- 鄰避沖突解析與源頭治理
- 張樂
- 2999字
- 2019-02-25 16:39:26
第三節 本書的內容結構
全書由三個部分構成:第一部分是交代寫作的時代與社會背景,并從知識社會學的角度分析鄰避風險知識的生產,借此進行文獻回顧,提出本書的研究主旨。第二部分從第二章到第四章,主要對鄰避行為、鄰避情結的生產機制和影響因素進行闡述,使用典型案例和歷時性分析方法解釋多元主體參與下的鄰避沖突的內在邏輯和社會學習機制。第三部分從第五章到第七章,探討鄰避決策困境和源頭治理鄰避沖突的政策路徑,提出以完善決策穩評體系與方法為手段的治理思路。
在第一章里,通過具體數字和案例統計說明中國大陸與其他發達經濟體以及正處在工業化進程中的國家、地區一樣,正全面邁入鄰避時代。由此引發的社會沖突給全社會帶來了困擾,其不僅造成了極大的經濟損失,而且激化了社會矛盾,影響著社會穩定。當人們渴望擺脫鄰避困境的時候,知識界適時地做出了回應。從風險知識生產的角度看,國內鄰避研究具有顯著的社會嵌入性。人與自然、人與人之間的結構性矛盾引發的風險狀況是鄰避知識生產的源泉。鄰避知識數量的增加離不開學術共同體、科研院所、出版單位和各類基金等外部條件的支持,而研究者自身素養、研究方法和分析技術、研究思路與邏輯等內在因素影響著知識的質量與水平。整體上看,有關鄰避知識的生產方式仍然以傳統的“學院化”為主,生產目的以政策回應為主,理論概括為輔,生產方法以文獻提煉為主,缺乏大樣本、多案例庫的經驗支撐,產出效率雖高,但創新點少且增長乏力。本章提出,未來的鄰避議題研究需要克服學科間的分散性和話語體系的碎片化障礙,不斷增加中國“元素”,用更多本土化概念、論斷和理論為世界風險治理貢獻更多的智慧。
第二章主要探討了鄰避行動的社會生成機制和鄰避情結的影響因素。本章以個體為分析單位,站在居民的立場上揭示他們的鄰避動機和社會心理。本章認為,鄰避行動既非居民的情感宣泄,也不是單純的經濟分配不公的必然結果,不同類型的鄰避行動有著迥異的生成機制。經濟理性、科學理性和價值理性三種行動邏輯分別主導著污染類、風險集聚類、心理不悅類三種典型鄰避行動的生成過程。而社區壓力與從眾心理、社會信任缺失與無效的風險溝通,以及居民過度的風險想象等社會心理與文化因素的聯合作用,讓孤立的鄰避行動演化為群體性鄰避沖突成為可能。居民的鄰避情結分為三個部分:一是反對性態度、二是心理接受距離、三是搬遷意愿。其中,多數居民的鄰避態度堅決,心理接受距離較遠,而搬遷意愿不太強烈;在影響居民鄰避情結產生的諸多因素中,鄰避設施的健康威脅、風險的長期性和居民對設施帶來的收益判斷等是最為關鍵的因素。另外,性別差異、年齡大小和知識水平的高低等因素也會不同程度地影響到居民的鄰避情結。
第三章從多方利益相關者的角度闡述鄰避沖突形成的內在機制。在這一章里,通過核電站備選廠址的案例,分別討論了鄰避抗爭的驅動力和鄰避議程的設置過程,借此展示中國式鄰避的獨特之處。研究表明,一個由“價值-理性-權力”構成的復雜交互鏈條推動著鄰避沖突事件的不斷發展,事件的走向為這種力量所主導。在其中,不同行動者在其價值觀指引下對核電站選址問題進行著迥異的性質認定,為后續的行動提供基調和必要的情感準備;而行動者在其理性權衡下做出的行動策略又起到了再平衡的作用,最終權力間的相互制約性運作對整個鄰避事件的結果產生了決定性的影響。案例分析還顯示,在中國大陸與核能開發有關的鄰避沖突大多源自原有核能政策的壟斷。民間群體想要打破政府對議程設置的壟斷局面,必須經歷核能政策壟斷與“混合式”議程設置,公眾議程的發起與新議程形象的建立,議程議定場所的選擇與管轄權的爭奪,議程的擴張與政策壟斷的破壞,及“機會之窗”與“焦點觸發”,最終將自己面臨的困境清晰地呈現給政策的制定者。
第四章詳細討論了鄰避沖突中的社會學習機制。從公眾的個體學習、政府廠商的應急學習和媒體的組織學習三個方面以主動與被動、創新與模仿作為維度,區分出風險社會學習的四種類型。通過2007~2014年七個歷時性的案例比較發現,近十年來,中國社會在有關風險知識、話語權威及其社會關系的生產與保持的過程中出現了令人欣喜的進步,同時負面的、消極的社會學習機制也在逐步固化,這極大地影響了社會矛盾消解和社會風險源頭治理目標的實現。因此,有必要努力改善風險的社會學習,增加社會學習的反思性和創新性,力促重大決策的穩定風險評估(以下簡稱“穩評”)政策落地,從根本上實現國家社會的長治久安。
第五章聚焦鄰避沖突在決策階段的困境,以源頭治理為目標提出開展重大決策社會穩定風險評估是解開鄰避“死結”的切入點。本章認為,當前“鄰避”沖突管理的決策困境主要表現為決策問題表述不清楚、決策依據標準不一致、決策價值沖突不妥協以及決策參與地位不平等。而政府在鄰避設施項目決策中權力過分壟斷、技術評估的不確定性、營運企業在風險—收益上的估算困難和公眾對鄰避設施風險的誤解,則是造成上述決策之困的關鍵原因。這就要求包括政府、技術專家、營運企業和公眾等在內的有關各方,在鄰避設施項目決策過程中必須采取措施予以改進,加強決策過程的科學化,從而有效地解決現實的管理困境。開展重大決策穩評恰是決策科學化、民主化的具體措施。通過對國內穩評政策文本的內容分析發現,各地穩評政策存在著政策目標偏離、政策主體權責模糊、政策客體不明晰、政策制定的法制化水平不高、政策流程的系統性不強、政策手段的可操作性差等問題。而實地調查則顯示,當前的鄰避設施決策穩評在管理體制、運行機制、法制建設以及理論指導等多方面存在不完善之處,需要加以改進和優化。
第六章指出完善鄰避設施決策穩評的關鍵環節是厘清決策風險評價體系的關系譜系并做好風險評價的政策銜接。本章認為,在風評體系中,經濟評價、安全評價、環境評價和社會穩定評價雖然功能各異,但它們之間存在著內在的關聯性。經濟風險評價是基礎,安全風險評價是保障,環境風險評價是深化,社會穩定風險評價是歸宿。尤其是決策環評和決策穩評,二者緊密聯系又不能相互替代,推進鄰避決策“環評”(環境風險評價)與“穩評”的順利對接非常必要。重大鄰避設施決策風險評價體系的不斷完善,本質上源自人們對生存不確定性的認識升華和價值演進,現實風險的類型及威脅程度影響著人們決策價值的選擇方向與轉換方式,從開發主義始,歷經科學主義和生態環保主義,最終演進到包含環境正義觀和后物質主義在內的鄰避主義。
第七章結合中國鄰避沖突的特征、機理和后果,給出了決策穩評的可行性體系架構與可操作性方法。在機制完善上,本章提出以結構化風險識別與風險鏈識別相結合的方式完善社會穩定風險的辨識機制,以定量分析的風險鏈客觀風險估算與定性分析的主觀建構風險水平相結合的方法完善風險等級的研判機制,以阻斷風險鏈為核心完善風險的防范機制。在路徑優化上,構建一個理想型的“穩評”公眾參與流程。通過前期準備、預備工作坊、公開討論、焦點討論和報告回應五個環節細化公眾參與“穩評”的方法,運用多次政策辯論與循環的過程,達到意見表述、立場闡明、彌合分歧并最終形成有效共識的評估目標。本章還給出了一個評價穩評運行效果的綜合指標體系,兼顧穩評的過程和效果兩個維度,采用客觀測量與主觀評價相互印證的設計思路,對穩評的組織、參與、準備與實施等環節的民主化程度進行質量評價,對穩評所產生的決策效應、公眾效應和社會效益等實際效果的科學性進行量化分析,以期實現“以評促建”的治理目標。