第二章 銀行監管的經濟學分析

第一節 銀行監管的理論基礎

一 金融脆弱論

Minsky（1982）提出的金融體系脆弱性假說（Financial Fragility Hypothesis）認為，銀行體系的內在脆弱性源于銀行業高杠桿、期限錯配和風險易傳染的行業特征。銀行自有資本金一般不到10%，其資金來源嚴重依賴吸收存款，高負債經營特征明顯。Macey和O'Hara（2003）認為，這種高杠桿的資本結構使銀行股東產生投資高風險活動的過度冒險傾向。同時，銀行以借短放長的期限變換為杠桿，易受利率、流動性、宏觀環境等因素影響，從而產生風險。此外，銀行之間業務往來頻繁，關聯度較強，單家銀行的償付危機有可能傳染至另一家銀行甚至整個金融系統（Aghion et al., 1999）。Diamond和Dybvig（1983）利用銀行擠兌模型對銀行脆弱性和風險的傳染性進行了系統分析。

該模型論證了存款人若預期在第1期取款的人能夠增加到一定限度，銀行持有的現金將無法滿足兌付需要。因為即使銀行將所有的非流動性資產全部變現，其最大清償力仍顯著小于存款人取款需求。因此，考慮到銀行在第2期的償債能力為0，存款人最優的選擇就是在第1期提前取款。由于該博弈是對稱的，當所有原本在第2期取款的人都認為別人會提前取款，最優選擇必然是都在第1期取款，從而形成銀行擠兌。因此，基于銀行體系脆弱性，對銀行進行監管，特別是存款保險監管有利于在金融恐慌事件中降低銀行擠兌風險，具有很大的必要性。

二 公共利益論

公共利益理論源于庇古（Pigou, 1938）的福利經濟學，由于外部性、信息不對稱以及缺乏競爭，市場會出現失靈。政府作為公共利益的代表能夠利用稅收、補貼、法律、激勵來克服這些導致市場失靈的障礙，因而監管普遍存在。具體到銀行業來說，信息不對稱和負外部性等金融市場失靈，使金融資源的配置不能實現帕累托最優。因此，公共利益論基于銀行的市場失靈，提出應該加強銀行監管（Stiglitz and Weiss, 1981; Varian,1996）。

在現實金融運行中，存在存款人與銀行、銀行與貸款客戶以及監管者與銀行之間的信息不對稱現象。Stigler（1971）指出，在信息不對稱環境下，銀行機構往往處于相對劣勢地位，面臨逆向選擇和道德風險問題。Arun和Turner（2004）認為信息不對稱使銀行經營人員具有充分的動機和機會從事高風險投資活動，這將侵害股東和債權人的利益。同時，銀行大股東和內部經營者之間可能形成勾結契約，通過超額分配、自我交易、關聯交易等手段轉移銀行的資金或利潤，而將損失最大限度地轉嫁給存款人（成潔，2013）。因此，政府的外部監管能夠逐步提高信息的完備程度，促進銀行穩健經營，如可通過加強信息披露來改善信息不對稱從而強化市場紀律（Flan nery et al., 2004）。

銀行作為經營信用的特殊企業，牽涉的利益相關者眾多，一旦銀行經營失敗，破產帶來的社會成本明顯高于銀行自身的成本（Kareken and Wallace,1978）。特別是這種負外部性會通過擠兌效應不斷放大，進而造成整個銀行業的“多米諾骨牌效應”，引發金融危機、經濟危機甚至社會動蕩。此外，銀行機構的自然壟斷特性造成價格歧視、尋租等不良現象，降低銀行業服務質量和有效產出，造成社會福利損失。因此，在市場無法解決負外部性和競爭不足問題的情況下，借助銀行監管等非市場化的方式就顯得尤為必要。

三 監管俘獲論

公共利益論假說有一個重要的前提條件是，當存在市場失靈時，政府監管者有動力和能力去克服市場失靈。但事實上監管者是否真正做了其應該做的這一問題引來人們的質疑，在此基礎上產生了一種新的監管理論——監管俘獲論。Stigler（1971）、Posner（1974）和Peltzman（1976）等認為隨著時間的推移，監管機構會越來越遷就被監管者的利益而不是保護公共的利益。應用到銀行業中，政府監管銀行的目的是方便政府支出融資，使政治上有吸引力的項目得到信貸支持，更一般的情況是通過監管使政治家的福利和影響達到最大，而為公共利益服務只是一個冠冕堂皇的理由。在監管機構的幫助下，銀行家會給政府支出適當融資或者討好政府官員（Barth et al., 2005；黃毅等，2008）。Krozner和Strahan（1999）發現在美國那些小銀行實力較強的州，取消開設分行限制所用的時間較長，證實了小銀行利用它們的地位和政治影響力謀求符合它們利益的監管環境。因此，監管俘獲論是針對公共利益論強調的市場失靈而提出的監管失靈。

除了監管者的道德外，監管者能力也是監管失靈的一個不可忽略的重要因素。這是因為政府也不具備無所不在并準確無誤的天賦，在監管銀行的過程中，也存在信息不完備和信息不對稱問題，而且可能更加嚴重（Mckinnon, 1973）。Goodhart（1995）認為銀行監管機構事先確定資本的具體權重并制定具體模型的做法導致監管規則越來越復雜并無效。Berger et al.（2000）認為美國監管方面的信息在現場檢查后不久就會失效，依靠現場監控的監管體制風險很大。Estrella（2001）也認為監管規則和計算模型過于復雜往往很難適應現實情況。Kashyap（2009）認為任何監管政策都不可能完全防范金融危機，嚴格的政府監管反而會阻礙金融市場的有效運行。成潔（2013）認為政府監管機構本身也存有多重委托代理關系，它們很有可能造成監管目標的偏差，從而制約監管作用的發揮。

四 宏觀審慎監管論

2008年全球金融危機爆發以后，宏觀審慎監管作為一種全新的金融監管理念，引起了各國監管機構的高度重視。以《巴塞爾協議》為代表的監管主要是防范單個金融機構的風險，認為只要單個金融機構是穩健的，則整個金融體系就是穩定的（Crockett, 2000）。但宏觀審慎監管認為如果單個金融機構審慎理性的行為成為金融機構的一致行動，并不一定會導致金融系統整體穩健。特別是在混業經營模式下，金融機構為分散風險兼營不同地域、行業或類型的業務，同質化經營帶來的高度相關的風險敞口會導致系統性風險（Haldane and Alessandri, 2009）。Shin（2011）認為，過度關注損失吸收能力的微觀審慎監管不僅不能解決繁榮時期的資產過度膨脹問題，而且會忽略資產負債表的負債方和對短期融資過度依賴的脆弱性。巴曙松等（2010）認為微觀審慎監管對順周期問題無能為力，對系統性風險監管缺失，對流動性風險監管不力，因此，有必要加強宏觀審慎監管。

宏觀審慎監管是管理和防范金融系統性風險的自上而下的金融監管政策框架。從各國監管實踐來看，宏觀審慎監管政策主要包括兩個維度：一是時間維度，主要是通過逆周期監管來緩解金融體系的順周期特征，具有代表性的政策工具有逆周期資本緩沖、動態損失撥備、貸款價值比（LTV）、杠桿率和最低保證金制度等；二是跨部門維度，主要是通過對系統重要性機構的監管來弱化金融體系內部的關聯性，進而減少系統性風險的發生，有代表性的政策工具包括系統性資本附加要求、風險隔離措施以及恢復與處置計劃等（Borio,2003；廖岷等，2014）。