第一章 研究背景與問題

第一節(jié) 研究背景

一 政府績效評估實踐的進展與反思

自20世紀80年代新公共管理（New Public Managment, NPM）改革興起以來，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估工具在各國公共部門管理實踐中，特別是在政府部門的管理實踐中得到了推廣和使用。各國中央和地方政府對績效評估工具抱有極大的興趣并紛紛將其導(dǎo)入政府部門，希望通過政府績效評估以提升政府績效，提升公民滿意度。

在國外，相關(guān)研究指出，美國、英國、加拿大、新西蘭、瑞士、瑞典、荷蘭、丹麥、澳大利亞、意大利、愛爾蘭等17個國家的中央和地方政府都建立了不同形式的政府績效評估制度。例如，美國早在1993年就頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act, GPRA），該法案規(guī)定政府機構(gòu)必須開展戰(zhàn)略規(guī)劃、績效評估和績效報告，該法案的效力以及政府績效評估實踐持續(xù)至今。英國審計署從2001年開始實施全面績效評價（Comprehensive Performance Assessment, CPA），對地方政府的績效進行綜合測評。這一政府績效評估實踐于2009年又調(diào)整為全面區(qū)域評價（Comprehensive Area Assessment, CAA），不斷對地方政府績效評估實踐進行創(chuàng)新和改革。在愛爾蘭，其環(huán)境、遺產(chǎn)和地方政府部從2004年之前就采取部分績效評估指標對地方政府績效進行評價，并于2004年開始引入正式績效評估指標體系對地方政府進行系統(tǒng)評價，該指標體系包含10個一級指標，61個二級指標，196個三級指標，基于該指標體系每年定期發(fā)布《地方政府服務(wù)績效指標報告》。

在我國，政府績效評估作為一項政府管理創(chuàng)新的方式日益受到中央和地方政府的重視并走向制度化階段。在績效評估工具被導(dǎo)入政府部門實踐以前，我國各級政府已經(jīng)采用了相關(guān)非正式績效評估工具，例如目標責任制。21世紀以來，政府績效評估改革逐漸提上各級政府議程，政府績效評估以自下而上和自上而下的兩種創(chuàng)新擴散模式在我國政府系統(tǒng)內(nèi)部推廣。

中央政府在不同時期都強調(diào)要建立政府績效評估和績效管理制度，特別是在2011年6月，監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》，選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市8個地區(qū)開展政府績效評估與績效管理試點，以及在6個相關(guān)中央部委開展部門、項目的績效評估與績效管理試點工作。政府績效評估開始作為一種管理創(chuàng)新實踐受到國家層面的關(guān)注和重視。

地方政府是我國開展政府績效評估管理創(chuàng)新的主體和先驅(qū)。國內(nèi)較早開展政府績效評估試點的是廈門市思明區(qū)，其在2001～2004年間就形成了一種有效并具有特色的績效評估模式，后來被學界稱為“思明模式”。在這之后，以績效評估、績效評價、績效考核或績效考評為名稱的各種政府績效評估模式迅速在地方政府中應(yīng)用起來。研究者對華南5個副省級城市政府績效評估案例（包括深圳市、南寧市、長沙市、福州市和廈門市）的實地調(diào)查結(jié)果顯示，這些地方政府于2005年左右開始試點政府績效評估，于2010年左右建立起正式的政府績效評估制度。根據(jù)相關(guān)研究的最新統(tǒng)計，目前全國共有二十余個省（自治區(qū)、直轄市）級政府不同程度地探索開展了政府績效評估與績效管理工作。自上而下的績效評估壓力會促使省域內(nèi)的市級地方政府和縣級地方政府紛紛導(dǎo)入績效評估工具。有學者估計全國有三分之一的地方政府不同程度地開展政府績效評估工作。不論是納入中央試點的地方政府績效評估案例，還是自始至終自主創(chuàng)新探索的各級地方政府都積極導(dǎo)入政府績效評估工具，都形成了各具特色并以省、市、區(qū)（縣）等區(qū)域政府命名的政府績效評估實踐模式，例如“福建模式”、“甘肅模式”、“杭州模式”、“長沙模式”、“青島模式”、“珠海模式”、“深圳模式”、“思明模式”等。可以說，政府績效評估的管理創(chuàng)新在地方政府中呈方興未艾的情景。

在政府績效評估實踐順利進行的同時，也不乏來自學術(shù)界的冷思考。有學者認為，看似順利進行的政府績效評估運動也存在“形式化”、“走過場”的隱憂。學界對我國政府績效評估實踐的反思和批評主要集中在以下四個方面。

第一，政府績效評估演變成了官僚制下的壓力型考評體制和控制手段，并產(chǎn)生了負面效應(yīng)。我國政府體系具有非常典型的科層制特征，上級和下級之間的隸屬、指導(dǎo)關(guān)系較強。在這樣的背景下開展的政府績效評估實踐，一般都是自上而下的政績考核，自上而下的績效目標和考核任務(wù)層層分解是其主要特征。政府績效評估的主要目的在于目標任務(wù)分解和責任監(jiān)督，一級地方政府領(lǐng)導(dǎo)通過績效考核將上級的目標任務(wù)分解給政府組成部門以及區(qū)域內(nèi)的下級政府。基于這種行政體制和績效體制的融合，行政上級處于績效評估組織者和評價者的地位，政府組成部門和下級政府處于被考核地位。評估主體和評估對象之間的科層體制使得政府績效評估過程缺乏談判和協(xié)商機制，政府績效評估主要依靠“命令-服從”機制運行，忽略了評估對象的訴求和自主性地位。由此可以看出，地方政府績效評估并沒有再造和改革官僚制，反而強化了科層制的優(yōu)勢，績效評估成為一種新的政治控制手段。在績效考核的高壓下，作為評估對象的政府部門和官員往往靠杜撰假數(shù)據(jù)、假信息來應(yīng)付，或者生產(chǎn)與社會公眾期望相違背的政績工程、形象工程，由此而造成政府績效和公共利益的巨大損失。

第二，政府績效評估的封閉性特征突出，政府績效信息透明度不足，忽略了政府對外部社會的公共責任及其責任履行。隨著行政改革的深入，政府責任的重心逐漸從投入與過程轉(zhuǎn)向產(chǎn)出與結(jié)果，政府責任的重點轉(zhuǎn)向績效責任，組織績效成為判斷組織有效性與合法性的核心標準。責任的履行需要組織向利益相關(guān)者充分披露信息以反映組織的運作過程和結(jié)果。為了履行政府面向社會公眾的績效責任，政府應(yīng)將績效信息向公眾公開和報告，提升政府績效信息透明度。周志忍教授認為，我國公共組織的績效評估實踐中，公民參與范圍有限且明顯具有被動性，績效評估主要是一種政府的內(nèi)部行為，由政府部門發(fā)動和實施，評價結(jié)果主要用于內(nèi)部消費，社會公眾難以對政府的績效進行監(jiān)督和問責。政府績效評估缺乏政府與社會公眾有效互動的過程，容易變成政府自導(dǎo)自演的內(nèi)部活動，降低政府績效信息的使用效率，侵蝕績效評估與績效結(jié)果的合法性基礎(chǔ)。

第三，對政府績效評估有效性的質(zhì)疑。作為一種管理工具，政府績效評估能夠有效發(fā)揮其功能和作用是其存在和推廣的合法性基石。政府績效評估的根本目的在于促進政府組織績效目標實現(xiàn)和組織績效持續(xù)改進。這需要政府績效評估的相關(guān)主體對政府績效評估的過程及其活動高度重視，將評估活動生產(chǎn)的績效信息用于績效決策與改進之中。然而，據(jù)一些學者的理論觀察與判斷來看，政府績效評估實踐存在形式主義的特征，“響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)號召”的運動式績效考評，“上有政策、下有對策”式的消極抵制，“轟轟烈烈華而不實”的表面文章，“形式化、走過場”的形式評估，評估結(jié)果信息不用于管理改進等都使得政府績效評估與政府組織的管理決策過程相脫節(jié)。當績效評估所產(chǎn)生的績效信息沒有和政府管理過程緊密聯(lián)系起來時，政府績效評估實踐漂浮于組織運行表層，其也就失去了長期存續(xù)的根基。

第四，對政府績效評估活動可持續(xù)性的質(zhì)疑。由于政府績效改革尚缺乏中央層面的頂層設(shè)計和制度支持，政府績效評估總體仍處于地方政府試點探索和自發(fā)創(chuàng)新的階段。這使得開展政府績效評估所需的政治支持、政策依據(jù)和資源保障等外部條件與環(huán)境存在非常大的不確定性。再加上政府績效評估本身的有效性不足，很容易導(dǎo)致地方政府導(dǎo)入績效評估工具之后又中途放棄繼續(xù)使用政府績效評估工具。地方政府的短期利益考慮以及形式化的績效評估活動，容易導(dǎo)致績效評估實踐戛然而止，繼而導(dǎo)致政府績效評估實踐不可持續(xù)的困境。

二 政府績效評估研究的反思

與政府績效評估實踐的如火如荼相對應(yīng)，學術(shù)界關(guān)于政府績效評估的研究也一直保持增長態(tài)勢。如圖1-1所示，2000～2015年政府績效評估主題的期刊文獻數(shù)量一直呈線性增長態(tài)勢，政府績效評估的研究成果頗豐。從行政學誕生之日起，政府績效就是公共行政研究的一個重要問題。公共管理學界對政府績效主題投入了極大的研究熱情，政府績效及政府績效評估的研究也一直是公共管理學科中的熱點話題之一。

在政府績效主題與政府績效評估研究不斷發(fā)展的同時，學界也及時對現(xiàn)有研究進行了總結(jié)和反思，指出了政府績效評估學術(shù)研究存在以下三個方面的問題，并提出了相應(yīng)研究展望。

第一，應(yīng)從研究技術(shù)性和單一環(huán)節(jié)的政府績效評估向關(guān)注系統(tǒng)的政府績效管理過程轉(zhuǎn)變。學者認為，絕大多數(shù)研究者存在為評估而評估的傾向，集中于討論評估指標設(shè)計、數(shù)據(jù)收集、評估主體選擇、評估方法和評估結(jié)果使用等方面的單一問題，而很少有人從管理過程和管理系統(tǒng)的角度去探討政府績效評估問題。為此，學界呼吁政府績效評估應(yīng)走向系統(tǒng)的政府績效管理，政府績效評估的稱謂也應(yīng)由政府績效管理代替。政府績效管理不僅僅是管理思維、管理方式的轉(zhuǎn)變，它注重發(fā)展一種有機的、整體的、生態(tài)的管理方式。政府績效管理是一個由許多環(huán)節(jié)組成的循環(huán)往復(fù)的系統(tǒng)，績效評估是績效管理系統(tǒng)的核心工具和環(huán)節(jié)，而一個完整的政府績效管理系統(tǒng)還包括績效戰(zhàn)略與計劃、績效目標、績效執(zhí)行、績效評估、績效激勵、績效溝通、績效改進等。因此，對政府績效的研究應(yīng)具有系統(tǒng)和過程的基本觀念，將政府績效評估放在循環(huán)的政府績效管理系統(tǒng)中進行研究，從狹窄的評估環(huán)節(jié)向系統(tǒng)的績效管理視角轉(zhuǎn)變是政府績效評估研究亟須的第一個研究轉(zhuǎn)型。

第二，政府績效評估的理論基礎(chǔ)應(yīng)從管理主義視角向治理視角轉(zhuǎn)變，以建構(gòu)和完善政府績效治理的理論體系為研究目的。學者認為，學術(shù)界在政府績效評估的相關(guān)研究中，存在就事論事和缺乏系統(tǒng)思考的問題，未將政府績效評估放在政府治理范式轉(zhuǎn)型的高度進行整體考察。政府績效是政府績效治理過程的核心追求，政府績效具有最大的社會公共性，是公共利益集合。政府績效治理是實現(xiàn)公共責任和公共價值的一種管理系統(tǒng)，它立足于政府治理過程和治理結(jié)果的根本變革。政府績效治理在本質(zhì)上要體現(xiàn)基本的公共價值追求，并在此基礎(chǔ)上對公共行政過程進行管理和治理。這種治理變革使得政府績效有著廣泛的利益相關(guān)群體，促使政府的績效生產(chǎn)從控制導(dǎo)向走向合作導(dǎo)向，從政府內(nèi)部導(dǎo)向走向內(nèi)部和外部結(jié)合導(dǎo)向。政府績效評估的實踐和研究需要突破傳統(tǒng)囿于體制內(nèi)的管理機制，在治理的范式下反思傳統(tǒng)的科層管理機制，構(gòu)建適應(yīng)公民社會發(fā)展現(xiàn)實的、現(xiàn)代的政府績效治理機制以促進政府績效的提升。為此，政府績效評估中的不同主體之間的績效合作生產(chǎn)應(yīng)成為績效評估新的研究重點。治理理論、公共治理理論、合作治理理論等新公共治理理論族群為政府績效評估提供了更廣闊的研究背景、理論視野和研究內(nèi)容，是新時期政府績效評估相關(guān)研究應(yīng)采取的理論視角，這是政府績效評估主題研究第二個應(yīng)有的理論視角轉(zhuǎn)變。

第三，加強對政府績效評估的實證研究，提升政府績效評估的研究質(zhì)量和研究貢獻度。學者的文獻統(tǒng)計結(jié)果顯示，政府績效評估的研究中，運用定性分析和規(guī)范研究方法的成果占93.75%，運用定量分析和實證研究方法的只占6.21%，對定量分析和實證研究沒有予以應(yīng)有的重視。對實證研究方法使用的不足，直接削弱了研究可信度，降低了學術(shù)研究的質(zhì)量和貢獻度。我國政府績效評估實踐案例為開展高質(zhì)量的政府績效評估實證研究提供了豐富的實踐基礎(chǔ)。強化實證研究是政府績效評估研究走向深入的迫切需求，高度聚焦和“小題大做”是政府績效主題知識積累的必然途徑。

隨著政府績效評估研究與實踐的深入推進，需要學術(shù)研究進一步回應(yīng)政府績效評估理論和實踐中的根本問題，需要聚焦政府績效評估的重大關(guān)鍵問題進行創(chuàng)新研究，通過深入和規(guī)范的研究提出問題的解決之道，以此提升政府績效評估實踐效果，促進政府績效生產(chǎn)的理論范式轉(zhuǎn)型，這是政府績效評估研究的價值和目的所在。

三 政府績效信息使用主題的興起

在政府績效評估理論與實踐的眾多潛在問題中，政府績效信息使用逐漸受到學術(shù)界的關(guān)注。學界認為，績效信息使用是政府績效評估與政府績效管理中的大問題。政府績效信息使用是診斷與破解績效評估實踐問題的切入點，也是學術(shù)領(lǐng)域研究政府績效評估問題的有效分析視角。

政府績效評估活動中產(chǎn)生的績效信息在公共管理和政府績效管理過程中具有重要使用價值。界定政府績效信息的使用價值應(yīng)與政府績效評估和績效管理的使命相聯(lián)系，應(yīng)將其放在管理循環(huán)和績效管理循環(huán)中進行系統(tǒng)考察。管理控制是組織運行中必不可少的一項重要職能，控制是管理者調(diào)控組織目標、計劃、行為及其結(jié)果的一系列行動的總稱。實施管理控制必須衡量組織實際績效，將實際績效與標準進行比較，并采取行動糾正偏差。組織績效評估與績效管理正是開展組織控制的一種必須管理工具，它可以為組織及其成員設(shè)置績效目標與績效指標，并通過績效評估活動獲取反映組織績效水平和狀況的績效信息，這些績效信息可以全面反映組織在目標和結(jié)果方面的實現(xiàn)程度，績效信息為組織的控制決策以及其他管理職能的履行提供了重要的基礎(chǔ)。作為政府績效評估活動的直接產(chǎn)出，政府績效信息為政府管理者設(shè)定了組織目標方向，并能夠衡量政府績效目標的實現(xiàn)程度。政府績效信息將政府組織的績效目標和績效狀況由未知變?yōu)橐阎刹淮_定變?yōu)榇_定，它能夠消除政府管理過程中利益相關(guān)者對政府績效方向、績效狀況與績效水平的不確定性。由此，政府績效信息為政府自身調(diào)控組織行為和做出科學的公共管理決策提供了依據(jù)。

發(fā)揮政府績效信息的巨大效用價值離不開政府績效評估中的利益相關(guān)主體在公共管理活動中對績效信息的充分使用。國內(nèi)外的諸多學者都認為，政府績效信息使用是否充分是判斷政府績效評估實踐成功與否的一個關(guān)鍵標準。霍利（Wholey）認為一個成功的績效評估系統(tǒng)要求政府管理者使用績效信息支持管理決策。凱思·麥基認為政府中的監(jiān)控與評估可以提供關(guān)于政府政策和項目績效的獨特信息，它可以識別什么有效、什么無效以及原因何在。他據(jù)此認為一個成功的政府監(jiān)控與評估系統(tǒng)應(yīng)達到三個標準：優(yōu)質(zhì)的績效監(jiān)控與評估信息、績效監(jiān)控與評估信息的使用以及績效監(jiān)控與評估的可持續(xù)性，可見績效信息使用是成功組織監(jiān)控系統(tǒng)的重要標識之一。莫尼漢（Moynihan）認為一個成功的績效管理與績效評估系統(tǒng)要求使用績效信息支持管理決策，并增強組織的責任感。政府績效評估不是以生產(chǎn)績效數(shù)據(jù)和信息本身為目的，而是旨在持續(xù)提高組織和組織成員的績效。公共管理及公共管理者的終極使命是績效改進，公共部門導(dǎo)入績效評估的核心宗旨也是在進行各項公共決策時使用績效信息以改進績效。實現(xiàn)政府組織績效的持續(xù)改進需要政府管理者對績效信息的足夠重視與充分使用，將績效信息融入政府管理循環(huán)和績效管理循環(huán)，促進政府管理循環(huán)和績效管理循環(huán)前后相繼并螺旋上升。

以政府績效信息使用為標準來評價和反思政府績效評估的實踐，開啟了一系列值得政府績效主題學術(shù)領(lǐng)域系統(tǒng)解答的研究問題：在政府績效評估活動中產(chǎn)生的績效信息應(yīng)該被哪些利益相關(guān)主體所使用，應(yīng)該如何使用，是否被相關(guān)主體充分使用，這些主體為什么使用或者為何不使用。這些研究問題的根本宗旨就在于發(fā)現(xiàn)促進或阻礙特定群體使用政府績效信息的影響因素及其影響機制，據(jù)此構(gòu)建有效的政府績效信息使用的治理機制，促進政府績效信息的高效與長效利用，進而增強政府績效評估的有效性和持續(xù)性。

政府績效信息使用的問題是政府績效評估實踐存在諸多問題的集中反映。信息是人類認識事物的工具和分析視角，政府績效評估實踐活動存在的問題都可以從政府績效信息生產(chǎn)、傳播和使用的視角予以分析和解釋。首先，壓力型政府績效評估體制問題從績效信息的角度來看就是忽略了評估對象在績效目標信息、績效評估結(jié)果信息等內(nèi)容生產(chǎn)中的話語權(quán)，忽視了評估對象對績效信息生產(chǎn)和使用的積極性和主動性。通過賦予評估對象在績效信息生產(chǎn)中的話語權(quán)，并調(diào)動評估對象績效信息使用的積極性，促進政府績效評估組織機構(gòu)和評估對象充分進行績效信息合作生產(chǎn)與利用就是理想的問題解決之道。其次，政府績效評估的封閉性從績效信息流動和傳播的角度來看，一方面表現(xiàn)在政府績效評估組織機構(gòu)面向評估對象的績效信息壟斷。組織機構(gòu)作為績效評估活動的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實踐者，其在績效信息生產(chǎn)與加工過程中處于信息優(yōu)勢地位，其面向評估對象時不充分分享信息與供給信息會造成評估對象對績效評估過程與結(jié)果的封閉性。另一方面表現(xiàn)在政府績效評估組織機構(gòu)及其評估對象作為政府組織整體面向社會公眾的績效信息壟斷。在面向社會公眾時，評估對象與政府績效評估組織機構(gòu)具有相同的利益與動機，兩者更傾向?qū)⒖冃畔⒃谡到y(tǒng)內(nèi)部進行傳遞和使用，而不向社會公眾公開和傳遞績效信息。政府面向社會公眾時績效信息的公開程度不足，難以體現(xiàn)政府績效評估公共性與公共責任性特征，也阻礙了公眾對政府績效信息的潛在使用。由此，政府面向社會公眾及時公開和報告政府績效信息，既能提升政府績效信息利用率，又能促進政府績效評估從內(nèi)部導(dǎo)向走向公共責任導(dǎo)向。再次，質(zhì)疑政府績效評估的可持續(xù)性和有效性的問題實質(zhì)就是政府績效評估活動中產(chǎn)生的績效數(shù)據(jù)和信息并沒有融入政府管理循環(huán)和績效管理循環(huán)，政府績效信息沒有服務(wù)于政府組織績效決策與績效改進，沒有顯著改善公眾對政府的滿意度。政府績效評估形式化的根本癥結(jié)在于利益相關(guān)主體對政府績效信息使用不足，這可以通過提高績效信息的使用效率和質(zhì)量進行改善。可見，政府績效信息使用是實現(xiàn)政府績效和持續(xù)改進政府績效的根本路徑，它為化解政府績效評估的壓力型體制，解決內(nèi)部性、有效性和可持續(xù)性等諸多問題提供了一個有效途徑。

盡管政府績效信息具有重要的使用價值且理應(yīng)被政府績效評估活動中的相關(guān)主體充分使用，然而國內(nèi)外的相關(guān)研究都表明實踐中績效信息的使用程度與利用效率并不高，政府績效信息使用不足成為政府績效學界對政府績效評估實踐批判與反思的焦點。

在國外，公共部門特別是政府績效評估活動中的績效信息使用情況逐漸受到學界的關(guān)注。西方發(fā)達國家是新公共管理改革的先驅(qū)，也最先在公共部門導(dǎo)入績效評估工具，政府管理者也面臨較多的績效信息數(shù)量與來源選擇。盡管理論上績效信息應(yīng)在公共管理者的決策中充分使用，但是國外學者的研究也表明績效信息實際使用程度并不是很高，績效信息使用不足的問題已經(jīng)成為績效評估系統(tǒng)的“阿喀琉斯之踵”（寓指致命的弱點）。無論是行政機關(guān)中的公共管理者，還是作為民選代表的政治家，其對績效信息的實際使用遠遠落后于績效信息生產(chǎn)。在美國，根據(jù)聯(lián)邦政府責任辦公室（Government and Accountability Office, GAO）的調(diào)查，僅有50%的政府管理者在項目管理和績效改進中使用了績效信息，這一比例持續(xù)了十多年都沒有變化。從國外學者的研究結(jié)論來看，公共管理者對績效評估活動產(chǎn)生的績效信息的使用遠遠不夠，這已成為制約績效評估有效性的一大障礙。

在國內(nèi)，相關(guān)研究從政府績效評估結(jié)果運用的角度論述了我國政府績效評估實踐中對目標信息、結(jié)果信息等績效信息內(nèi)容的使用狀況，學術(shù)界關(guān)于績效信息使用程度總體呈悲觀判斷。政府績效評估具有計劃輔助、預(yù)測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等功能，相應(yīng)的績效評估產(chǎn)生的績效信息也可以在這些具體領(lǐng)域加以利用。評估目標信息和評估結(jié)果使用是績效評估系統(tǒng)的重要內(nèi)容。然而，相關(guān)研究認為在實踐中政府績效評估相關(guān)信息的利用是非常有限的。王義認為我國政府績效評估結(jié)果運用并沒有完全與干部任用機制結(jié)合起來，考核的激勵功能有限。劉蕊、劉佳和吳建南認為地方政府績效評估結(jié)果信息使用現(xiàn)狀并不理想，使用上多出于政治考慮，偏重將結(jié)果用于實施獎懲和控制下級，提高政府管理水平以及改進績效的效果有限。王愛冬認為我國地方政府績效評估結(jié)果應(yīng)用是“雷聲大、雨點小”。陳漢宣等認為中國政府績效評估在實踐中存在評估的激勵與約束機制不健全等問題……評估重形式、輕結(jié)果，容易走過場。倪星基于廣東的案例研究得出地方政府績效評估中存在著績效評估結(jié)果運用不到位的問題，雖然各地規(guī)定績效評估要與干部使用、評先評優(yōu)、物質(zhì)獎勵等掛鉤，但事實上除了物質(zhì)獎勵能夠較好兌現(xiàn)之外，其他方面的關(guān)聯(lián)度并不是很明顯。從這些學者的觀點中可以看出，政府績效評估中的目標信息與結(jié)果信息在政府部門的人事晉升、財務(wù)預(yù)算、資源配置等重要管理職能中的使用還非常有限，在政府政策制定和績效改進等方面的使用價值被忽視或尚未被開發(fā)。但應(yīng)指出的是，國內(nèi)研究者的上述論點較多是從理論預(yù)判的角度提出，缺乏實踐調(diào)查和經(jīng)驗證據(jù)支持，上述相關(guān)文獻并未對績效評估結(jié)果信息使用現(xiàn)狀及程度進行系統(tǒng)可靠的測量和驗證。

鑒于政府績效信息使用的重要性以及政府績效信息使用率不高的現(xiàn)實問題，國際政府績效主題的學術(shù)領(lǐng)域開始了對政府績效信息使用主題的關(guān)注。國外學者認為績效信息使用是公共部門績效評估與績效管理的大問題（Big Question）。21世紀以來，特別是2008年以來已有數(shù)十篇關(guān)于政府績效信息使用的高水平實證研究論文刊載在國際公共管理領(lǐng)域的核心期刊上。相關(guān)研究開始探討誰應(yīng)該使用政府績效信息（Who），政府績效信息該如何使用（How）以及哪些因素會影響政府績效信息使用（Why）。

在國內(nèi)，政府績效信息使用主題的相關(guān)研究正處于起步階段。一方面，國內(nèi)學者開始從績效評估結(jié)果運用的角度來研究政府績效信息使用，這方面的直接研究文獻為2篇，更多的間接文獻是在探討政府績效評估相關(guān)問題時將評估結(jié)果信息的使用作為其中一個問題進行理論闡述。另一方面，國內(nèi)少數(shù)研究者開始直接就政府績效信息使用主題進行研究，少量文獻對政府績效信息失真及其治理的問題進行了探討，1篇文獻對績效信息在預(yù)算改革中的使用問題進行了理論分析，1篇文獻對政府績效信息使用主題進行了綜述，僅有1篇文獻采取實證研究方法就績效激勵對績效信息使用的影響進行了經(jīng)驗分析。總體來看，國內(nèi)對政府績效信息使用主題進行研究的文獻數(shù)量和質(zhì)量都還有較大發(fā)展空間，該主題的研究仍處于起步階段。政府績效信息使用這一主題需要得到國內(nèi)政府績效評估的實踐者和研究者的共同關(guān)注和深入分析，需要他們剖析和解決關(guān)鍵癥結(jié)與問題，并由此推動學術(shù)研究和實踐領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)變。

四 政府績效信息使用研究的實踐背景

歸納我國政府績效評估實踐特征，其顯著的評估體制設(shè)計和運行機制特征是政府績效評估組織機構(gòu)與評估對象組織實體的相對分離與獨立。績效評估組織機構(gòu)（又可稱為組織主體）和評估對象是政府績效評估活動中最基本的行動者與角色劃分。

在政府績效評估體制和機制下，評估對象是承擔具體組織職責與功能的組織實體，表現(xiàn)為廣義政府的組成部門或下級整體政府，他們承擔績效生產(chǎn)與績效任務(wù)執(zhí)行的責任。政府績效評估中的評估對象履行特定政府組織的職能與職責，開展特定公共管理活動，提供具體公共產(chǎn)品和服務(wù)，并對其公共管理行為的產(chǎn)出、效果和影響負責。政府績效評估中的評估對象多以政府組成部門以及下級整體政府的組織實體形式存在，其承擔行政上級的任務(wù)分配與目標配置，需要使用來自行政上級的績效信息以執(zhí)行績效任務(wù)、改進績效，并對行政上級以及社會公眾負責。

政府績效評估的組織機構(gòu)是績效評估工具的發(fā)起者和導(dǎo)入者，績效評估活動的領(lǐng)導(dǎo)者和組織實施主體，績效評估制度與規(guī)則的決策者和設(shè)計主體，還是評估對象績效結(jié)果的評價主體和決定者。行政上級直接參與績效評估活動的領(lǐng)導(dǎo)和組織工作，績效評估組織機構(gòu)也集中反映和代表行政上級的利益。政府績效評估中組織機構(gòu)代表行政上級領(lǐng)導(dǎo)和部門制定績效評估制度和規(guī)則，設(shè)置績效目標，并設(shè)計評估指標，同時對評估對象的績效產(chǎn)出進行評分和評定，鑒于其擔任績效評估活動的組織者和執(zhí)行者角色，其是政府績效信息的主要生產(chǎn)者和供給者。

實踐當中，政府績效評估的組織機構(gòu)主要由領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)共同組成。為了強力推動政府績效評估工作，各級政府首先會成立政府績效評估工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組由地方政府核心黨政領(lǐng)導(dǎo)以及核心部門領(lǐng)導(dǎo)組成，是一級政府的行政權(quán)力中心和上級權(quán)威中心，維護和代表一級政府中的行政上級。政府績效評估工作的領(lǐng)導(dǎo)小組（有的地方政府又將其稱為“績效考評委員會”）作為高級別的議事、協(xié)調(diào)和決策機構(gòu)，對一級地方政府的績效評估制度設(shè)計與運行機制設(shè)計具有最終的決策權(quán)和話語權(quán)。為了執(zhí)行和推動政府績效評估工作，各級地方政府還會成立一個常設(shè)性或臨時性的績效評估執(zhí)行與運轉(zhuǎn)機構(gòu)，最常見的是績效評估（考核）辦公室（實踐中常簡稱為“績效辦”、“考核辦”“目標辦”“效能辦”等），該機構(gòu)作為政府績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行機構(gòu)，代表上級的利益，具體執(zhí)行、組織和推動績效評估活動。績效辦是一級廣義地方政府中的一個組成部門，與其他作為評估對象的政府部門平級平行，是一級地方政府中專業(yè)和獨立的內(nèi)部政府績效評估組織。政府績效評估辦公室接受政府績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組的授權(quán)并對其負責，代表地方政府中整體績效利益和行政上級利益，兩者是高度一致的，可被視為一個政府績效評估決策與執(zhí)行的有機整體，也可被視為政府績效評估的組織機構(gòu)或組織主體。在政府績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，績效辦負責執(zhí)行績效評估制度，開展績效評估活動，為地方政府的組成部門和下級政府設(shè)定績效目標和績效指標，并監(jiān)督評估對象的績效執(zhí)行情況，通過各種渠道收集評估對象的績效數(shù)據(jù)，對評估對象開展績效監(jiān)測與績效評估，形成績效評估結(jié)果并向政府績效評估領(lǐng)導(dǎo)小組匯報。在我國政府績效評估實踐當中，組織主體是主要的政府績效信息生產(chǎn)者，在政府績效信息生產(chǎn)以及面向評估對象的績效信息傳播和供給活動中處于主導(dǎo)地位。

在評估對象和政府績效評估組織機構(gòu)相對分離的背景下，評估對象是否認真使用組織主體生產(chǎn)的績效信息尤為關(guān)鍵。在地方政府績效評估體制中，組織機構(gòu)本身可以將其生產(chǎn)的績效信息用于監(jiān)督和激勵評估對象，例如組織主體可以在針對評估對象的干部人事晉升激勵、財政資源分配決策、工作監(jiān)督控制等方面使用其自身生產(chǎn)的績效信息。按照信息所有權(quán)理論，管理者更加偏好使用自己生產(chǎn)和加工的信息，可以假設(shè)政府績效評估組織機構(gòu)使用自身產(chǎn)生和加工的績效信息的可能性也較大。由于評估對象和組織機構(gòu)的相對分離，以及相伴隨的績效信息使用者和生產(chǎn)者的分離，評估對象是否認真和高效地使用來自政府績效評估組織機構(gòu)的績效信息直接關(guān)系到整個績效評估系統(tǒng)的有效性和可持續(xù)性。這是因為評估對象負責績效目標的執(zhí)行和績效持續(xù)改進。如果處于評估對象地位的政府部門和下級政府不認真使用組織機構(gòu)賦予的績效計劃、績效目標、績效評估結(jié)果等關(guān)鍵績效信息，意味著行政上級賦予的績效目標與績效任務(wù)沒有得到真實的執(zhí)行和貫徹，進而影響到政府組織體系的執(zhí)行力和績效結(jié)果。當政府績效評估系統(tǒng)的運行沒有與評估對象組織的日常運行深度結(jié)合時，績效評估活動必然走向形式化的困境。因此，在政府績效評估組織機構(gòu)與評估對象存在組織分離的背景下，以及政府績效信息生產(chǎn)主體與消費主體、供給主體和使用主體相對分離的實踐背景下，關(guān)注處于評估對象地位的政府部門和部門成員的績效信息使用行為以及使用行為的影響因素有著根本性的意義。