第二章 新中國成立初期湖北省救災體制的初步建立

一 新中國成立前湖北省的救災體制回顧

（一）晚清的救災體制概述

晚清時期，清政府沒有專門的民政部門負責災害預防和救濟。災害發生后，朝廷臨時委派一兩名欽差大臣到災區視察監督，但由于缺乏一個真正負責的部門來管理災害救濟，大家互相推諉，往往導致救災不能收到預期效果。

但是，清政府對災害救濟還是比較關注的。為了應對自然災害，清政府采取報災、勘災與賑濟三步相結合的體制。前兩步實際上就是了解和掌握災情，確定災情的等級，以便有針對性地實施救災，第三步才是救災。

1．報災

制定一套完善的報災制度是取得賑災效果的先決條件。清政府就報災的時限做了明確規定：“地方遇有災傷，該督撫先將被災情形、日期題報，夏災限六月終旬，秋災九月終旬……題后續被災傷一例速奏。”為了進一步保證報災的可靠性和及時性，對匿災和不及時報災的官員制定了相應的懲處措施：“凡州縣報災到省，準其扣除程限，督撫司道府官以州縣報到日為始，迅速詳題，若遲延半月以內遞至三月以外者，按月日分別議處，上司屬員一例處分，陷匿者嚴加議處。”

2．勘災

勘災又稱檢災，是政府了解各個地區受災程度和實行賑災措施的依據。清代以法律形式規定了勘災的主體人員應該是以州縣長官為首的地方官員，而不是由州縣官自己聘請的胥吏等非國家編制人員。勘災辦法如下。①“州縣地方被災，該督撫一面題報情形，一面與知府同知通判內選委妥員（沿河地方，兼委河員），會同該州縣迅詣災所，履畝確勘。將被災分數按照區圖村莊逐加分別申報，司道該管道員，履行稽查加結，詳請督撫具題，倘或刪減分數，嚴加議處。其勘報期限，州縣官除程限定限四十日，上司官以州縣報到日為始，定限五日，統于四十五日內勘明題報。如逾限半月以內遞至三月以外者，分別議處，上司屬員一例處分。”②“州縣勘報續被災傷分數，除旱災以漸而成，仍照四十日正取勘報外，其原報被水被霜被風災地續災較重，距原報情形之日以外者，準于正限外展限二十日勘報，距原報情形之日來過十五日者，統于正限內勘報請題，不準展限。若已過初災勘報正限之后續災被重災，準另起限期勘報。”③“委員協勘災務，不據實勘報，扶同具結者與本官一例處分。其勘災道府大員不來往踏勘，祇據印委各官印結率行加結轉后者，該督撫題參。”④“遇災傷異常之地，責成該督撫輕騎減從親往踏勘，將應行賑恤不宜一面奏聞，如濫委屬員貽誤滋弊及聽從不肖有司違例供應者，嚴加議處。凡督撫親勘災地，系督撫同城省分酌留一員彈壓，原督撫專駐省份，酌留藩臬兩司彈壓。”⑤“地方報災之后，該管官若將所報災地目為指荒地畝，不令趕種，留待勘報分數致誤農時者，上司屬員一例嚴加議處。”晚清時期，湖北報災、勘災按上述規定辦理。如1851年，湖北、江蘇、浙江、安徽遭水災，清政府據各省報災，“特降諭旨，令各該省督撫將藩關各庫銀兩酌留備賑，并準商販米船一體免稅”。同時，“恐緩不濟急，無裨目前”，“除準撥各款，飭部議行外”，令戶部查明被災各區，會同各督撫先行急賑。

3．賑濟

賑濟就是救災。當時湖北省的救災措施可分為以下幾種。

（1）政府施賑。指的是政府救災，當大災大難發生后，朝廷直接將糧食、銀錢發給災民的救濟措施，是最直接的救災方式。這種賑濟方式在西周時就已經出現。春秋時期的晏子，曾要求景公將國庫的糧食發給災民。景公接受了晏子的建議，受到賑濟的災民有一萬九千戶。當時，公室賑濟，還發動卿大夫賑濟。例如，“鄭饑，而未及麥，民病。子皮以子展之命餼國人粟，戶一鐘，是以得鄭國之民……宋亦饑，請于平公，出公粟以貸，使大夫皆貸”。錢幣賑濟也是主要方式，最早的例子見于漢代。如《后漢書·安帝》載：建光元年（121年），因發生水災，“遣使暗行，賜死者錢，人二千”。《后漢書·順帝本紀》載：“永建三年（128年）春，正月丙子，京師地震，漢陽地陷裂。甲午，詔實核傷害者，賜年七歲以上錢任二千。”由此可見，自古以來，我國歷代統治者都很重視運用這兩種賑濟方式。

晚清時期，朝廷對湖北的災害救濟以發放銀錢為主。據史料記載，晚清時期（1840—1911年），清政府先后8次撥銀湖北，用于重大洪澇災害的賑濟。如1848年、1849年，湖北連遭水災，清政府撥賑銀8萬兩。1889年，為賑濟湖北水災，清政府從司撥銀10萬兩。同時，為解決因災而“來春青黃不接，民食為艱”的問題，又于省庫撥銀5萬兩。1908年6月，湖北漢陽、黃州、荊州、安陸、宜昌等遇大水，湖廣總督多次電奏請賑，皇太后慈禧親撥庫銀6萬兩賑濟。是年，襄河漲水，颶風為災，清政府又撥銀8萬兩救災。

（2）蠲免稅賦。指通過免稅來減輕災民的負擔。蠲免對于災民的幫助無疑是具有實質性的，災民由于賦稅得到了蠲免而有更多的盈余來解決溫飽問題。清代蠲免的數量，是根據受災程度決定的，并相應給予制度化。蠲免的賦稅以受災當年的為主，但在災情嚴重的情況下會一次性地將往年所欠的賦稅予以免除。1840年，湖北漢川、內陽、江陵、石首等27個州縣遭受水災。10月，清政府對這些受災州縣的新舊正雜額賦一律蠲緩。1851年，咸豐帝當政以后，“恩照道光三十年以前民欠錢糧全行豁免”。1862年以后，在同治執政的13年間，全省因災受蠲免或蠲緩14次。1875年，光緒當政后，即對湖北1857年至1871年累積之民欠一律蠲免，并緩征地丁屯餉蘆課錢糧及雜稅，共計銀316.9萬余兩，南米、驢腳等款銀147.9萬余兩，種籽銀376兩，黃豆216石8斗，谷麥422石，囚糧4124石。據史料統計，從1875年至1897年，湖北共收奏撥及截留漕糧折銀31.1萬余兩，截留糧米（包括用于平糶）95300石，制錢5萬串。

（3）以工代賑（即工賑）。指自然災害發生后，為幫助災民克服困難、度過災荒，組織他們從事工程建設勞動從而獲得適當報酬，以此作為救災的一種措施。早在春秋時期，我國就出現了以工代賑的救災方法。《晏子春秋》載：“齊景公之時，饑。晏子請為民發粟，公不許，當為路寢之臺，晏子令吏重其賃，遠其兆，徐其日，而不趣。三年臺成，而民賑。故上悅乎游，民足乎食。”以后的不少王朝也采用工賑的辦法救濟災民。清朝在災害發生后，通過招募災民興修國家工程，由官府發給他們錢米自救。凡遇重大自然災害，清政府即撥賑銀，實行以工代賑，組織災民生產自救。如1886年和1895年，湖北兩次實行較大規模的以工代賑，工賑支銀340余萬兩。其中，1895年工賑支銀310多萬兩。此次工賑以修復河堤為主，工程由湖廣總督張之洞督辦，藩司王之春為總辦。這項救災措施一方面可以使災民度過災荒，另一方面可以使河道、堤壩等設施得到很好的修繕。這項措施一直延續到今天。

（4）地方籌賑和捐賑。這是晚清時期湖北救災資金的主要來源。1849年，湖北災廣，戶部據奏從順天捐輸所收銀內撥給湖北30萬兩，另從山西、江西撥現報地丁等銀各15萬兩給湖北，以作急賑。1897年，宜昌施南兩府所屬13個州縣因頭年受災發生嚴重饑荒，湖廣總督張之洞力主集資救災，并向大買辦盛宣懷借支2萬元墊賑（原想借10萬元，盛未給）。20世紀初葉，湖北饑饉頻仍，地廣災重，分派委員前赴各省勸募，年余各解捐款均在1萬—4萬兩不等。其中，試用同知李準赴廣東及南洋一帶，勸導華商捐款21萬余兩。當年春、夏間，鄖、宜、施三府災荒急需救濟，正好此款源源接濟，救下災民百萬余人。1901年，為籌款救災，湖廣總督陳菱龍一面向東南各省募捐，一面倡議本省各級官員自捐，共籌集經費240萬兩（實際開支數）。這些經費超過政府用于救災的支付。清朝政府對官商士民的捐賑實行獎勵政策，“士民捐賑者，官與紀錄，民以品銜，以旌獎之”。“官吏在任者或地方紳士捐米千石、銀千兩者，加二級……歷代水旱、用兵或財費不足皆假是以資助之（名為捐賑實則鬻爵，病民之尤此端也）。”1901年，試用同知李準因勸捐有功，張之洞奏獎其“以知府外省補用”。臺南知府唐贊兗此前革職在籍，因捐助湖北12500兩銀賑災，張之洞奏將唐“以道員仍留原省補用，并賞還花翎銜”。

（5）“隆冬煮賑”及“開倉貸粟”。煮賑，即災害發生后，將食物烹飪熟后無償提供給饑民食用，讓其避免死亡。我國煮粥濟民的歷史十分悠久，可遠溯到戰國時代。《禮記·檀弓》云：“齊大饑，黔敖為食于路，以待餓者而食之。”清代煮賑的時間一般“自冬十一月初一日起，至春暮而止”，所以稱為“隆冬煮賑”。如1841年“湖北大水，設四廠煮粥，自9月至次年3月，煮賑男婦10萬余口，共發過銀20余萬兩有奇”。光緒年間（1875—1908年），每年冬，沔陽、天門、潛江、漢川一帶饑民大批涌往漢口，就食于官私粥堂，漢口粥堂有時達10余所之多。每遇大災，清政府還實行“開倉貸粟”，貸粟即借糧。清朝規定：“被災或貧乏食，得由公家貸以谷米，克期償還，酌加利息。”1899年11月，湖北發生水災，清政府據奏：“著張之洞、奎斌通飭各屬速即開倉借放，務當認真經理，以及實惠及民。”

晚清年間，湖北災荒連年，從中央到地方，從官方到民間，都比較重視災害救濟，通過上下有效配合、共同努力，對災民采取了一些賑濟措施，給予災民必要的物資援助。但終究杯水車薪，無濟于事。廣大災民為求生存，“揭竿起事”的有之，流落他鄉的有之。面對饑民的抗爭，統治者竟以武力鎮壓。據史料記載，1897年初，宜昌、施南兩府所屬13個州縣因災發生嚴重饑荒，廣大饑民求生不得，不甘坐以待斃，乃揭竿而起，結果遭到清政府派兵彈壓。1906年5月至6月間，沔陽、興國、通山等地災民相繼發起搶米暴動，清地方當局不僅不體恤災民，反而多次派兵鎮壓。

（二）民國時期的救災體制概述

民國時期災荒頻發，自1912年至1937年，史料記載的各種較大的災害就有77次之多。因而，如何救災成為民國時期一個重要的社會問題。在總結中外救荒經驗基礎上，民國政府從近代救災的理念出發，制定了一套現代制度規范，建立了一套基本可行的救災體制，為今天的防災救災提供了一些有益的借鑒。

關于救災機構，1920年之前，民國政府并無專門賑災機構，救災事宜由內務部民政司辦理。1920年北方五省大旱災發生后，北洋政府迫于形勢壓力，采取了一些補救措施，其中之一是設立督辦賑務處，作為賑災最高機關，專門負責賑濟災荒。1927年南京國民政府成立后，承繼賑務處這一機構，將其直隸于國民政府。1929年2月，為了統一全國賑災事務，國民政府將賑濟事務從內政部劃出，并裁撤地區性賑災事務機構，成立了賑災委員會，為全國最高賑災機構。1930年1月賑災委員會改組為賑務委員會，直隸于行政院，負責對因水、旱、蝗、雹等災害的難民進行救濟。同時，在被災各省也設立相應的組織——賑務會，由省政府、省黨部及民眾團體共同組成。作為全國最高賑災機構，賑務委員會在重大災情發生后的首要任務便是制定一系列有針對性的指導政策，指導各災區的救災活動。與此同時，籌集賑款，發放急賑。如1931年武漢水災發生后，賑務委員會一面呈請南京國民政府“設法籌賑”，一面會同內政部、財政部，擬定賑災辦法七條，內容大致為以下幾項：第一，調查水災情況；第二，收容災民，規定“凡災民被困在水者，應即設法立即救出，在露天者設法收容”；第三，也是最關鍵的一步，即為放賑。在賑款的支配上，由中央賑務委員會派下的放賑專員與省政府及賑務會會商，就受災最重縣份酌量支配賑款。中央賑務委員會的賑災政策雖然詳盡，但因其組織力量薄弱，人力與經濟實力有限，因此面對1931年這樣全國范圍的嚴重洪澇災害，賑務委員會的救災工作顯得力不從心。因此，具體的救災活動是由各省賑務會及市縣賑務分會負責。各省賑務會及各市縣賑務分會是國民政府救災機構的重要一環，擔負著從事具體救災活動的重任。災情發生后，最先做出反應的是各市縣賑務分會，它們必須馬上派員調查災情，并用分會所存的備災賑款發放急賑，與此同時將災情上報省賑務會，請撥賑款。省賑務會在接到災情報告后，必須在規定時間內派員到災區核查災情，以便作為放賑的依據。省賑務會根據各地災情輕重發放賑款，并將災情上報中央政府及賑務委員會，請撥賑款。20世紀30年代的湖北，盡管成立了省賑務會和隸屬于省民政廳的救災臨時委員會，但是其賑災資金十分匱乏，導致賑災機構工作職能先天不足。

除了以上常設性救災機構外，南京國民政府還設有臨時性救災機構。南京國民政府所設立的臨時性救災機構主要有為救濟1931年水災而設立的國民政府救濟水災委員會，作為1931年水災的專門救濟機構，被賦予辦賑最高權限，接管賑務會的水災救濟工作。國民政府特派宋子文、許世英、劉尚清、孔祥熙、朱慶瀾為救濟水災委員會委員，宋子文兼任委員長。武漢1931年的水災極為嚴重，國民政府救濟水災委員會（以下簡稱總會）在武漢設立救濟分會，名稱定為“國民政府救濟水災委員會湖北分會”（以下簡稱湖北分會或救濟分會），具體執行總會的救濟方針和措施，統籌湖北省的救災工作。

與政府救災機構相比較，一些民間救災團體的效用反而較為強大。民國時期特別是南京國民政府時期，社會力量在救災中發揮了較大作用。1931年武漢水災發生后，政界、商界、慈善團體、同鄉組織、學醫兩界、新聞界、國際社會以及其他各界人士對此紛紛發表意見，從不同角度闡明了他們對這次水災的看法，其中一些組織和團體也開展了各種救災活動，如漢口市商會積極參與武漢水災的救濟工作，并在救災工作中發揮了重要的作用。在湖北水災急賑會未成立以前，漢口市商會就向各界乞賑，如以自身的名義，通電全國，為武漢災民請賑。社會團體對政府救災號召的響應可分為兩種。一種是直接參與救災。如勸募、捐獻賑款賑品、深入災區放賑，這類救災組織以宗教、慈善團體為主。另一種是間接參與救災。如發表言論，討論水災責任問題，同時宣傳災情，動員廣大民眾參與救災，并提出各種救災辦法，這一類以報界為主（當然，報界也直接參與了一部分救災活動，但是以間接救災為主），同時也有一些社會人士以自己的名義提供救災辦法，對救災過程中的問題發表評論。

關于救災政策和舉措，民國政府承繼了清代的救災措施，并有所發展，其中急賑、工賑、農賑三種救災措施是民國時期湖北省常用的救災措施。

急賑的目的是維持災民的生命，是對災民最直接的救濟。急賑的內容除了散放賑款、賑品外，還包括設置粥廠、收容所和糧食調配以及舉辦小型工賑等。湖北省的急賑款物來源分為國民政府撥款救濟和湖北省政府施救兩種。國民政府用于湖北的災賑撥款，有資料可查的次數不多，款額甚微。如1914年8月，湖北30多個縣遭受大旱，中央政府根據湖北巡按使的請求，撥款2萬元。并奉大總統令，對重點地區應征地方糟米、屯餉、租課等項，按照分數，分別蠲免、緩征、代征。1915年9月，霖雨兼旬，川湘各河同時暴漲，江、襄兩岸20多個縣堤破，財政部撥銀5萬元，分別核實賑放。1931年，湖北遭受歷史上罕見的特大水災，湖北省政府多次向中央政府請求賑濟，后分別由中央賑務委員會撥款17萬元、國民政府救濟水災委員會撥款85萬多元，善后會總會撥款30萬元。另外，還有美麥變價款101萬多元，特稅附加捐款16萬多元，美國紅十字會捐款45萬多元，加上其他籌款，總共370多萬元。但災情太重，杯水車薪，無濟于事。1944年，鄂北大旱，中央賑務委員會撥救濟款1200萬元，分配受災各縣。1948年，湖北58個縣遭受水旱災害。200多萬災民急待救濟，國民政府撥給救濟款3908億元（法幣）。數額雖大，但因法幣貶值，仍然無濟于事。

湖北省政府施救是民國時期全省實施急賑的主要來源。1916年4月20日，秭歸縣山洪暴發，損失奇重，災民達1萬余人，湖北襄武將軍兼省長王占元接報后，當即飭由省財政廳撥款3000串急賑，并委調查田畝委員會徐其愉會同該縣知事確查散賑。5月8日，國民政府電告王占元，令其“迅籌款項，趕放急賑，妥為撫恤”。1917年夏，宜昌及鄰省湖南多雨，江水暴漲。省內江河堤境沖決達30余處，天門、沔陽、京山、江陵、松滋、石首、公安、嘉魚、監利、潛江、鄂城、宜昌等10余個縣受災。兼省長王占元急電69個縣的知事，“晝夜守護，及時搶險”。省府撥錢27000串，分給荊南、江漢、襄陽各道尹，由各道尹督同受災各縣知事趕辦急賑。1920年春夏之交，連雨為災，山洪暴發，省內長江漢水流域各縣20余處堤決，田廬悉成澤國。漢口總商會特電北京國民政府，請將附收之郵電輪船一成捐款余存，劃撥30萬元，以濟賑需。如漢川縣共17區災重，災民8700多人，放洋7667元。

1931年武漢水災發生后，急賑工作首先就是安輯流亡災民，撈救和運送被困在水中的災民，然后是建收容所及棚屋收容災民。湖北省于9月28日臨時成立水災急賑委員會，推定省府主席何成濬、民政廳長朱懷冰等11人籌措賑災事宜，于武漢三鎮及蔡甸、黃陂等處，先后設立臨時收容所60所，使麇集武漢的外省和本省各縣災民近40萬人得以棲身。各所開設粥廠，每日施以薄粥2餐或饅頭數個。對有家可歸者，組織遣送返回原籍達52000多人。據統計，前后籌措水災賑款377.7萬多元（其中中央賑務委員會撥款17萬元，國民政府救濟水災委員會撥款85萬多元，善后會總會撥款30萬元，國內外捐款245.7萬余元），收容災民163.2萬人，賑濟各縣災民計146.7萬人，遣送回原籍5.2萬人，發放賑麥賑米128955石，面粉11468袋，蠶豆2434石，善堂散發饅頭16057斤，賑款92.3萬元，新衣207412套，舊衣95878件。1935年入夏后，湖北又發生大水災，7月12日，省政府特令組成“湖北省水災救濟總會”，由委員192人組成，開展水災救濟工作。這次賑濟共對53個受災縣支賑款33萬多元，撥給漢陽等7個縣面粉7000袋，蠶豆7086石，給14個縣下撥寒衣42200件，鞋襪3000捆，并為災區采購種籽1027.9萬石，折款67.5萬元。1948年，全省43個縣遭受嚴重水災，國民政府派勘災委員來省，省政府召開第662次委員會，通過了《湖北省水災勘察團組織辦法》，并組成湖北省水災勘察團，由社會處長吳嘏熙率領，配合中央政府勘災委員，前往長江、襄河各縣勘察，并發放賑款。

工賑即以工代賑。民國時期的以工代賑主要是由政府組織災民參加水利、筑路等工程，由政府向災民發放一定的報酬，使其解決生活困難。它是一種范圍龐大、操作復雜而又具有相當專業性的救災方式。1927年，從春季開始，對長江漢水堤岸進行堵筑和加修，共開支工賑款219萬多元。1931年江淮大水，國民政府設立救濟水災委員會。9月間各有關省區（含湖北）亦設立工賑處，專事工賑事宜。湖北水災急賑會、國民政府救濟水災委員會湖北分會及湖北水災善后委員會也按計劃實施防水工程及小工賑，招收災民培修土堤。國民政府救濟水災委員會亦舉貸美麥45萬噸，其中撥配長江沿線各災區17萬噸，約合1600萬元，分區設局，以工代賑，培修堤防。湖北境內有5個工賑區（全國共18個工賑區），其中長江沿岸有第五、六、七區，漢江沿岸有第八、九區。各工賑區設局長和工程師各1人，具體負責工賑事宜。國民政府救濟水災委員會派李協（儀祉）為該會工賑處駐鄂督理委員會主任委員，督辦鄂省工賑事務。至1932年8月，工賑基本結束，湖北5個工賑區共培修長江、漢江堤防1295.4公里，完成土方4100多萬方，實發賑糧92478噸，投入災工382000多人。1931年以后，各地還開辦過一些小工賑以維持災民生活。但一些經辦工賑官吏見利忘義，從中貪污挪用，虛報冒領，中飽私囊，致使工賑工作難以為繼。至40年代后期，全省堤防嚴重失修，災民得不到救濟。這說明，以工代賑如管理不好，就易出現貪污工賑糧款的情況。1932年11月2日《武漢日報》載：“前湖北水利局局長陳克明，虛報上年搶險費用一案被查處，經有關各方會同審查，歷時八月之久，復經豫鄂皖三省‘剿匪’總司令部（以下簡稱三省總部）審核定案。陳克明實侵占堤款共十六萬三千二百六十六元有零，其原賬全是一本糊涂賬”。

農賑，在歷史上的賑災舉措中并無此說，而是在1931年水災救濟過程中新出現的，因此，農賑是南京國民政府時期救災方式的一大創舉。1931年以前，華洋義賑會曾把救濟農村稱為農賑，但真正把它用于救災，使之成為與急賑、工賑并用的救災方法，則源于1931年的水災救濟。農賑不同于急賑和工賑，急賑是無償向災民實施救濟，工賑是讓災民以工代賑，而農賑則是低息貸款給農民。如何將貸款貸到災民手中是整個農賑實施過程的關鍵。1931年江淮水災發生后，根據國民政府救濟水災委員會制定的農賑方案，農賑工作主要為接濟農事資金、指導農業方法、推行農村合作，其一切設施由農賑處計劃辦理。至于農賑基金，國民政府救濟水災委員會決定“暫定為一千萬元，由本委員會指撥，其中一部分得以美麥作抵數，但至多以三分之一為限，基金不足時，得另行籌集運用資金”。對實施農賑的方法，救濟水災委員會規定“農賑處為節省現金之使用，及便利災農之購買起見，暫不以現金直接貸與災農，而以賒放糧食、農具、耕牛、種籽、肥料等必需品代之”。對湖北省的農賑工作，國民政府救濟水災委員會撥美麥1萬噸，作為辦理湖北農賑之用，其中3000噸作貸放籽種用，其余7000噸作為修復民圩貸款。救濟水災委員會原擬對湖北省31個縣市按照預定區域與被災面積之比例，將3000噸賑麥分配貸放。但后來因種種困難，實際上僅貸放27個縣，共計貸放小麥30314石，將小麥與美麥按十與九之比例計算，應折合美麥1818.84噸。但是，在這一過程中，國民政府借賑災名義，乘機撈錢。“他們向美國有條件地借得美麥45萬噸，在價格上（以高價作賑）及手續上，一轉手間撈了幾千萬元。”1933年華洋義賑會接辦湖北農賑，工作井然有序，“對于中國的救濟機關，如何用比較有效之方法使用賑款，均有莫大功效”。

總而言之，民國時期災害頻發，但是當時的政府救災機制是十分脆弱的，主要表現在缺乏高效的政府救濟機構、賑災資金匱乏、官吏貪污侵吞救災財產等。