調整。貧困其實就是一個區域系統的發展狀態，進行扶貧開發，應該朝著發展突破和成熟穩定的目標邁進，從整體上改變區域形態。第二，區域增長理論，主要包括增長極理論、涓流理論和大推動理論。由于資源稟賦、區位優勢和外部環境的差異，增長極并非在所有地方出現，加之連片特困地區基礎設施條件差、人力資源質量不高等原因，涓流效應受到制約。扶貧開發工作即是對于這些地區進行大規模扶持性投資，改變連片特困地區“區域塌陷”狀態，內強外接，促進國民經濟與社會快速發展，使農村貧困人口快速脫貧致富。第三，區域產業結構理論，主要指區域專門化產業、協作配合部門和基礎設施建設管理部門三者之間的協調整合，主次分明，形成主導產業帶動、經濟社會協調發展的形勢。

具體到扶貧開發工作內容，傳統扶貧開發工作中的局限性應被關注并盡量避免：諸如在各時期采用的科教、項目、移民扶貧等扶貧開發手段，只是抓住了區域系統中的某個或某幾個要素，無法從根本上改變區域社會經濟發展的整體狀態；多忽視區域中的活性資源脫貧致富的主觀能動性的激發，致使扶貧開發對象在被動接受扶助后，在更廣闊的空間范圍內參與市場經濟活動并取得利益回報的能力欠缺，致貧原因未能從根本上消除；重視分散的項目扶持和優勢產業的選擇，常忽略區域優勢產業發展環境的培育和產業結構的優化，最終導致優勢產業競爭力下降，扶貧作用弱化。因此，區域發展理論指導下的連片開發扶貧目標指向：既要扶貧，又要扶業；既要扶人，又要扶區域（環境）。從空間上注重包括基礎設施建設、人文發展理念在內的區域發展環境質量的整體提升，產業結構的優化，以及貧困人口的賦能；從時間上促使區域系統朝著突破發展瓶頸、保持可持續發展狀態的方向進化，形成全方位的大扶貧格局。

2．空間貧困理論

在很多的研究中，雖然很多學者從辯證法的角度反對“地理環境決定論”的觀點，但對于空間地理因素是部分區域及貧困人口致貧的重要因素的提法持贊成態度：因為窮人往往集中分布在具有一定相似特征的區域。在哈里斯和繆爾達爾提出的關于欠發達地區社會經濟發展和地理位置關系分析的早期空間經濟學（Spatial Economics）的基礎上，雅蘭和瑞福林把多種類似的區域環境差異集合在空間位置這一要素之中，提出了與物質資本、社會資本并列的地理資本（geographic capital）?！皡^域地理資本存量較低，可能導致區域發展法律和系統內人的發展能力偏低，進而使之陷入貧困陷阱。例如經濟社會發展中的教育、衛生、社會保障、政治等在城鄉之間、貧富人群之間的各種差別，都可以用空間地理位置稟賦不同來確定。隨著有關貧困和空間地理因素結合分析研究的豐富和深入，逐步形成了主要研究自然地理條件對貧困形成的影響力，以及貧困的空間分布情況的空間貧困理論。”該理論認為，涵蓋地理特征、公共服務和協變沖擊的空間特征不易改變和緩和，對于貧困的形成和維持具有重要影響，為此，應從經濟、社會、環境的角度進行空間扶持，逐步改變這些區域的偏遠與隔離、脆弱的經濟整合、缺乏政治性優惠、惡劣的生態等阻礙發展的因素，促進貧困現象的消減。

結合我國連片開發扶貧的區域扶貧開發目標，對于自然、民族、歷史、政治等原因致使一般經濟增長不能帶動、常規扶貧手段難以奏效的集中連片貧困地區，要充分考慮其受小農經濟主導導致競爭力比較差、公共產品與公共服務供給不足、金融系統不發達以及發展資源配置效率低下等問題，應關注自然生態、農業、自然災害、社會歷史對貧困區域分布的影響，采取連片開發、綜合治理的思路，強化區域教育、道路等基礎設施建設，順暢區域資源要素與外界市場的聯通（市場與市場的硬件設施上的自然聯通，及包括降低區域內部發展資源與其他市場資源要素融通機會成本的人為聯通），進一步加大政策扶持力度，改善區域社會經濟發展條件，根本性解決農村地區性貧困。

（二）連片開發扶貧的作用機制

作為新時期扶貧開發的主要手段，連片開發扶貧政策主要通過市場接入、資源整合、產業優化及社會參與等機制共同作用，致力于扶貧開發目標的實現。

1．市場接入

基于貧困地區在發展過程中與周圍發達地區形成的空間塌陷而引發的“經濟孤島”特征，在連片開發扶貧工作開展過程中，要著力推動區域整體發展的社會經濟環境的改善與優化，適時改進基礎設施條件特別是道路交通狀況，創造良好的投資環境，改善外部市場接入條件，以貧困地區自有的土地、人力等發展資源成本低的優勢，承接經濟發展較快地區的產業轉移，突破孤島效應，改變與外部市場的隔離狀態，使得貧困區域與外部市場資源互通，成為區域社會經濟大發展的價值鏈條中的不可或缺的環節。同時，市場接入也可以將外界的發展動態、市場經濟發展對于經濟主體行為知識和技能的訴求等信息傳遞給貧困區域群眾，使他們能夠在脫貧致富的過程中有的放矢地提升致富能力，科學選擇發展路徑。

2．資源整合

與以往存有“被質疑資源難以整合問題”的到村到戶扶貧模式不同，連片開發扶貧以區域為瞄準對象，且資源統籌層次視所涉及區域廣度而定，形成較此前強有力的資源整合力度：一方面，在區域選擇時，不僅考慮擴大扶貧范圍和加大力度，而且充分考慮區域的資源稟賦，合理確定扶貧開發的片區，因為依據區域產業發展理論，資源稟賦具有相似性或互補性的地區實施連片開發更具有現實意義，有助于在更高的層次上尋求發展空間。比如發展特色加工業，如果供應鏈中的上下游企業能夠相對集中，則可以產生集聚優勢和帶動效應，促進區域發展系統整體優化。另一方面，資源整合機制的作用反映在盤活、整合以及有效利用專項扶貧資金、各行業部門資金、社會融資、社會幫扶、群眾自籌資金等資源上，可以形成合力，集中資金投向，利用資源聚合效應增進整體效益。同時，資源整合作用還反映在優惠政策獲取、實現與新農保制度銜接、引起廣泛社會關注與營造良好發展環境等方面。

3．產業優化

許多貧困區域，擁有豐富的資源，但是缺乏將這些資源轉化為優勢資源并且在市場經濟環境中獲取財富的能力，常表現為特色優勢產業不明顯，區域產業結構不合理，處于大生產下游鏈條的產業較多等。產業發展水平的落后，成為區域脫貧和發展的瓶頸。因此，產業發展和產業能力建設成為連片開發扶貧的主要抓手。貧困區域的發展也須以產業化為基本方向，依托當地自然資源和市場環境，加強宣傳，加大資金和政策扶持力度，推進龍頭企業發展，完善戶企利益聯結機制，強化企業技術創新和品牌建設，引導和幫助農戶建設能穩定致富的產業，并在一定空間層次上建設區域特色產業體系，利用產業集聚效應，提升規模效益和抗御市場風險的能力，形成并增強自己的核心市場競爭力。

另外，在連片開發扶貧工作中，還要不斷創新貧困人口謀求發展過程中的組織形式，大力扶持各類專業合作社等農民互助組織發展，持續開展科技扶貧、文化扶貧等各種社會扶貧活動，提高貧困人口綜合素質，防止諸多風險因素引發貧困和返貧現象的發生，使其真正成為連片開發扶貧政策的受益者，為扶貧開發事業發展做出貢獻。