第四節 研究主題界定

目前國內外學術界對于政府績效信息和績效信息使用并沒有一個統一的定義。相關概念在不同組織背景下有著內涵差異，導致政府績效信息使用的研究和對話困難重重。因此，對政府績效信息和政府績效信息使用的概念、內涵與范疇進行合理的界定是展開研究與分析的基礎。由于政府績效信息使用的概念與政府績效評估和績效管理緊密相關，有必要同時對政府績效信息使用的外圍術語的內涵進行界定。

一 政府績效評估

績效評估作為一種管理工具和方法，最先起源和應用于私人部門的管理活動。在20世紀80年代，開始于西方國家的新公共管理改革將諸多私人部門的管理方法和工具用于再造政府等公共部門的管理過程，績效評估就是在這樣的背景下被引入公共部門特別是政府部門，并在全球范圍的公共部門中不斷擴散、改進和延續。國外學術領域對政府等公共部門績效評估的大規模研究始于20世紀90年代，而國內對政府績效評估的關注則始于21世紀。無論是在國內還是在國外，政府績效評估的主題都逐漸成為公共管理中的熱點。諸多國內外研究者也從不同視角對政府績效評估或公共部門績效評估的內涵與外延進行闡述和界定。

歐特爾·萬德瑞（Wouter Van Dooren）等認為公共部門績效評估是一系列量化公共部門產出、效率、效果與效能的縝密行為活動。波伊斯特指出公共部門績效評估致力于提供關于公共項目和組織績效的各種客觀的信息，這些信息可以用來強化管理和為決策提供依據，達成工作目標和改進整體績效以及增加責任感。國內學者蔡立輝教授認為，政府績效評估就是依據績效目標，運用評估指標對政府公共部門履行行政職能所產生的結果及其影響進行評估、劃分績效等級、提出績效改進計劃和運用評估結果來改進績效的活動過程。范柏乃教授認為，政府績效評估就是依據統一的評估指標和標準，按照一定的程序，通過定量定性分析，對某評估對象一定時期的業績作出客觀、公正和準確的綜合評判過程。卓越教授提出了公共部門績效評估的內涵，認為公共部門績效評估就是對廣義的政府組織、非營利組織以及公共企業等特定公共組織在積極履行公共責任的過程中獲得的公共產出進行的評審界定。這些概念從不同視角對政府績效評估的對象、標準、內容等要素進行了界定，對于理解政府績效評估的內涵具有參考價值。

綜合和歸納上述國內外學者對政府績效評估的理解，本研究認為政府績效評估是為了系統測量評估對象績效產出和結果而收集形成績效信息的組織過程。上述政府績效評估內涵界定蘊含了如下特點。第一，政府績效評估是一個系統過程，需要開展一系列的評估活動。績效評估過程一般包括確定評估目標、確定評估對象、選擇評估指標、收集評估數據、分析評估數據、形成評估結果、撰寫評估報告等多個階段，這些評估過程前后相繼，需要完成特定的評估任務。第二，政府績效評估具有制度化與正式性特征。政府績效評估是規則和制度導向的組織活動，評估制度、評估過程與評估結果具有法定性，為利益相關者所認可。第三，政府績效評估過程的直接產出是績效信息，績效信息是對評估過程與評估結果的真實反映，而績效信息的價值在于支持政府組織的管理與決策。政府績效評估是政府管理與政府績效管理中起承上啟下作用的核心環節，貫穿政府績效管理循環的整個過程。缺乏績效評估環節的政府管理與績效管理，將使得組織難以掌握績效目標的實現程度，也難以為組織科學管理與績效改進提升提供決策依據。因此，政府績效評估是政府組織以績效目標為導向的管理變革，通過測量政府組織績效并將績效評估結果傳遞給政府組織的利益相關者，可以增強政府的績效責任感。

二 政府績效信息

國內外相關研究從狹義、中觀和廣義三種不同視角理解績效信息和政府績效信息。狹義視角的績效信息指反映公共組織績效狀況的數據。例如，波利特認為績效信息是由制度與相應的過程所產生的、被系統收集用來描述公共組織的項目產出與效果的信息，包括績效監控系統產生的數據、內部和外部評估的數據、績效審計的數據等。狹義視角的政府績效信息可以和績效評估結果等同，它是以數據文字等形式反映政府組織在特定時期內的績效水平和績效狀況的信息。還有一種學者從中觀視角理解績效信息，認為績效信息是績效評估和績效管理活動中所產生的各種數據資料的綜合。莫尼漢認為，政府績效信息是由一系列相似類型信息構成的信息體系，包括政府有關前景計劃的聲明、核心價值的聲明、各政府部門職能聲明、對政府活動目標的詳細描述、量化的績效指標及各項目標，績效信息是政府戰略計劃-行為-評估等環節構成的信息體系。朱國瑋等認為政府績效信息泛指政府在進行績效評估過程中產生、收集、整理、傳輸、發布、使用、存儲和清理的所有信息，它既包括績效評估所需的原始信息，又包括經過評估之后所產生的后果性信息。張創新、蘆剛也認為績效信息是指政府績效評估過程中收集、處理、儲存和傳遞的所有績效數據。這些定義對政府績效信息的理解主要指向了政府績效評估與績效管理整個過程的所有信息產出，包括原始信息、過程信息和結果信息等，是較為寬泛的政府績效信息界定。而廣義的績效信息則等同于組織管理中與績效有關的一種管理信息，例如卓越從管理信息及其作用視角出發，認為公共部門的績效信息是指那些可以提高公共部門管理績效和管理水平的信息。顏佳華等從政務信息的視角出發，認為政府績效信息是指政府在公共管理和服務過程中所形成的，為滿足社會公共需求而產生的，以有效業績為內容，以數字代碼傳輸和存儲為形式的各種信息的集合。總體來看，國內外學界對績效信息以及政府績效信息的定義差異較大，上述定義分別立足于特定的研究主題、背景、問題和目的。政府績效信息的內涵需要根據具體的研究背景和情景合理界定。

本研究以介于微觀和宏觀之間的中觀層次為視角將政府績效信息的含義界定如下：政府績效信息是在政府績效評估活動中系統收集和形成的反映績效評估過程和政府績效狀況的正式數據。可以從以下幾個方面理解政府績效信息的具體內涵。

第一，政府績效信息本質上屬于信息，具有信息的一般屬性。信息是人類社會生活普遍存在的，是一種無形的物質，是一種特殊的人造之物。科學的各個領域都存在信息的問題，并可以用信息的視角來分析問題。特別是在信息論和信息科學誕生之后，信息的概念幾乎進入了所有的學科，并在通信、經濟、政治、管理等多個領域得到廣泛運用。信息論的創始人申農（Shannon）在1948年發表的《通信的數學理論》中指出：一個系統所接收的信息是“能夠用來消除不確定性的東西。”這一立論明確了信息的本質功能，被人們看作經典性定義而加以引用。從本體論或信息哲學層次來看，信息是事物運動的狀態與方式，是人類一切認識對象在時空上的存在屬性、運動狀態和變化規律的反映。實踐生活中的信息指的是消息、新聞、情報、資料、圖像以及語言、文字等所揭示或反映的內容。信息的本質屬性還衍生出信息的一般特征，信息具有客觀性、普遍性、抽象性、價值性、時效性、共享性、可加工性、可傳遞性等特征。政府績效信息本質上是一種信息類型，具有信息的一般性屬性特征與功能。

第二，政府績效信息是一種管理信息。在應用信息科學的層面，心理學、經濟學、管理學、通信科學等學科領域都將信息作為一個重要的研究問題和研究視角。本研究側重從管理學的視角理解信息的含義，這是因為本研究所討論的績效信息屬于績效管理、公共管理以及更為廣闊的管理科學的背景范疇。管理視角下的信息是對人們決策提供有益幫助的一種特定形式的數據，是組織在管理活動過程中生成、采集，并經過加工處理后為管理和決策提供證據支持的有效數據。管理信息是組織在管理活動過程中采集到的，經過加工處理后對管理決策產生影響的各種數據的總稱。這里的數據不僅指狹義的數字，還可以是文字、圖像、聲音及其綜合載體等所揭示或反映的內容。管理信息具有依附于管理職能和過程的特征，它通過組織管理活動生產出來，并反映組織管理過程和結果。

政府績效信息是一種具有決策價值的管理信息，它產生于組織績效評估與績效管理活動中。政府績效信息就是通過對評估事實所獲得的數據匯總、分類、利用數據統計方法進行加工整理得出評估結果，并用數字、文字、圖線等表示評估結果的過程。政府績效信息反映政府組織績效評估過程，是政府管理者在績效評估活動中生產的有用數據。政府績效信息必須依附于政府績效評估制度及其運行，是在政府績效評估運行過程中所產生的對公共管理決策有幫助的數據或文字的總稱。績效信息是一種管理信息，反映績效評估與績效管理活動過程與產出，載荷績效目標、績效結果與績效價值是績效信息區別于一般信息的特性。因此，理解政府績效信息的內涵必須結合績效評估活動及其產出，政府績效信息是按照科學評估方法系統收集、處理和生產的反映績效評估過程以及組織績效狀況的正式數據。

第三，政府績效信息是一個完整的信息體系與系統，具有多維的具體信息內容。政府績效信息是政府績效評估系統在信息視角下的存在和運行形態。政府績效評估與績效管理具有多環節、多階段的特征，這決定了績效信息內容的多樣性。一個完整的政府績效評估與管理活動一般包括績效管理和評估制度建立、績效計劃和績效目標制定、績效實施、績效評估及結果、績效反饋和績效改進等環節，這些構成了一個完整的管理循環。在不同的績效評估和績效管理階段，都會有相應的正式信息產出，這些信息產出的集合形成系統的政府績效信息體系。例如在績效計劃階段的績效目標信息，在績效執行和監測階段的績效監控數據，在績效評估階段的績效評估結果等，不同績效評估與績效管理階段所產生的績效信息對于組織管理具有不同的效用價值，并導向組織績效實現和績效改進。因此，政府績效信息是一個完整的信息體系，一般包括績效管理評估制度信息、績效評估計劃信息、績效評估目標信息、績效監測信息、績效評估結果信息、績效改進信息等多項具體內容。

第四，政府績效信息體現政府組織的績效過程與績效狀況。績效評估對象有個體和組織之分。本書對政府績效評估進行狹義的理解，僅指向政府組織層面的績效評估實踐。政府組織層面的績效評估，既可指向一級政府的整體績效評估，也可指向一級政府組成部門的績效評估，還可指向政府系統內部的項目等跨組織群體的績效評估。政府績效信息不同于政府內部的崗位績效信息、公務員績效信息，它反映完整職能的單個組織、組織群體或者跨組織間的政府組織績效。同時，在價值上績效是一個綜合性、復雜性的范疇。無論是在理論中還是實踐中，政府績效的目標價值是多元多維的，包括產出、效率、效果、質量、公平、責任、公眾滿意度等。政府績效信息也綜合承載、反映這些多元的績效價值追求過程與結果。

第五，政府績效信息是正式信息，它不同于績效資料、績效證據和績效（原始）數據。信息是指已經轉化為對人類有意義和有用的數據，而數據則是表達發生于組織及其環境中事件的原始事實的符號串。雖然信息和數據緊密聯系，但信息并不等于數據。信息與數據的關系是原材料與產品之間的關系。數據是客觀的，數據只有經過加工后通過人們的解釋才成為有使用價值的信息并用于人類的決策活動中。數據是信息的一種最佳表現形式，數據能夠書寫，因而它能夠被記錄、存儲和處理，從中挖掘出更深層的信息內涵。數據是最原始的信息表達方式，信息是有價值的數據。績效信息的正式屬性在實踐中表現為通過正式制度、政策、文件、文本等載體所傳播體現的具體績效信息內容。政府績效信息不同于原始績效數據，績效數據轉換后才能成為信息。這其中的轉換過程包括對數據的分析、加工和解釋。績效信息的產生依賴于政府公職人員系統收集和報告，它基于事前制度、評估指標、績效數據收集和分析，最后以正式文件和文本的方式呈現。克羅爾（Kroll）指出，除了系統收集、正式績效報告的績效信息之外，還有很多非正規績效信息，包括口頭的、事前的和定性的反饋。為了體現政府績效信息的正式性和制度性，本研究不考慮這些非正式的績效信息。本研究關注績效評估活動各個階段產生的各類具體和正式的績效信息內容，它是關于政府績效評估過程及其結果的確定性的和正式的描述。

政府績效信息與政府績效評估結果既有聯系也有差異。當對政府績效信息作狹義理解并指向績效評估活動產生的結果數據時，績效信息和績效評估結果的內涵和范圍是一致的，即通過正式、系統的績效評估活動所產生的反映政府組織績效狀況的各類最終數據的綜合。狹義的績效信息內涵割裂了政府績效信息生產過程的系統性，從信息系統和信息體系的角度理解政府績效信息更能體現績效信息對績效評估過程的依附性和反映性，能夠較為綜合地反映績效信息的綜合價值。

信息與績效信息提供了一個看待政府績效評估系統的不同視角。從績效信息的視角來看政府績效評估系統與管理循環，就是一個績效數據輸入-收集-加工-處理生產績效信息、傳遞績效信息、使用績效信息的一個動態循環過程。上述對政府績效信息的界定對于深化政府績效信息的研究，構建完整的政府績效評估系統和政府績效信息系統循環鏈條具有積極意義。

三 政府績效信息使用

盡管國際學術界已有較多關于績效信息使用的文獻，但這些文章都沒有對政府績效信息使用進行清晰界定。很多研究者理所當然地把它當作一個常識性概念去使用，這顯然是不科學的。定義的模糊性會造成術語障礙，限制了主題研究的深入發展。本研究從組織行為的視角理解政府績效信息使用，認為政府績效信息使用是處于特定公共組織環境中的政府管理者將績效評估活動產生的績效信息用于公共管理與決策的一種目的性行為。理解政府績效信息使用的內涵，需要明確政府績效信息使用的主體、目的、價值和方式等關鍵要素。

第一，政府績效信息使用必須有相關主體，是相關主體的一種組織行為。使用是行為主體對有利用價值的使用對象所采取的目的性行為，信息使用是相關主體基于信息效用與價值判斷所采取的積極的信息處理行為，政府績效信息使用也離不開相關行動主體。政府績效信息源于政府組織管理過程中制度化的績效評估活動，并將績效信息傳播給政府管理過程中的相關主體。實踐中，政府績效信息使用主體不是獨立的個體，而是存在于特定政府組織系統或公共組織環境當中并承擔特定公共管理職責的組織及其中的成員。莫尼漢等認為績效信息使用是一種組織行為，發生在特定的社會背景與正式的組織系統中。政府績效信息是公共管理和績效評估過程中產生的公共信息產品，這也意味著政府績效信息在公共組織內部或外部有多元的信息接收和使用主體，這些使用主體的屬性需要具體分析和界定。政府績效信息使用是一種正式的組織行為，個體對績效信息的使用受到組織與環境因素的影響。

第二，績效信息具有使用價值是政府績效信息使用主體利用績效信息的根本動機。政府績效信息使用作為人類一種有目的性的組織管理行為，其使用主體的根本動機在于通過績效信息使用消費績效信息的內在使用價值和效用利益。績效信息本身作為人造之物，其使用價值只有符合使用者的需求、利益才能被使用，具有效用價值是政府績效信息能夠被使用的前提。政府績效信息是政府績效評估主體生產的績效信息，績效信息不僅具有一般意義信息的價值，更具有管理學、績效管理方面的特殊功能價值。政府績效信息價值的邏輯源于績效信息消除了政府組織在績效生產過程和績效狀況方面的不確定性，為政府組織管理提供了績效目標、結果等關鍵信息，具有重要的決策價值。組織績效信息是組織極為重要的管理信息資源，是實施管理控制的依據，也是組織開展下一步管理、決策的基礎和核心。政府績效信息也同樣具有這樣的價值特點，并為學者所認同。波伊斯特認為，通過對產出、生產力、效率、效果、服務質量和顧客滿意度等績效指標的考評，我們能夠得到各種信息，這些信息的有效提供可以幫助公共部門和非營利組織更好地進行管理，更加有效地運作，支持更加周全的決策制定。因此，績效信息使用是使用主體利益與績效信息效用價值匹配一致的信息價值消費過程。政府績效信息針對不同角色的使用主體具有不同效用價值和作用功能，這會進一步導致政府績效信息的不同利益相關者對績效信息使用領域和使用方式的差異。

第三，政府績效信息使用是一種目的性、功能性和正當性的信息利用行為，而非消極與不合目的的使用行為。政府績效信息使用主體及行為在態度、程度和積極性上存在顯著差別。總體來看，績效信息使用者的態度和行動可以分為積極使用和消極被動使用兩種。積極的政府績效信息使用，是指政府績效評估的相關主體基于職責功能，為了實現特定管理目的而對績效信息的真實和充分利用，而不是象征性的或不正當的信息使用。有學者闡述的績效信息系統使用（System Use）屬于積極使用，意味著組織及其成員在組織運行的過程中將績效信息用于各種管理決策之中，真實地使用績效評估系統及其信息產出，重視它的價值和功能，實施以結果為導向的管理。學術研究所概括和歸納的一系列描述政府績效信息的正當使用行為，例如目的性使用（Purposeful Use）、功能性使用（Functional Use）、管理途徑使用（Managerial Use）、日常的使用（Daily Use）等都被稱為積極績效信息使用行為。而在先驗研究中學界所歸納的績效信息不使用（Non Use）、象征性的使用（Symbolic Use）、機會主義使用（Opportunistic Use）、假裝使用（Disguised Use）等都可以被稱為消極的績效信息使用行為。顯然，本研究所指的政府績效信息使用是指使用主體，特別是處于評估對象地位的政府管理者在公共管理過程中的積極、主動和有效地利用績效信息支持公共管理決策的組織行為，諸多使用動機、目的和態度不端的績效信息使用行為與本研究的宗旨不符也不予以考慮。