第三章 中國體育產業政策的演進

要明確當前中國體育產業政策的問題與出路，必須首先對其自身產生、發展的歷程與邏輯進行考察，從而站在一個準確的歷史方位來審視現實和謀劃未來。本章的體育政策分析主要分為兩部分。第一部分是中國體育產業政策的演進歷程，分析了1978年改革開放至今的中國體育產業發展及其產業政策演進，將中國體育產業政策分為萌芽期（1978～1992年）、初創期（1992～1998年）、規范期（1998～2008年）、發展期（2008年至今）四個特征性階段。第二部分，將全國及各省級政府頒布的《關于加快發展體育產業的實施意見》作為主要政策文本，從政策目標、政策執行主體、政策執行措施等方面進行了公共政策學分析。

第一節 中國體育產業政策的演進歷程

一 產業政策萌芽期（1978～1992年）

（一）背景和目標

從1978年十一屆三中全會到1992年黨的十四大前夕，中國開始注意從社會資源中尋求支持體育等社會事業的資金來源，并開始有“用市場等手段來進行體育事業的有效補充”這一說法。中國體育界的產業意識由此產生，這一時期的政策目標側重于對體育事業自身的反思。

（二）主要政策內容及評價

1978年黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨確立了以經濟建設為中心和進行經濟體制改革的基本路線。在“有計劃的商品經濟”的改革思想指導下，體育社會化成為體育發展的方針。與此同時，計劃經濟體制下中國體育事業發展的一些缺陷開始顯現，特別是政府的體育行政管理部門包辦一切體育事務的做法、在體育系統內配置體育資源的體制、以行政手段而非市場等手段管理體育賽事的機制等一系列問題越發凸顯。黨的十一屆三中全會之后，不符合市場經濟的觀念和行為有所改變。在1980年全國財政體制改革“分灶吃飯”的總原則下，國家體委的財務制度也進行了改革和簡政放權，制定了規范體育財務管理的《關于補充發揮體育場地使用效率的通知》和《國家體委直屬體育事業單位“預算包干”暫行辦法》等政策措施。“包干制”的體育財政制度打破了長期以來我國體育事業統收統支的局面，調動了地方政府發展體育事業的積極性。而體育器材設施的建設也由政府獨家投資變成了國家、集體、個人和其他組織共同投資與集資。

中國體育事業領域具有突破性的進展是體育彩票的發行得到批準。1986年，伍紹祖在中國體育事業舉步維艱之際，提出通過發行體育彩票籌集體育事業發展資金，并獲得了中央領導層對體育彩票進行事業性質定位的支持。同年，國務院第128次常務會議批準有獎募捐活動，并要求從嚴控制，只限于社會福利、體育等發展需要的，國家又拿不出很多錢支持的一些事業。其他還有，體育場館經營得到提倡、體育贊助開始實施等。

此外，體育事業也開始有了體育行政管理部門之外的企業主體，體育事業的調控手段不再完全是行政手段。客觀上看，以補充體育經費為目的的一些體育經營活動，也實現了收支平衡甚至盈利。不過，這個時期的體育經營活動還沒有完全實現市場化，體育部門主導的體育經營活動的主要目的還是補充體育經費的不足而不是實現盈利，整個社會還沒有形成順應體育產業發展的條件和環境。據不完全統計，1978～1992年，全國體育產業收入總計達16億元人民幣，1992年體育系統創收僅占體育總投入的1/10。可以說，這一階段中國還沒有形成嚴格意義上的體育產業。

二 產業政策初創期（1992～1998年）

（一）背景和目標

在市場意識普及開來之后，中國體育事業的部分領域逐漸向行業轉變，開始了“破冰”之旅。國家改革開放、對市場經濟的鼓勵也為中國體育產業提供了良好背景。盡管出臺了一些體育產業政策，但是這些政策的成效并不顯著，部分文件甚至相互抵觸。客觀而言，這些政策在一定程度上呵護了體育產業的健康發育，并為其后的成長奠定了基礎。

（二）主要政策內容及評價

1992年6月，國務院發布的《關于加快發展第三產業的決定》中，明確把“體育康復”列入公民需要之中，但公共事業依舊以“交通運輸業、郵電通信業、科學研究事業、教育事業和公用事業”為主，并未涉及體育事業或體育產業。在十四大之前，中國體育發展的主要目的是滿足社會的精神文化需求，主要突出社會效益，講究公益性。即使有一些體育經營管理活動，也沒有營利屬性，甚至不敢有營利動機，追求的只是對于體育事業經費的補充。中國的體育產業真正形成是在1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制以后，因為這時的“體育產業不僅僅是為了給體育部門增加活動經費、補充職工的獎金待遇，而是要加入國民經濟的大循環，為國民經濟增加產值，提供社會就業機會”。

黨的十四大閉幕不久，全國體委主任座談會就于1992年11月11日在廣東中山召開。國家體委主任伍紹祖在會上肯定改革開放以來我國體育的巨大成就之后，強調了在計劃經濟體制下中國體育發展的一些問題，如高度集中的體育管理體制及在這種體制上產生的一些深層次的問題和矛盾，如國家包得過多、統得過死等問題，鮮明地指出這些已不適應社會主義市場經濟的發展。今后體育改革的目標要以改革體制為關鍵、以轉換體制為核心，加快體育改革步伐，以期逐步建立與社會主義市場經濟相適應、符合現代體育運動規律的國家調控、依托社會、自我發展的充滿生機與活力的體育管理體制和良性循環的運行機制，形成國家辦與社會辦相結合、以社會辦為主的新格局。會議還確認“以足球改革為突破口”，探索競技體育改革的道路。這個會議在體育戰線的改革發展過程中，有著轉折性、歷史性的意義，之后被稱為“中山會議”。

這次會議以后，各種關于體育產業和體育經濟的會議持續舉行，體育產業成為體育界的熱門話題，并成為檢驗思想解放與否的重要標志。1992年11月22日，全國富裕鄉鎮體育發展研討會在上海召開，群眾體育產業發展開始尋求突破口。1993年4月15～19日召開的全國體委主任會議著重研究了深化體育改革的問題，通過了《關于深化體育改革的意見》和五個相關文件，提出了建立具有中國特色的社會主義體育新體制的改革目標和“面向市場，走向市場，以產業化為方向”的改革發展思路。1993年10月14日，全國足球工作會議制定、公布了《中國足協俱樂部章程》等20個文件，正式提出了《中國足球事業十年發展規劃》，中國足球的職業化改革全面推進。

1994年3月，經中央機構編制委員會批準，國家體委乒乓球運動管理中心成立，隨后相繼成立了射擊射箭、自行車、摩托運動、水上、足球、網球、武術等運動管理中心和社會體育指導中心。這些中心的職能中多被賦予開發體育產業這一項，使體育產業化成為體育體制改革的重要內容。

1995年6月，國家體育總局制定的《體育產業發展綱要（1995—2010年）》對我國體育產業進行了分類，即：體育的主體產業，即發揮體育自身的經營功能和價值的體育經營活動，如體育競賽表演、訓練、健身、娛樂、咨詢、培訓等經營活動；體育的相關產業，指為體育活動提供服務的經濟活動部門，如體育器械及體育用品的生產經營等；體育的外圍產業，即體育部門開展的旨在補助體育事業發展的產業活動。這種分類方法成為國內關于體育產業分類的主流。

1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，更加明確了“體育要走社會化、產業化的道路”。

1997年11月，邀請了財政部、國家計委代表出席的全國體育經濟工作會議在桂林舉行。全國31個省、自治區、直轄市，6個計劃單列市，新疆生產建設兵團體委和國家體委的121名代表參會。國家體委副主任張發強在會上著重講解了體育事業的定性和定位問題，并詳談了體育市場的開拓、培育以及持續、健康發展問題。與會代表還就《全國性單項體育競賽財務管理辦法》《體育事業單位固定資產管理辦法》《體育彩票公益金管理辦法》等進行了討論。

國家體委在20世紀80年代后期就嘗試進行單項運動協會實體化改革，1997年11月24日國家體委在總結了10年來運動項目管理體制改革實踐經驗的基礎上，按照“精簡、統一、效能”的原則，撤銷了具體管理運動項目的一、二、三司，組建和調整了9個運動項目管理中心，從而在運動項目管理體制上徹底實現了政事分開、管辦分離，結束了運動項目管理的雙軌制。到1998年共成立了20個運動項目管理中心。人們逐步認識到，項目管理中心是新舊體制變更時期的一種暫時過渡形式。雖然“中心”作為協會發展的載體和依托，有利于保障協會工作開展，但它的發展要納入構建我國協會制的軌道。要積極推動協會向實體的轉變，在協會的領導、組織、管理機構等方面，按照協會章程實施委員、會員制等，保障全社會的體育參與和民主管理決策。還要加快協會的建章立制工作，轉換運行機制。

1995年6月，國務院發布了《全民健身計劃綱要》，把全民健身作為整個中國體育工作的三個重點之一。綱要提出，到2000年，初步建立適應社會主義市場經濟體制的全民健身管理體制，初步形成人民群眾廣泛參與、充滿發展活力的運行機制，建立起社會化、科學化、產業化和法制化的全民健身體系的基本框架。這些對策和措施都為體育產業的發展提供了廣闊的前景和空前的機會。

為了轉換管理體制和運行機制，推動運動項目管理中心的順利運行，國家體委于1997年11月24日頒布了《國家體委運動項目管理中心工作規范暫行規定》，開始將一些體育產業管理職能賦予運動項目管理中心。1998年3月24日，新一屆國務院全體會議決定將國家體委改組為國家體育總局，列入國務院直屬機構。4月6日，國家體育總局掛牌，標志著新的機構正式開始運行。而這也標志著體育部門適時順應自身職能變化和社會經濟環境的變化，積極主動地在體育產業開發方面做出了成績，推進了中國體育產業的發展。

三 產業政策規范期（1998～2008年）

（一）背景和目標

以中國體育彩票產業為標志，我國體育產業進入規范成長期。在這時期，“規范”與“陣痛”成為體育產業的兩個命題：一方面，高增長率體現出了中國體育產業發展的勃勃生機；另一方面，不斷產生的職權舞弊、規制失靈等問題也凸顯了體育產業作為新興產業的準備不足。因此，對于整個體育產業進行規范化、標準化以及法制化成為這一時期中國體育產業政策的主要特征。

（二）主要政策內容及評價

1998年4月，國家體委改組為國家體育總局，隨后的1998年6月16日，國辦發〔1998〕 52號文件《國務院辦公廳關于印發國家體育總局職能配置內設機構和人員編制規定的通知》中規定，體育經濟司的職能是編制體育事業的中長期發展規劃；管理總局機關的財務工作和監督指導直屬單位的財務工作；研究擬定體育健康娛樂、競賽表演、訓練服務、技術信息等體育經濟、經營活動及體育市場管理的政策、法規草案；制定體育經營活動從業條件和審批程序；研究提出體育行業標準。

1999年3月，第九屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》提出要“積極引導居民增加文化、娛樂、體育健身和旅游等消費，拓寬服務性消費領域”，從倡導體育健身消費的角度肯定了體育產業發展的意義。江澤民在2000年10月11日中共十五屆五中全會的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中指出，“引導文化娛樂、教育培訓、體育健身、衛生保健等產業發展，滿足服務性消費需求”，明確把體育健身作為一項產業，為體育產業的發展指明了方向。該建議還指出要“全面發展衛生、體育事業，提高全民健康水平。進一步改善城鄉特別是農村衛生服務設施。加強預防保健。大力開展全民健身運動，發展競技體育”。這說明，黨和政府將體育事業、體育產業區別開來治理的思路，為體育產業的發展提供了明確的方向。

1999年11月，國家體育總局發布《體育彩票財務管理暫行規定》;2000年9月18日，國家體育總局又發布了《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規定》，將體育彩票的管理納入規范化軌道。

黨中央明確提出，要引導文化娛樂、教育培訓、體育健身、衛生保健等產業的發展，滿足服務性消費需求。2002年7月，中共中央、國務院《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》（中發〔2002〕 8號）明確指出要“大力發展體育產業，積極培育體育市場，為擴大內需、促進就業、拉動經濟增長、實現現代化建設發展目標做出應有的貢獻”。體育產業的發展程度已經成為衡量一個國家經濟與文化發展水平的重要標志。加快體育產業的發展是牢固樹立和全面落實科學發展觀的具體表現，也是在社會主義市場經濟條件下促進我國經濟發展和精神文明建設的迫切要求。

2002年，國家統計局對《國民經濟行業分類》進行了重新調整。與以前的《國民經濟行業分類》相比，體育產業已從衛生、體育和社會福利中調整出來，與文化和娛樂構成文化、體育和娛樂業。2003年5月，國家統計局印發了《三次產業劃分規定》，對經濟行業分類進行了重新調整，將體育產業與文化、娛樂業一起組成文化、體育和娛樂業，并列為第三產業。

2006年7月，國家體育總局頒布《體育事業“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》），向全社會展示了2006～2010年中國體育發展的前景和格局。《規劃》包括了引言和9個部分，共60條，其內容涵蓋了體育事業和體育工作的各個方面，從戰略和宏觀的角度提出了未來5年的階段性目標和任務，并提出了切實可行的政策措施。

四 產業政策發展期（2008年至今）

（一）背景和目標

經過10年的規范期，中國體育產業已經形成了較好的發展態勢。2008年北京奧運會成功舉辦之后，國內的體育產業逐漸走向成熟，進入了平穩發展的新階段。

（二）主要政策內容及評價

2009年4月，國務院第58次常務會議通過了《彩票管理條例》，條例加強了彩票管理，規范了彩票市場發展，維護了彩票市場秩序，保護了彩票參與者的合法權益，有效促進了社會公益事業發展。

2010年3月，國務院印發《關于加快發展體育產業的指導意見》（國辦發〔2010〕 22號），這是我國首份在國家層面上對體育產業進行規劃梳理并提出目標任務的政策性指導意見。指導意見重點就體育健身市場、競賽和表演市場、中介市場、體育用品業等六個方面提出了具體任務要求，還提出了推動體育產業發展的投融資政策、稅費政策、無形資產的開發保護、市場的規范化管理、產業管理人才培養等七個方面的具體政策和措施。

2011年3月，《全國體育人才發展規劃（2010—2020年）》（以下簡稱《體育人才發展規劃》）經國家體育總局黨組批準正式印發，此次出臺的《體育人才發展規劃》也是我國體育系統第一個中長期體育人才發展規劃，是今后一個時期體育人才工作的指導性文件。《體育人才發展規劃》的制定和實施，旨在通過加強對體育人才發展的宏觀指導，以人才的優先發展促進體育事業發展和體育強國建設。同月，中共中央、國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，提出要加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。

2011年4月，國家體育總局印發《體育產業“十二五”規劃》（體經字〔2011〕 178號）統籌“十二五”期間體育產業的各項工作，創造性地發揮體育產業在促進經濟發展、社會和諧、文化繁榮等方面的獨特作用，提升體育產業的整體發展水平。

2012年5月，國家體育總局頒布了《2011—2020年奧運爭光計劃綱要》，除了提出奧運會的目標之外，綱要還明確了2011～2012年中國競技體育的其他任務，包括實現競技體育重點突出、內部各門類均衡發展，提高競技體育人才隊伍綜合素質，推進競技體育體制改革和探索中國特色的職業體育發展道路等。

2012年11月，科技部、國務院國資委、中華全國總工會《關于確定第五批創新型試點企業的通知》（國科發體〔2012〕 1062號）將泰山體育產業集團有限公司作為第五批創新型試點企業之一，給予鼓勵。2012年12月，國務院印發《服務業發展“十二五”規劃》，要求大力發展生活性服務業，其中提及要鼓勵發展健康服務業、體育產業，大力發展國內旅游，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游，走內涵式發展道路，實現速度、結構、質量、效益相統一。2013年9月，國務院發布《關于促進健康服務業發展的若干意見》，支持發展健康體檢咨詢、全民體育健身、健康文化和旅游等多樣化健康服務。上述產業政策表明，創新產業、旅游產業、健康產業以及生態產業等西方體育產業理念開始納入我國體育產業的理念框架之中，對于中國體育產業的理念轉變、產業發展趨勢都有著積極的影響。

2008年至今的體育產業政策，基本上由多個部委聯合簽署發布，預示著體育產業開始走出體育部門，在更廣泛的范圍內產生影響。體育產業的相關政策也逐漸走向成熟，與娛樂產業、旅游產業和制造業等產業政策進行融合，共同發展。

政策激勵是我國體育產業快速發展的主要因素，表3-1列出了改革開放以來我國出臺的相關體育產業政策，有些能夠為體育產業發展掃清法律規范和政治體制上的障礙，例如彩票發行管理、競技賽事規制以及體育設施標準規范等強制推動型政策；有些能夠調動、引導各方投資進入體育事業領域，例如稅收抵免、政府財政補貼以及金融支持等引導激勵型政策。當然，還包括體育產業標準、產業規劃以及產業研究等輔助配套型政策。

隨著體育治理體系和治理能力現代化的推進，體育產業政策決策科學化也開始逐漸納入規制設計之內。2014年10月，國務院發布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國發〔2014〕 46號）文件，標志著我國體育產業開始著重強調政策的現代化、科學化內涵。例如，政策文本中的指導思想強調要“……解放思想、深化改革、開拓創新、激發活力，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加快形成有效競爭的市場格局，積極擴大體育產品和服務供給……”，肯定了體育產業走市場化的戰略方針，并強調市場邏輯是體育商品和服務資源配置的主要歸依。尤其是在基本原則上，要求“加快政府職能轉變，進一步簡政放權，減少微觀事務管理。加強規劃、政策、標準引導，創新服務方式，強化市場監管，營造競爭有序、平等參與的市場環境……”，說明在未來一段時間內，我國體育產業政策中政府將從以往的全能型管理模式，轉向注重提供規劃與標準的引導型治理模式。“發揮市場作用。遵循產業發展規律，完善市場機制，積極培育多元市場主體，吸引社會資本參與，充分調動全社會的積極性與創造力，提供適應群眾需求、豐富多樣的產品和服務。”揭示了我國體育產業將在資本吸納、投融資機制建設以及市場主體多元化方面創造更為寬松活躍的氛圍。“創造發展條件。營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰略，把體育產業作為綠色產業、朝陽產業培育扶持，破除行業壁壘、掃清政策障礙，形成有利于體育產業快速發展的政策體系……”，明確了體育產業的產業定位，同時強調了產業政策效率問題。“注重統籌協調。立足全局，統籌兼顧，充分發揮體育產業和體育事業良性互動作用，推進體育產業各門類和業態全面發展，促進體育產業與其他產業相互融合，實現體育產業與經濟社會協調發展……”則從我國宏觀產業結構來歸納，將體育產業作為我國高附加值產業中的一環來進行明確，同時也強調了體育產業門類和統計標準科學化的重要性。

“以史為鑒，可以知興替”，透視我國體育產業的政策歷程，可以發現以下三個特征。一是政策目標呈現持續更替的態勢。在一段時間以內，相關的產業政策并不是以產業自身的發展為導向，而是以黨和國家宏觀政策為指導制定的。二是政策工具單調且缺乏部門聯動。大部分的體育產業政策是由國家體育總局以部門規章的形式進行出臺，缺少和土地、行業、稅務等相關主管部門進行合作。三是政策的連續性和波動性并存。我國體育產業政策在20余年的演進歷程中，既保持了一定的連續性，同時也常有波動。以互聯網銷售彩票為例，從2002年至今屢次禁止，又數次開放，而且這些政策帶有一定的隨意性。

中國體育產業作為新興產業，其發展不過20多年。從1987年至1992年的5年產值16億元到2010年后年均產值的2000多億元，可以說是交出了一份優秀的答卷。中國體育產業在飛速發展的同時，依然面臨困境，甚至一些微小的波動都可能導致產業內部的巨大震動。在產業環境逐漸走向穩定的今天，體育產業政策面臨的是更加碎片化的市場時代，這也要求產業政策作為市場杠桿的運用要更加科學化、系統化，要跳出體育看體育，才能夠讓體育產業政策為體育產業發展服務、為中國“體育強國”建設服務。

第二節 中國體育產業政策的公共政策學分析

2010年3月，國務院辦公廳頒布了《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是中國首份在國家層面上對中國體育產業進行規劃梳理并提出目標任務的政策性指導意見，被業界稱為指導體育產業發展的國家最高級別的文件。

在《指導意見》頒布后，各地區紛紛召開體育工作會議，結合地方體育發展的實際情況，制定了本地區《關于加快體育產業發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。本書通過查閱北大法意網政策法規數據庫和國家體育總局公開的地方立法文件，并結合各省、自治區、直轄市政府網站和體育局網站，經統計，截至2013年已有17個省、自治區、直轄市依據《指導意見》頒布了本區域的《實施意見》。本書依據陳振明在《公共政策學——政策分析的理論、方法和技術》一書中對政策內涵的界定：政策是由特定的主體制定或執行，并為實現特定的政策目標而采取的一系列行動或所規定的行為準則。從政策的三個基本要素——政策主體、政策目標、政策措施出發對地方體育產業的《實施意見》進行分析能夠較好地把握政策內容的全局。

一 地方《實施意見》的出臺情況

根據搜集到的資料，筆者對各地區《實施意見》出臺情況進行了整理（見表3-2），從表3-2中可以看出，截至2012年底，共有17個省、自治區、直轄市（其中東部地區8個，中部地區4個，西部地區5個）先后頒布了本地區的《實施意見》，對發展體育產業的目標任務、政策措施都進行了設計安排，表明了地方對體育產業發展的重視；14個省、直轄市（其中東部地區3個，中部地區4個，西部地區7個）并未頒布諸如《實施意見》等正式文件。從對國家文件的回應性看，東部經濟發達地區在貫徹體育產業發展政策，加快本地區體育產業發展的積極性明顯高于中西部地區。而出臺了《實施意見》的17個地區中除山東、湖北、廣西、陜西4個地區外，其余的13個地區均參與了2008年9月至2009年6月由國家發展和改革委員會、國家統計局以及國家體育總局共同牽頭組織的第一次全國體育及相關產業調查工作，可見此次體育及相關產業的統計調查工作對地方貫徹落實體育產業政策有積極影響。

從已有政策文本的頒布機構看，出臺意見的17個省、自治區、直轄市均由省、自治區、直轄市人民政府辦公廳頒布。從頒布時間看，最早頒布文件的是浙江省，在國務院辦公廳《指導意見》頒布后不久就頒布了本省的《實施意見》，說明對《指導意見》回應速度最快。其后是江蘇省和陜西省，分別在2010年10月和11月出臺了本地區的《實施意見》。從名稱上看，基本上援引了國務院辦公廳《指導意見》名稱，只是將“指導意見”替換為“實施意見”，并在《實施意見》前添加了省、自治區、直轄市名稱，變為了《××省、自治區、直轄市關于加快體育產業發展的實施意見》。

二 《實施意見》的政策目標分析

政策目標是政策制定者憑借決策手段所要取得的成效，是政策的出發點和歸宿。政策目標里實際上就隱含著所要采取的政策方案和措施該如何制定。政策目標在各地方《實施意見》中表述為“總體思路、發展目標、重點任務”等，各地在《實施意見》中都結合了本地區體育產業發展的實際情況，就體育產業的發展目標和重點任務進行了不同的謀劃。

首先，各地區《實施意見》遵循了《指導意見》的基本方針。各地《實施意見》都要求以科學發展觀為統領，堅持以人為本，努力滿足廣大人民群眾日益增長的多元化、多層次的體育需求；建立多元體育產業體系，努力向人民群眾提供健康豐富的體育產品。在此基礎上，各地也強調將促進體育產業發展作為地方經濟發展的重要增長點并成為提高本區域人民群眾身體素質的重要支撐。各地的工作方針在形式和內容兩方面略有差異。在形式上，河南、江蘇、陜西、四川、山東、青海、上海、黑龍江、河北、安徽、廣西、浙江、福建、江蘇、山西都沒有使用“工作方針”，而使用的是“總體思路”、“總體要求”、“指導思想”作為標題。在內容上，《指導意見》中“以科學發展觀為統領，滿足人民群眾日益增長的多元化體育需求；堅持體育事業與體育產業協調發展，增加體育市場供給；規范體育市場秩序，加強體育市場法制化建設”的基本方針在各地區《實施意見》中都得到體現。江蘇、陜西、四川、山西在《指導意見》的基礎上有一定延伸，指出要“抓住轉變經濟發展方式的機遇，將體育產業培育成省經濟社會發展新的增長點”，福建省利用本省強勢的體育制造業帶動體育本體業，著力把體育產業培育成現代產業體系中具有較強輻射帶動作用的戰略性新興產業；一些地區的總體思路也體現了當地的特色：河北結合地區規劃，提出著力打造“環京津體育健身休閑圈”；黑龍江大力發展冰雪體育產業；云南省以中國云南高原體育基地建設為主軸，大力促進體育產業與旅游、文化等產業協調互動發展。

其次，各地對體育產業發展目標作了不同的設定。與《指導意見》提出的“到2020年，培育一批具有國際競爭力的體育骨干企業和企業集團，形成一批有影響力的體育產品品牌；體育產業就業人數比例提高；體育產業增加值占GDP的比重提高”的戰略性目標一樣，各地區將“培育知名體育企業，打造地區體育產業品牌，提高體育產業增加值并增加體育產業就業人數”作為體育產業發展的目標，但是各地在要達成的目標上存在差異，這與各地體育產業發展基礎及實際狀況相關。黑龍江、上海、廣西、山東4個省提出了“體育產業增加值在國內生產總值中所占比重明顯提高，體育服務業在體育產業中的比重明顯提高，居民人均體育消費顯著增加，體育產業從業人數占全社會就業人數比例明顯提高”的定性指標，但是對發展目標沒有量化。其余地區均提出了可量化的體育產業發展目標，其中，河南、陜西、四川、河北、浙江、山西、青海、北京、安徽、廣西還對未來10年的發展目標進行了以5年為界的兩階段分解，提出了每個階段在體育產業基地建設、體育產業增加值、體育產業就業人數方面要達到的目標。從設定的體育產業增加值占各地生產總值的比重目標看，經濟發展水平較高的東部沿海地區的目標基本高于中西部地區。其中設立目標最高的是福建省，提出了到2020年，力爭使體育產業增加值占全省GDP的4%以上，其次是廣州、北京，為1.5%，江蘇為1.2%，浙江為1%。在中西部地區中，僅有陜西省提出了至2020年體育產業增加值占省GDP 1.5%的目標，其余地區的值都在0.5%～1.35%。

再次，重點任務呈現較強的地域性特點。各地區從《指導意見》中提出的六大重點任務出發，從打造體育產業品牌，發展體育健身市場、體育競賽表演市場、體育用品制造業、體育彩票市場、體育場館運營等方面提出了本地區體育產業發展的重點任務。從文本內容看，各地區都根據地區實際情況強化了本區域的地域特點。河南立足于少林武術資源，打造少林武術培訓、太極拳交流大賽等重點項目；青海通過提升環青海湖國際公路自行車賽的影響力帶動當地體育賽事經濟發展，并積極創造條件打造高原體育旅游精品基地；北京市將夯實體育產業發展基礎，培育體育市場消費需求等作為發展重點以強化體育產業市場體系；福建省提出了建設“晉江濱海運動休閑產業帶”等11個重點體育產業項目，并詳細闡述了每個項目的內容、布局及定位；云南省將建設以高原體育訓練基地為基礎的高原體育服務業作為發展的重點；海南省依托豐富的旅游資源將發展體育休閑旅游基地作為重點目標；上海重點培育F1中國大獎賽、網球大師賽、國際田徑鉆石聯賽、上海國際馬拉松賽、高爾夫球世界錦標賽、世界斯諾克上海大師賽等品牌賽事觀賽旅游和體育休閑主題旅游，將上海打造成全國著名的體育旅游目的地。

三 《實施意見》的政策執行主體分析

政策執行主體是負責貫徹落實政策的組織或人員，是將政策資源貫徹到政策對象中去的施行者、組織者和責任者。政策執行主體對政策目標的實現起著關鍵作用。縱觀17個省、自治區、直轄市的《實施意見》，除了福建、上海、廣西外，其余省、自治區、直轄市在《實施意見》中對政策執行主體的表述多以“各級政府”、“各相關單位”、“各有關部門”、“各地”或者“體育行政部門”一帶而過，有的甚至對政策執行主體只字未提。福建省是唯一對《實施意見》進行了工作任務分解的省份，為了各項工作任務的落實，福建省人民政府辦公廳專門頒布了《關于加快發展體育產業實施意見有關工作任務分解的通知》，將每一項任務都落實到了具體的部門和縣市。例如，在關于落實稅費支持政策這項任務中，就指出了由“省財政廳、國土資源廳、物價局、國稅局、地稅局、體育局等部門，各設區市人民政府、平潭綜合實驗區管委會按職能分工負責”，在關于落實土地保障政策的任務中，就指出“省發展改革委、國土資源廳、體育局、各設區市人民政府、平潭綜合實驗區管委會按職能分工負責”，盡管所屬部門的工作任務還可以細化，但是至少已經明確了哪項政策應該由哪些部門去落實，明確了各部門的任務分工。此外，廣西在《實施意見》中提出了由“自治區體育局牽頭成立體育產業發展廳際聯席會議制度，自治區發展改革委、工信委、民委、財政廳、國土資源廳、環保廳、住建廳、商務廳、文化廳、地稅局、工商局、統計局、旅游局、金融辦、投資促進局、博覽局等相關單位組成，定期研究協調體育產業發展有關問題，推動體育產業加快發展”。上海市提出了“發展改革、經濟信息化、科技、財政、人力資源社會保障、規劃國土資源、建設交通、商務、教育、文廣影視、稅務、工商、旅游、金融、統計、新聞等部門要切實履行職責，發揮職能作用，支持體育產業創新發展，創造有利于體育產業的投資和發展環境。體育部門要切實承擔對體育產業發展的戰略研究和規劃、政策制定、優化環境和規范管理等職責，協調解決體育產業發展中的實際問題。市體育部門可設立體育產業職能機構，加強宏觀管理和行業指導，區縣設立相應的管理機構，進行具體管理”。

四 《實施意見》的政策措施分析

政策措施是政策執行過程中具備可操作性的一些方案或方法。各地《實施意見》基本沿襲了《指導意見》中的政策措施，從財政、稅收、土地、金融、設施建設、體育知識產權保護、人才培養、規范體育市場等方面支持體育產業發展。在政策措施上比較有新意的是江蘇、四川、青海和上海。江蘇省提出了設立體育產業發展引導資金扶持體育產業發展，同時還指出要對資金的投入產出進行評估和監測，這就對資金的使用起到了約束作用，有利于提高資金的使用效率；四川省將體育人才培養納入了《四川省中長期人才規劃綱要（2010—2020年）》，培養體育產業企業家隊伍，足見其政府在體育人才培養方面的支持力度；青海省為引進外資支持當地體育產業發展，避開了“依照相關法律規定給予稅收優惠”的泛泛之言，提出了實實在在的體育產業稅收支持政策，對新引進的省外體育企業，自生產經營之日起3年內免征房產稅、城鎮土地使用稅；福建省在《實施意見》文件之后，附了詳細的該省將建設的11個體育產業重點項目，并對項目定位、項目布局與運營、項目建設的具體內容以及項目建設年限都作了詳細介紹，使各地的政策落實過程一目了然，從而對政策計劃心中有數，有利于政策的快速落實。

通過對地方《實施意見》政策目標、政策主體以及政策措施的分析可以看出，我國地方體育產業政策呈現以下兩點特征。首先，全面遵循《指導意見》的精神指引。盡管各地區體育產業發展的基礎和地區經濟發展水平不同，但各地都盡力遵循《指導意見》政策規范的要求，將《指導意見》中具有普適性和宏觀指導性的內容移植到了本地區的《實施意見》之中，從而使地方《實施意見》在政策目標、政策措施方面與《指導意見》保持了一致。其次，各地能夠結合本地實際情況進行一定拓展和延伸。在總體思路及政策價值訴求與《指導意見》保持一致的前提下，各地均能結合本地區經濟社會發展和體育產業發展的實際情況，提出具有本地特色的體育產業發展目標和促進體育產業發展的政策保障措施。這種“宏觀一致，微觀多元”的格局不但保證了《指導意見》的宏觀統領性，而且保證了各地《實施意見》的多樣性與可行性。總體上看，各地區的《實施意見》都是在領會了《指導意見》精神的基礎上經過認真思考才得以成文的。但是，不同省、自治區、直轄市的情況畢竟存在很大的差異，從以上分析可以看出各地《實施意見》的內容也存在一些不足，仍然需要有關政策部門進一步完善。

五 《實施意見》存在的問題

（一）政策目標口號化

政策目標只有清晰，才能給政策執行者提供指引。但是，在多數地區的《實施意見》中政策制定者并沒有將體育產業發展的目標進行清晰的表述，僅僅是用“提高”、“增強”、“改善”等抽象的語言對體育產業發展目標進行陳述，目標量化程度不高。另外，目標的實現不是一蹴而就的，必須在不同時期中達成，部分地區以5年為界公布了至2015年和2020年的體育產業發展中期和遠期目標，但對近期目標未提及。出現這樣的問題的關鍵在于政策制定者未能對當地體育產業發展的實際情況進行調查取證，不清楚體育產業發展的目標是什么。雖然省一級的政策文件其政策目標還屬于相對宏觀的范疇，但是籠統的政策目標會給政策執行者的實踐操作帶來較大困難。因此，明確階段性具體任務對處于稚嫩期的體育產業而言是十分必要的，同時，將發展目標量化更利于政策效果評估。

（二）政策執行主體模糊化

除了福建、上海、廣西外，其余地區的《實施意見》都缺乏對具體部門具體負責的工作任務的確切表述，采用的“各級政府”、“相關部門”的表述方法使得政策執行主體模糊，執行主體不明確，在政策執行過程中就會造成“人人該管，人人不管”的狀況，政策的執行效果就會大打折扣，而且還容易發生“有功歸自己，有事歸他人”的邀功和推諉現象。同時，對政策目標是否達成無法進行考核與問責。另外，在地方體育產業發展過程中，不同政策執行者之間的關系、責任順序及其責任輕重程度在《實施意見》中都未言清，執行時難免會造成部門之間的矛盾與沖突。

（三）政策措施籠統化

為了保障政策目標的實現，需要政策措施支持，這也是保證《實施意見》得以順利執行的手段。政策措施是政策具體應用的操作方法。在《實施意見》中，加快體育產業發展所需要的政策措施設計安排還很欠缺。多數地方《實施意見》雖然提及了“稅收優惠”、“財政支持”、“用地優惠”等，但是在更進一步有關優惠的標準、優惠的領域、財政支持的份額上又顯空白。對于加快體育產業發展的人才隊伍建設，幾乎所有的《實施意見》中均有提及，但是在人才隊伍建設方式、建設渠道等重點環節上卻又存在缺失。《指導意見》中提出了發揮體育產業的關聯性作用，促進體育產業與其他產業的融合發展的要求，但半數以上地區在有關政策措施上并未對此有所呼應。政策措施上的泛泛而談，難免給人隔靴搔癢之感，在執行過程中也就僅僅是草草應付，使得政策對體育產業發展的支持效應難以顯現，籠統化的政策措施使政策執行者也無所適從。

各地《實施意見》在《指導意見》頒布后的一年之內陸續出臺，體現出各地在落實《指導意見》上的積極性，以及對發展地區體育產業的重視。但是，從總體看，《實施意見》的內容相對簡單，普遍呈現“內容少、不具體”的問題，內容不夠系統，往往“概而論之”，對地區體育產業發展指導性意義不大。各地在制定《實施意見》時對國家政策中的精神理應強調，但是也存在“拿來主義”的傾向，對《指導意見》中的提法照搬不動，“依葫蘆畫瓢”與“囫圇吞棗”的做法并不利于政策的逐層落實。此外，政策的監督和評估是促進政策目標實現和提高政策效率的重要環節，政策監督和評估內容的缺失將會給政策執行過程中產生偏差的問責造成阻礙，這些內容在政策文本中應該有所體現，但僅僅在少數幾個省份的《實施意見》中有所提及。

（本章作者：任慧濤）