第一篇 中國體育產業政策演進與環境分析

第一章 概論

美國次貸危機爆發并引起全球金融海嘯，世界經濟大環境的持續低迷反而促使全球化速度加快，國際產業格局進入震蕩重組期。為了在新的世界經濟版圖、產業格局中擁有一席之地，全球主要國家積極從法律政策規制、市場機制、基礎設施、政府服務、科技研發投入等方面進行配置升級。但是，許多國家尤其是發達國家針對提升國家軟實力、國際競爭力的產業政策改革飽受經濟自由主義者的批評，他們認為國家干預是資本主義理念的倒退。但不可否認，在全球金融危機過后，產業的合理發展需要國家宏觀干預、政府政策引導已經逐漸成為普遍共識。

20世紀中后期，以職業體育為核心的體育產業逐漸進入產業運營成熟階段，舉辦職業體育聯賽的國家逐漸形成了收益豐厚的市場運作機制。自20世紀90年代以來，隨著全球經濟水平的提升，人們的物質文化生活水平不斷提高，職業體育作為一種彰顯人類優秀素質、體驗人類身體美學的精神文化產品迅速流行開來，人類閑暇時間增多、民眾健身意識增強等社會客觀條件的產生，也極大地擴充了體育運動的參與人群，競賽表演、體育用品、運動培訓、體育傳媒、運動員經紀等一系列衍生產品加入全球主流經濟產品的行列。千禧年之后，體育產業在各個國家國民經濟構成乃至世界經濟格局中的地位更加舉足輕重，見表1-1。

體育產業在2008年次貸危機之后的全球經濟持續低迷期間的表現搶眼，已然成為產業全球化的新興典范，尤其是在發達國家，體育產業逐漸從新興產業躍升到支柱產業之列。普蘭基特研究公司（Plunkett Research）報告顯示，美國四大體育聯盟——職業橄欖球聯盟、職業籃球聯盟、職業冰球大聯盟和職業棒球大聯盟在每個財年都能夠獲取200多億美元的收入，相當于中國整個文化娛樂產業（包括電影產業、電視劇產業以及動漫產業）的年均總值。另以意大利足球甲級聯賽、英格蘭足球超級聯賽、西班牙足球甲級聯賽、德國足球甲級聯賽、法國足球甲級聯賽為代表的“歐洲足球五大聯賽”為例，據四大國際會計師事務所之一的德勤會計師事務所（Deloitte Touche Tohmatsu）在2014年1月公布的《金元足球俱樂部報告》（ALL to Play for Football Money League）, 2012/2013賽季的歐洲足球聯賽中收入最高的20家足球俱樂部總營業收入約為455.18億歐元，從報告內容上看，在歐洲宏觀經濟條件萎靡不振的背景下，歐洲各地的職業足球俱樂部不僅沒有任何疲軟的態勢，營業收入反而保持著近8%的強勁增長。

發達國家的體育產業外延廣泛、類型多樣，形成了以競賽表演產業、運動休閑產業為主導，體育用品、體育旅游、體育傳媒、體育商務與貿易等產業融合發展的良性運行體系。以英格蘭的體育產業為例，2013年7月英格蘭體育協會（Sport England）發布的《2010年英格蘭體育經濟價值報告》（Economic Value of Sport in England）顯示，2010年英格蘭體育產業總產值高達2122億歐元，約占英格蘭國內生產總值的1.9%，該比重也讓體育產業超越汽車、電信、法律服務、會計/出版/廣告和公用事業等產業成為英格蘭十五大產業之一。其中體育培訓、運動休閑服務經濟總值約為585億歐元，競賽表演及賽事轉播服務經濟總值約為575億歐元，體育教育、體育公共服務（Sport Eduction/Voluntary Provision）經濟總值約為512億歐元，體育器材及運動服裝貿易等經濟總值約為335億歐元，體育博彩產業經濟總值約為115億歐元。

從全球體育產業分布來看，似乎存在一個較為尷尬的現象，那就是發展中國家體育產業普遍低迷，即便是宏觀經濟高速發展的中國，體育產業也主要依賴體育用品生產制造、零售與批發這兩個“微笑曲線”的低端利潤環節，見表1-2。

可以說，以中國為代表的發展中國家在“如何正確地、有效地從體育產業中獲取收益”這一問題上面臨著困難。這些困難的產生一方面來自西方發達國家，它們用已經達到的高標準、高專業度來評價處于雛形期的發展中國家職業體育產業，并輸出諸如美職籃、英超聯賽等高水平職業體育賽事商品來沖擊中國體育市場。另一方面則來自中國體育管理體制自身。在中國經濟轉軌、社會轉型、文化轉制、政府公共服務職能強化的大背景下，中國體育產業及其政策如何規制這一議題具有極強的緊迫性。當前，中國體育產業政策存在結構不平衡、提供方式單一、運行機制不暢等問題，導致中國體育產業發展難以走向“政府主導、市場配置、社團參與、公眾受益”的有效運營環境。中國體育產業如果想呈現法治化、市場化、民主化、公開化、多元化等發展趨勢，需要中國做出明智的應對。因此，中國體育產業及其產業政策框架的理論研究，不僅對中國體育產業具有重要的實踐意義，而且對亞洲、非洲地區發展中國家的體育產業也能夠提供有益的參考。

第一節 選題依據

一 完善體育產業政策符合我國經濟結構及產業結構調整與升級的方向

經濟結構和產業結構不合理是目前中國經濟發展存在的一個突出問題。從金融危機中走出的中國經濟必須改變過度依賴外需和固定資產投資的增長模式，大力刺激國內消費，發展第三產業。2003年5月，中國國家統計局印發的《三次產業劃分規定》將文化、體育和娛樂業并列為第三產業的一個重要組成部分。2008年中國第三產業增加值的比重僅為34.5%, 2012年這個比例增加到44.6%，但仍與世界發達國家普遍超過70%形成巨大反差。這就決定了我國產業結構調整和升級的重點是大力發展第三產業，這對體育產業的發展提出了更高的要求。

西方發達國家經濟發展的歷程表明，人均GDP從1000美元增長到6000美元是一個國家居民消費更新換代、休閑娛樂需求旺盛的時期。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在40%～50% 為小康，30%～40%為富裕。2008年中國人均GDP為3266.8美元，這一數字到2012年上升為6100美元。2008年我國城鎮和農村居民的恩格爾系數分別為37.9%和43.7%。2012年，城鎮居民恩格爾系數為36.2%，農村居民恩格爾系數為39.3%。這組數據雖然與發達國家30%以下的水平仍有距離，但也表明我國總體上已經進入休閑娛樂需求旺盛的時期，處于從小康向富裕過渡的階段，這是體育消費市場繁榮和體育產業發展的重要條件。

自改革開放以來，我國從中央到各級地方政府為加快體育產業發展出臺了一系列綱領性文件和扶持政策。2006年7月25日，國家體育總局頒布的《體育事業“十一五”規劃》就將“完善體育產業政策”作為推動體育產業發展的重要路徑，這是新時期中國大力發展體育產業的必由之路。2010年國務院辦公廳《關于加快發展體育產業的指導意見》提出，“到2020年，培育一批具有國際競爭力的體育骨干企業和企業集團，形成一批有中國特色和國際影響力的體育產品品牌；建立以體育服務業為重點，門類齊全、結構合理的體育產業體系和規范有序、繁榮發展的體育市場；形成多種所有制并存，各種經濟成分競相參與、共同興辦體育產業的格局”，要求“各地區、各有關部門……抓緊制定促進體育產業發展的各項配套實施方案和具體政策措施，并在實踐中不斷加以完善”。2011年國家體育總局頒布的《體育事業發展“十二五”規劃》提出，“十二五”時期體育產業的發展目標是“貫徹落實國務院辦公廳《關于加快發展體育產業的指導意見》，進一步豐富和完善體育產業扶持政策，逐步推動建立與我國經濟社會發展水平相適應的、具有中國特色的體育產業體系，以滿足廣大人民群眾日益增長的多層次、多元化、多樣性的體育消費需求”。這些政策在現實中的實施績效以及政策的科學性是我國體育產業發展順利與否的關鍵，也是進行研究的主要依據。

二 研究體育產業政策是把體育產業培育成國民經濟新的增長點的需要

國家體委于1995年6月16日下發《體育產業發展綱要（1995—2010年）》，指出要制定和完善體育事業經濟政策，為體育產業的發展提供必要的政策支持。隨后，中共中央和國務院也對體育產業的發展提出了明確要求。如2000年10月11日中共十五屆五中全會的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中指出，“引導文化娛樂、教育培訓、體育健身、衛生保健等產業發展，滿足服務性消費需求”，明確把體育健身作為滿足服務性消費需求的產業。

在國家體育總局的《體育事業“十一五”規劃》中，體育產業被賦予了拉動消費、優化產業結構和擴大就業的職能。把體育產業培育成新的國民經濟增長點成為體育部門的重要任務。規劃明確提出要大力發展體育產業，指出我國體育產業總體上仍處于起步階段，政策尚不完善，具體表現為市場管理有待進一步規范化，各體育產業市場主體的地位有待進一步明確，關系有待進一步理順。

體育產業對于滿足人民群眾的精神文化生活需求、增進國民健康和提升國民生活質量具有不可替代的重要作用。研究體育產業政策，有利于推進體育產業發展，明確體育產業與其他產業的有機聯系，從而使體育產業成為國民經濟新的增長點。

三 調整體育產業政策是北京奧運會后深化我國體育體制改革的要求

2008年北京奧運會后，中國體育體制改革進入了新的時期，在推進體育科學發展、完善舉國體制、加快體育改革的形勢下，一些因體育產業政策體系混亂、結構失衡等而導致的問題成為社會關注的焦點，大力發展體育產業的呼聲日益強烈。對此，我國各級體育主管部門已經予以關注，如2011年《體育產業“十二五”規劃》提出，應“加大體育產業投融資支持力度。拓寬體育產業發展資金來源渠道。加大財政對體育產業的支持力度，鼓勵各地通過設立體育產業發展引導資金或爭取其他專項資金，采用貸款貼息、項目補貼、后期贖買和后期獎勵等方式，對符合政府重點支持方向的體育產品、項目和企業給予扶持”,“落實相關稅費優惠政策。積極爭取在體育贊助、體育捐贈等方面的稅收優惠政策，推動體育產業企業的水、電、氣、熱等基本費用收費標準的調整……”

但由于體育資源和權力長期以來過于集中于體育行政管理部門，民營、私營乃至外資企業參與體育產業受到諸多掣肘，相關體育產業協會等組織的行政化傾向還比較嚴重。類似問題與體育產業組織政策的缺失不無關系。同時，由于體育產業發展環境和條件的束縛，雖然已經有一些引領性的政策，但具體到操作層面，現階段我國體育產業的投融資、稅收、土地、定價等具有強制性的相關扶持產業政策還不成熟，也不成體系，與國外對體育產業的稅收優惠政策形成了鮮明的反差。這說明中國體育產業結構政策尚未發揮其應有的作用，中國體育產業的發展存在東部發達、中西部滯后的區域不平衡狀況。欠發達地區產業政策干預不足和發達地區干預過度的問題同時存在，客觀上影響了我國不同區域的體育產業發展格局。

此外，全國各地只有少數經濟較發達的省市開始建立體育產業統計標準及調查網絡以及制定了有地區性但沒有全國性的體育經紀人管理辦法，全國性的體育產品和體育服務標準化工作剛起步不久，這對體育產業技術政策的調整與完善提出了迫切需求。

綜上所述，北京奧運會以后的中國體育進入了體制改革的最佳時期，而體育產業政策的調整是體育體制改革的核心內容，必將為中國體育產業的進一步發展提供重要的制度保障。

四 評估體育產業政策是我國體育產業向戰略性產業過渡的必要條件

黨的十四大以來，歷次黨的代表大會文件和國務院的政府工作報告均把體育置于文化的范疇中進行論述，在大力推進文化產業的同時支持體育產業的發展。2009年9月26日，經國務院常務會議討論并原則通過的《文化產業振興規劃》全文發布，這是金融危機發生之后，中國公布的第11個產業振興規劃，其中在“重點任務”中專門提到，開發與文化結合的教育培訓、健身、旅游、休閑等服務性消費，帶動相關產業發展。

然而，與幾乎同時起步的文化產業相比，體育產業存在水平不高、活力不強、規模不大、創新不多、績效不高等問題，這與體育行政管理部門產業政策的科學性不夠、缺乏政策評估環節和戰略思考意識等有著密切關系。隨著經濟全球化的趨勢日漸明顯，中國文化產業已經被賦予維護國家文化安全、增強中國文化國際影響力等任務，成為一項戰略性產業，中國文化產業政策也隨之上升到國家戰略規劃層面。

從加強國際體育交流、提高國民素質、提升國民生活質量、滿足人民群眾的健身娛樂需求等角度看，體育產業的主體屬于第三產業的第三層次，應該通過政策引導等手段加大產業開發力度。然而，在文化產業界努力建設超大型國際文化產業集團的同時，體育產業領域目前只有北京、上海、廣東等少數地區出臺了扶持體育產業重大項目的相關政策。截至2013年年底，全國31個省、區、市只有8個地方政府出臺了體育產業扶持引導資金政策。如北京市政府大力打造中國網球公開賽、上海市政府支持上海黃金田徑大獎賽等，多數地區尚未出臺扶持體育產業集團或體育產業重大項目的相關政策，國家層面上的相關政策更是空白。還比如，與文化部門扶持成立大型演藝集團的政策相比，體育競賽表演業還存在行政壟斷、競爭不充分、市場績效低下等問題。從增強國家文化軟實力和國際競爭力等角度看，如果給予有效的政策引導，體育產業也具有上升到國家戰略性產業的可能性和可行性。因此，有效評估當前中國體育產業政策的績效，是推動中國體育產業向國家戰略性產業過渡的必要條件。

第二節 立題背景

一 各行業爭相尋求國家產業政策支持

黨的十六大以來，國內出臺了一系列產業發展規劃與相關扶持政策，圍繞推動從第三產業、現代服務業到文化產業、旅游業、家電業、汽車業以及大量的戰略性新興產業的發展，國務院及其所屬部門和各級地方政府紛紛出臺了大量政策文本，顯示了政府推動產業發展的強烈信號。

這些政策的出臺，一方面是政府經濟調節、市場監管基本職能的體現，另一方面也體現了各行業、部門尋求經濟強力發展的高度自覺性和主動性。

在這些層次不同的各級各類政策中，體育產業政策顯得十分不起眼。主要是政策文本的層級比較低，與旅游產業由國務院直接發文不同，2010年國務院辦公廳《關于加快發展體育產業的指導意見》是由國務院辦公廳發文的。對比《國務院關于加快發展旅游業的意見》，體育產業的發展政策被冠以“指導意見”，也表明體育產業政策的層級相對較低。

而隱藏在這些文本背后的是，體育產業尚未獲得明確而清晰的產業扶持政策。例如，旅游產業被國務院界定為“戰略性產業”，文化產業的發展目標是成為國家“支柱性產業”。與之相比，體育產業的政策優惠就可以說微不足道。在服務業不斷受到重視之際，具有維護全民健康重要功能的我國大眾健身產業始終沒有走出經營困境，全國各地不時傳出經營性健身場所關門倒閉的消息，在美國占據體育產業收入半邊天的大眾健身產業，在中國體育產業收入中的比例不到1/4。相關政策對此雖有關照，但依然無法對體育健身企業等運營主體降低成本起到實質性的推動作用。

問題隨之而來，政府該不該專門出臺針對加快發展體育產業的政策？這些政策的層級該有多高？政策對體育產業的扶持或優惠力度該有多大？在各類產業政策中，體育產業政策有無特殊性？體育產業政策與其他相關產業之間的關系如何？

諸多問題涉及國家產業政策的必要性、合理性與科學性，涉及政策組合的規則與要求，涉及體育自身特性及體育事業和體育產業的關系等一系列重大問題。

二 體育產業政策缺失和孤立現象突出

與歐美眾多發達國家及日韓等亞洲國家相比，中國體育產業總值占GDP的比例還很低。2008年北京奧運會以后，中國體育產業甚至呈現某種程度上的倒退，一個基本表現是中國眾多體育用品企業遭遇庫存過量、銷售不暢、價格低迷、門店萎縮、市值縮小、人才流失、品牌貶值等眾多困境，這個過程一直持續到2013年年底，至今仍不見回暖的跡象。由于體育用品產業從業人數、收入、產值等在我國體育產業中占有很大比例，其衰微之勢嚴重影響我國整個體育產業的發展。

與此同時，我國在北京奧運會以后體育改革的力度有限，雖然承辦國際體育賽事的熱情略有下降，但中國依然被世界著名的體育營銷公司Sportcal評為世界上最熱門的體育賽事之國，北京和上海在全世界體育“賽事之都”中的位置也居于前列。不過令我們有些傷感的是，大眾健身市場并沒有隨著“全民健身與奧運同行”活動而振興，在鳥巢舉辦的曾經門票銷售收入過億元的意大利超級杯賽也因為各種原因被中斷，加上鳥巢在運營一年以后被北京市政府收回經營權，深圳大運會以后體育部門收回部分本來委托經營的體育場地，不少人大代表和政協委員對全運會、亞運會、奧運會之后部分場地閑置狀況的質疑，直接把我國體育產業發展的缺陷暴露在廣大民眾面前。而在這個過程中部分政府和體育行政部門的做法也引起了人們對于體育政策孤立和缺失等現狀的思考。

體育事業和體育產業的關系如何？體育事業該不該為體育產業服務抑或體育產業該不該為體育事業服務？中央政府將大部分體育彩票公益金用于統籌而不是回報體育的合理性如何？體育賽事舉辦中的政府干預應該把握什么火候？大眾健身產業該不該任其自生自滅？對這些問題的思考是本研究過程中須臾不敢忘記的。

三 國外體育產業體系經驗值得借鑒

僅從目前歐美發達國家和日本等亞洲發達國家經歷的現代化過程看，中國用較短的時間快速提升了國民經濟發展水平，并在經濟、政治、社會、文化、生態文明等協同發展中走出了具有中國特色的現代化道路。但是從體育產業發展看，中國與多數歐美發達國家和日本、韓國等亞洲國家還存在不小的差距。這種差距雖然表面呈現在體育產業產值占GDP的比例上，但更深層的問題在于，我們的體育產業體系還不完備，體育產業發展機制尚不健全，體育產業內生動力嚴重不足。

以美國為例，該國的大眾健身產業、職業賽事表演產業、體育傳媒產業、體育贊助和中介產業、體育場館運營業、體育用品制造和銷售業等均形成了一個完備的體系，各產業間形成了有機聯系，體育產業與國民經濟其他行業的發展也相得益彰。比如2011年，美國四大職業聯賽的收入大約為240億美元，大眾健身產業收入為2140億美元，體育產業直接從業人員達130多萬人。美國的大型體育場館依托職業聯賽運營，在冠名、贊助、門票等收入支撐下運營效率高，收益穩定；公園和社區里的體育場地多數免費開放，極大地保障了公民的健身權利，網球等少數收費項目價格低廉，社會效益明顯。可以說，美國基本上不存在運營困難和虧本經營的體育場館，實現了體育公益性和產業性的完美統一。

歐美政府對體育產業的各項優惠政策能否在中國實現？土地、金融、財政等政策是如何出臺并支撐體育產業發展的？娛樂、休閑、健康等其他領域的政策是如何影響體育產業發展的？歐美職業體育、社會體育、學校體育是如何實現有機聯動并實現良好經濟效益和社會效益的？對這些問題答案的求索是本研究的一個重要任務。

第三節 研究綜述

從全球范圍上看，政策越來越成為國家政府發展體育事業、促進體育經濟價值發揮的主要工具，引起了歐洲國家、澳大利亞、加拿大等發達國家諸多學者的關注。霍林漢（Houlihan）對各個國家體育發展與體育政策之間的關系保持著持續關注，并嘗試從多個視角對體育政策的工具性及其性質進行解讀。許多研究者也不斷地對體育政策的出現、發展、相互關系以及文本內容進行深入分析，甚至對體育政策存在的意義本身進行研究。博伊斯（Bloyce）和史密斯（Smith）則通過對青年體育、社區體育以及精英體育發展的研究，闡釋了體育政策的效應。斯圖爾特（Stewart）、尼克里森（Nicholson）以及史密斯（Smith）等人則通過厘清澳大利亞體育政策的歷史演變，提出了一個澳大利亞體育正是因為政府的“頂層設計”（better by design）而走向日趨強大的理念。豪伊（Hoye）和霍林漢（Houlihan）則從澳大利亞體育政策和體育發展之間實踐經驗分析出發對體育政策的效用進行了解讀。

西方發達國家的體育政策主要集中在通過合理運用體育的經濟價值來促動體育活動本身的開展。與上述研究具有很大差異的是，對于以生產建設、經濟發展作為政府工作重心的發展中國家來講，體育政策研究的重心更多地聚焦在“如何刺激體育產業”以及“如何通過體育產業獲取豐厚利潤”這些方面。但是很明顯，這種研究在體育政策中很少涉及，尤其是關于發展中國家的體育市場規范、產業鼓勵等方面的內容。

在產業發展和產業政策理論及其互動方面，國內學者進行了較深入的研究。芮明杰，張平、王樹華等通過梳理主要國際國內理論及其觀點，將產業經濟發展觀點和經濟學理論聯系起來，進而對產業結構、產業布局、產業組織以及產業技術方面的政策進行全面的解讀。F. M．謝勒在《產業結構、戰略與公共政策》中秉承哈佛學派的思想，認為要想獲得理想的市場績效，必須通過公共政策來直接干預盲目的市場行為、改善不合理的市場結構，謝勒利用SCP分析范式對美國諸多產業進行了實證研究，全面檢驗了哈佛學派的產業組織理論。孫彥紅從概念界定、演進歷程、基本內涵以及運作機制等方面出發，對歐盟產業政策進行了分析，并以汽車、服裝以及通信產業為個案形成了較為系統的實證研究。

在中國產業及其政策分析方面，馬曉河首先對中國改革開放后產業結構、產業政策的演變進行了厘清，進而總結出產業結構變動的一般規律，并通過行政區域、行業領域等諸多實踐實證分析了產業結構變動與產業政策之間的互動關系。陳瑾玫對改革開放以來中國產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策進行了政策效應的分析和評價。從理論上看，這種政策效應分析評價模型對于體育產業政策具有一定的借鑒意義。陳玲通過對我國集成電路產業的實證研究發現，體制障礙、共識決策是導致產業政策失效的重要原因，并進而轉入對“共識”這一中國產業政策過程中的核心概念的討論，提出中國產業政策過程中“制度—精英”這一雙層決策理論的概念。趙英對“十五”以及“十一五”期間中國諸多產業領域的政策演變梳理，進而總結出產業政策在我國宏觀經濟調控中的作用和運作機理。

趙嘉輝梳理了美、英、法等國家的產業政策歷史演進之后，從經濟基礎、產業發展以及國際競爭三個方面辨析了產業政策存在的必要性，并闡釋了產業政策干預強度及其有效性等議題。最后通過對中國宏觀產業政策的歷史考察，進行了政策效應的評估并提出改進建議。趙嘉輝的產業政策“國際層次競爭論”對于中國體育產業及其發展戰略方向應有的全球視野提供了理論支撐。江小涓從全球產業政策理論研究引介出發，解讀了20世紀末期中國產業政策及其實際效應，在“十二五”時期中國特色社會主義市場經濟逐步完善的背景下，我國產業政策的關照重點及其選擇原則。

在體育產業政策研究方面，不僅有針對體育產業組織、結構、技術等政策理論分析類的研究，還包括以運動競賽表演業、體育用品業、體育廣告傳媒業、體育場館建設與經營、體育國際商務與貿易等實踐調研方面的研究。

周小洪等認為體育產業結構政策是指為達到最佳的體育產業結構而實施的政策，他通過對體育產業結構政策的分析闡明了體育產業政策目標和政策手段。吳超林提出實現體育產業組織政策目標的手段主要有三種：一是控制市場結構；二是控制市場行為；三是直接改善不合理的資源配置。曹可強提出體育產業組織政策是政府為優化體育產業內資源的合理配置，處理體育產業內企業間的關系，實現體育資源的有效利用，從而推進體育產業發展所采取的政策總和。此外，曹可強還以發達國家體育產業政策實踐為借鑒，提出我國應優先發展健身娛樂業和競賽表演業，扶持體育場地服務業、體育經紀業和體育金融保險業的發展，適度發展體育用品制造業、體育培訓業和體育建筑業，鼓勵體育信息傳播、體育廣告和體育商業服務業的競爭。吳超林等提出體育產業結構政策包括產業計劃、經濟立法、稅收結構、預算分配結構、價格政策、信貸政策等調節系統，在執行這些政策時，要采用行政手段、法律手段和財政手段等。陳林祥提出為了促進我國產業結構優化，要以健身娛樂業為主導產業，帶動體育產業結構的全面升級，重點扶持競賽表演業和體育培訓業，以競賽表演業帶動體育中介服務業和體育金融保險業，通過市場來調節體育用品制造業和體育用品銷售業，適度發展體育彩票業。翁飚、李明峰、林耀生等在對福建省九地市進行調研的基礎上，探討了福建省體育產業的政策頒布和落實問題以及產業結構現狀，提出了福建省體育產業結構最優化構想：提高體育服務業在體育產業中的比重；凸顯地方傳統體育項目優勢；構建以非公有制為主導，多種經濟成分并存的格局。

金融手段是優化產業結構的必要手段，一些學者對此也進行了研究。劉延平等認為解決經費不足的問題關鍵就在于如何進行卓有成效的體育融資。譚建湘、侯玉鷺認為應該建立“政府—社會團體—企業（個人）”多渠道的投融資機制。任保國、張華對我國體育產業資本市場投融資的發展現狀與政策進行了分析研究，認為建立健全體育產業資本市場投融資機制是實現體育產業超常規發展的有效途徑，現階段實行體育產業資本市場投融資的條件已基本成熟。陳林祥對我國體育產業的布局特點進行了研究，認為體育產業在我國還處于起步階段，各地要結合實際，圍繞體育市場的需求，根據區域產業結構調整的要求，對體育產業發展從戰略布局上做出政策性的選擇。另外，一些學者根據部分地區體育產業發展實際，對體育產業布局政策進行了研究。辛利、周毅、王小康等對廣東省體育產業的目標、體育產業的支撐體系以及體育產業布局政策、組織政策等問題進行了探討。吳超林、楊曉生認為體育產業技術政策是國家對體育產業技術發展進行指導、選擇、促進與控制的政策總和，它以體育產業技術為直接的政策對象，是保障體育產業技術適度和有效發展的重要手段。體育產業技術政策的內容主要有兩方面：一是確定體育產業技術的發展目標和具體計劃，包括制定各種具體的體育技術標準、體育技術發展規劃；二是技術進步促進政策，包括體育技術引進政策、體育技術推廣政策、體育技術開發扶持政策。肖林鵬、蔡勁燕、楊曉晨等對體育中介的技術政策問題進行了系統研究，制定了《體育經紀人國家職業標準（試行）》，該標準依據有關規定將體育經紀人分為三個等級，包括職業概況、基本要求、工作要求和比重表四個方面的內容。該標準為體育經紀人的職業教育、職業培訓和職業技能鑒定提供了科學、規范的依據。

從上述已有研究成果可以看出，關于各類體育產業政策的研究已有不少，但這些研究還存在以下三點不足之處。一是由于國內對于體育產業政策的內涵和分類體系的認識存在較大分歧，導致體育產業政策研究的系統性和層次性較差，主要還集中于體育用品業、體育中介業，以及體育投融資和體育產業結構與體育產業布局政策等領域，關于競賽表演業、健身娛樂業、體育培訓業等這些體育產業重要領域的產業政策研究還比較少；二是現有大多研究還局限于對體育產業政策的回顧和總結，定性分析多，定量分析少，這些政策為何出臺、如何傳導、實施效果如何等問題均未進行深入的研究；三是對體育產業政策下的子政策（如體育結構政策、組織政策、布局政策等）單獨研究的不少，但研究它們之間關系的幾乎沒有，而這對于我國體育產業的發展至關重要，本書試圖對此做些努力，以得到一些有益的結論。

第四節 研究目標

一 厘清體育產業政策的內涵和外延、作用與功能

“政”和“策”兩字在我國古代漢語中是分開使用的。“政”通常具有“政治”、“政事”、“政權”、“正義”等意。“政”具有控制社會、管理國家事務、治理民眾的意思。按照古代漢語的原義，“政”和“策”就是治理國家、規范民眾的謀略或規定。英語中本沒有“政策”一詞，只有“政治”（politic），源于古希臘語中的“poiteke”，意為關于治理城邦的小學問。隨著近代西方政黨政治的發展，從politic一詞逐漸演變出policy一詞，具有“政治”、“策略”、“謀略”、“權謀”等含義。日本學者在翻譯“policy”時，從傳入日本的漢字中挑選了“政”和“策”二字組合在一起，譯為“政策”一詞。因此，我國現代漢語中的“政策”一詞源自日本。

有論點認為，政策和法律具有明顯區別，盡管政策和法律在階級本質、經濟基礎、指導思想、基本原則、社會目標等根本方面高度一致。也有學者強調二者的聯系，認為政策對法律具有指導作用，法律對政策實施具有保障作用。本書認為，政策和法規具有一致性，但其區別也不容忽視。政策由政府制定，法律法規由國家立法機構制定；法律具有穩定性，政策會因情勢而變。

國內外對于“政策”有多種不同的解釋。公共行政學首創者之一、美國學者伍德羅·威爾遜認為“政策是由政治家，即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規”。在一般意義上，“政策”一詞用來指某一行動者（指政府機構、官員或某一團體）或一組行動者在既定的活動領域中的行為。詹姆斯·安德森認為，“政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的”。卡爾·弗里德里奇認為，政策是“在某一特定的環境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程。提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現某個既定的目標，或達到某一個既定的目的”。托馬斯·戴伊的觀點更直接，他認為，“凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策”。國內公共政策研究專家陳振明教授認為政策是“黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人行為的準則或指南”。還有學者提出，我們不應該把政策看作只是某個孤立的決定，而應該把它看作由或多或少有聯系的活動所組成的一個較長的過程，以及這些活動對有關事物的影響。體育產業政策大體屬于產業政策和公共政策范疇，往往具有多維的分析角度，見圖1-1。

“產業政策”是產業經濟學的一個基本術語，代表著產業發展的規范體系。人們通常將產業結構、技術、組織、布局政策作為產業政策的主要內容。還有人把產業結構政策和產業布局政策合稱為產業關系政策，把產業技術政策和產業組織政策合稱為產業運行政策，把產業全球化政策稱為產業發展政策。產業政策的基本要求是關系政策優化、運行政策升級、發展政策完善，在此保障條件下推動產業的發展。

對于我們研究的體育產業政策而言，本書關心以下幾個問題。

一是政策的范圍與領域。體育在中國長期以來被視為福利，20世紀90年代以來一度被強調的是健身消費，直到2010年3月國務院辦公廳發布《關于加快發展體育產業的指導意見》才出現國家層面的體育產業政策。此前有體育系統自身的體育產業政策，但無法站在國家政策層面干預其他領域的產業行為。我們的研究會描述這一過程，并闡釋體育產業政策的調控范圍越出體育系統的歷史邏輯。而全國各省、區、市政府和體育部門出于自身需求而出臺的大量體育產業政策文本，也凸顯了政策范圍與領域。

二是政策的系統與要素。體育產業政策所關聯的不應該是體育系統自身單獨的要素。任何一項體育產業政策不僅包括就某一問題通過某一項決定，還應該包括隨之而來的配套決定。比如對于體育場館運營的扶持政策，必然需要稅收、土地、金融等政策的配套來保障。

三是政策的取舍和選擇。公共政策往往指政府實際所做的事情，而不是打算做的或將要做的事情，當然也體現政策想做或不想做的取舍和選擇。本書認為體育產業政策形式上可能是積極的，也可能是消極的。積極的體育產業政策指政府為解決某一問題而采取的主動行動；消極的體育產業政策指政府就人們要求政府處理某類事務而做出的不采取任何行動或任何做法的決定。對于中國體育產業政策而言，我們看到截至2013年有8個省、區、市有了體育產業引導和扶持資金，而其余23個省、區、市沒有這項政策。

四是政策的激勵和約束。很多公共政策往往建立在法律基礎上，是政府意志的體現，具有權威性和強制性。但不少政策很多時候又體現為一種行為準則或規范，所以約束力較弱。比如中國的體育政策和體育產業政策的文本乃至國務院出臺的《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》中經常出現“應當”“鼓勵”“提倡”等字句，但缺乏明晰的懲罰機制和明確的罰則，顯得約束性和強制力不足，直接影響了體育產業的發展。

五是政策的協調和服務。體育產業不被認為是與國計民生直接相關的傳統產業，其相關政策往往具有軟約束的功能，具體表現在很多體育產業政策的功能往往體現在協調和服務方面。在體育產業的運作過程中，政府、企業、社團乃至教育和科研機構等是密切相關的利益相關者，存在復雜的互動關系。體育產業政策只有更加主動地協調各種利益相關者和服務于各利益主體，才能取得實效。與強制功能相比，體育產業政策可能更需要發揮協調和服務的功能。

二 促進體育產業政策的完善與實施

體育產業政策往往不是元政策，也不是基本政策，一般屬于具體政策，主要是針對體育領域特定問題或某一體育產業領域的問題而做出的政策規定，是元政策的延伸和基本政策的具體化。

體育產業政策領域往往實質性政策較少，而象征性政策較多。實質性政策往往提供具體的、有形的資源或實質性的權力，或調整一些真正不利的條件和因素。這在體育產業領域很少見，比如2013年10月發布的八部委文件《關于加強大型體育場館運營管理改革創新提高公共服務水平的意見》是一個層次很高的文件，但在具體的稅費優惠政策方面，力度也十分有限，如提及“大型體育場館水、電、氣、熱價格按不高于一般工業標準執行。各地可依法依規減免大型體育場館建設和運營管理中的相關費用”。

從1995年《中華人民共和國體育法》到國務院辦公廳2010年發布的《關于加快發展體育產業的指導意見》，從1995年的《體育產業發展綱要（1995—2010年）》到2011年的《體育產業“十二五”規劃》，從國務院2003年的《公共文化體育設施條例》到2009年的《全民健身條例》，從現代服務業到文化產業，再到旅游產業，不少相關產業政策中都提及了體育產業。這些政策或直接或間接，或全面或局部，或籠統或具體，都具有推進體育產業發展的政策目標和意圖，都提出了促進體育產業發展的手段和措施，都對體育產業加快發展提出了保障條件，但迄今為止，我國體育產業政策仍不能說完善。有些政策沒有彰顯體育產業的特殊屬性使定位不夠準確；有些政策沒有考慮產業要素體系的完備而有片面性；有些政策對于部門協同推進考慮不周；有些政策對現實條件的認識不到位；有些政策甚至因為對產業發展影響因素不了解而起適得其反的作用；有些政策因為限于外部支持條件的欠缺而失去應有的效果。

當然，還有些政策因為對于利益格局和產業動力等的認識偏差而沒法實施或者實施效果有限。比如體育彩票產業的發展在國家財政體制要求和體育行政主管部門的管理下多次出現曲折和反復，不少省市體育局因有不斷增加的體育彩票公益金的收入而逐步喪失了推進體育產業發展的動力，使得一些體育產業政策在執行中大打折扣，“體育產業為體育事業發展服務”的理念使得體育部門對推動體育系統外體育產業的發展缺乏積極性，甚至在某種程度上起了阻礙體育產業發展的作用。比如大型體育賽事背景下某些政府部門對贊助商的壓力、商業性體育賽事對承辦者的審核和批準，客觀上影響了體育產業的順暢發展。

本書將切實推進相關體育產業政策的完善及確保其實施效果作為主要目標，從政策文本的科學性和專業性、政策手段的針對性和可操作性、影響政策的博弈關系和政策傳導機制等角度進行研究，希望在闡釋體育產業政策與體育產業發展的關系方面對體育產業政策的制定和實施提供一些指導和啟示。

第五節 研究定位

一 追求完備性與系統性

一是總結中外體育產業政策的發展歷程與歷史經驗，把握當前中國體育產業政策的歷史基點和邏輯方位，正確理解中國體育產業政策的地位與作用，避免體育產業政策的缺失、錯位、孤立。

二是系統梳理中國當前體育產業結構政策、組織政策、布局政策、技術政策的利弊得失，構建結構合理的體育產業政策體系，避免體育產業政策的無序、混亂、矛盾，科學制定中國體育產業政策。

三是本書進行科學組合，主要成員來自多個領域，工作領域包括政府管理部門、科研機構和企業實務部門，學科領域包括體育學、經濟學和管理學等，年齡結構涵蓋老中青各階段。希望借助不同領域、學科和年齡成員的有機結合，產生創新性研究結果，探索出一條多學科人才協同合作的社會科學研究的新路子。

二 力求現實性與針對性

一是全面探討不同業務領域、不同區域、不同層級體育產業政策的制定原則及其相互關系，把握當前不同體育產業政策制定和實施、評估的原則與方法，有針對性地解決體育產業政策干預過度或干預不足等問題。

二是廣泛選擇體育產業政策制定者和實施對象進行訪談、調研和分析，力求結論的可靠性和建議的可行性，幫助體育產業政策制定部門和相關體育企業深刻理解各主體間的對話性政策話語體系，從而增強制定產業政策的自覺性和落實產業政策的主動性。

三是綜合運用博弈論、規制理論、計量經濟學等分析工具研究中國體育產業政策的傳導機制，力求從理論上完備體育產業研究的價值，從實際上體現體育產業政策制定的科學性和針對性。

三 尋求有效性與可靠性

一是深入分析我國體育產業政策的發展歷程，揭示我國當前體育產業政策的現狀，以產業經濟學、體育學和法學的基本理論為指導，對我國體育產業政策的運行機理進行深入分析，揭示其運行規律，為我國的體育產業政策提供理論指導并力圖為其他行業的產業政策提供借鑒。

二是對體育產業發達的歐美國家體育產業政策以及國內其他產業政策等進行經驗借鑒。歐美等發達國家的體育產業發展良好，其產業政策的制定也非常成熟。國內其他一些領域的產業政策也有很多經驗可供參考。本書通過系統的比較分析方法，提出優化我國體育產業政策運行模式的對策，從而為我國體育產業政策制定提供實踐參考。

三是構建我國體育產業政策良性運行的支持體系。我國體育產業政策要發揮其應有作用，必須注重與外部環境的協調，尋求外部因素的支撐。本書認為影響我國體育產業政策的外部環境因素包括政治因素、經濟因素、社會因素、技術因素、環境因素和法律因素等。本書研究了這些因素如何影響體育產業政策，并對這些因素之間如何相互影響進行分析。這種分析方法有助于使體育產業政策的制定更加合理化。

四是在系統劃分我國體育產業政策門類的基礎上，本書進一步分析了不同產業政策結構之間的關系，包括不同層級政策之間、不同業務領域政策之間和不同區域政策之間的關系。厘清這些關系的目的是準確理解我國體育產業政策制定和傳導的過程，提升我國體育產業政策的科學性。

第六節 研究方法

一 文獻資料法

國外體育產業政策對促進體育產業的發展至關重要，其相關政策對我國體育產業政策也有重要借鑒意義。為了解國內外體育產業政策的發展概況，本書對國內外的體育產業政策進行了梳理和歸納；從我國體育產業政策發展的歷史進程中，揭示其中存在的問題，客觀總結這些產業政策對促進我國體育產業發展所取得的成效；在體育產業相關政策的闡釋中力求結合與美國、英國等國外體育產業政策的比較，歸納國外體育產業政策促進體育產業發展的有益經驗。具體而言，本書文獻資料的來源主要有以下幾個途徑。

一是通過網絡及數據庫收集資料。通過國際奧委會、國際單項體育聯合會、Sportcal、國家體育總局、各單項協會、各省市體育局等官方網站收集相關資料；依托海外學者李明教授（美國）、陳禮教授（美國）、凡紅教授（愛爾蘭）等境外專家的學術背景和優勢，重點收集整理國外體育產業政策方面的資料；通過ProQuest、EBSCO、Jstor、中國知網等國內外數據庫查找相關的文獻資料。

二是依托本書成員及相關人員在行政管理或行業協會的優勢收集相關文獻資料。具體受訪者包括張弛（國家體育總局體育彩票管理中心原副主任、現財務管理和審計中心主任）、彭曉（國家體育總局體育器材裝備中心原副主任、現體育基金管理中心副主任）、陳立基（廣西體育局副局長）、宋凱（遼寧省體育局局長）、林軍（江西省體育局副局長）、李輝（國家體育總局辦公廳副主任）、鄧旭（北京市體育局體育發展處處長）等。

三是依托本書成員在企業單位里的優勢收集相關文獻資料。具體通過江和平（中央電視臺體育頻道總監）、張慶（關鍵之道體育營銷咨詢有限公司董事長）、顏強（體壇周報社原副社長）、阮偉（中視體育娛樂有限公司前總經理）、張濤（探路者體育事業群總裁）、白厚增（北京康比特體育科技股份有限公司董事長）、張路（北京國安足球俱樂部副董事長）等收集關于體育產業政策實施效果方面的文獻。豐富翔實的第一手資料為本研究提供了良好的數據支撐。

二 深度訪談法

深度訪談法是獲取科學事實的一種基本方法。為了獲取國內外體育產業政策制定者、執行者、被影響者等對體育產業政策的態度與看法，本書主要對以下幾類人員進行了深度訪談。

一是對參與體育產業政策起草、討論與制定等相關人士進行深度訪談。訪談對象包括國際奧委會市場開發委員會、國家法制委員會立法管理處、國家體育總局政策法規司（如政法司原司長張劍、理論處原處長李輝）、部分省市體育局或行業協會主要負責人，主要了解體育產業政策制定的最初動因、制定原則、政策意圖、政策目標等。

二是對體育產業政策的執行與監督部門的相關人員進行深度訪談。訪談對象包括北京、江蘇、湖北、湖南、青海等省市體育局、工商局、稅務局等部門的體育產業政策貫徹執行及監督的相關負責人。主要掌握體育產業政策在貫徹執行過程中遇到的困難、障礙等問題，以及體育產業政策對體育產業的作用與取得的效果。

三是對受體育產業政策影響的企業或單位的負責人進行深度訪談。企業是各種產業政策的具體執行者，本書對北京、廣州、深圳、武漢、晉江、成都、南昌、西寧等地的體育用品企業、體育場館管理中心、體育經紀中介企業、體育健身娛樂企業、體育彩票管理中心、體育傳媒企業等單位負責人進行了深度訪談。主要想從受眾的視角來了解體育產業政策的被影響企業或單位對體育產業政策的意見、看法及總體評價等。對國內舉辦的一些著名的商業性常規賽事（如北京中國網球公開賽、上海大師杯網球公開賽）相關運營管理人員進行深度調研，本書了解并大體掌握了在體育產業政策從制定到執行、控制再到評價的整個過程中，不同環節的人士對體育產業政策的態度、意見、看法和建議，對體育產業政策的整個運行機制和作用機理有較客觀和深刻的認識。

三 問卷調查法

為了收集各層級人士對我國體育產業政策的看法與態度，了解影響我國體育產業政策的因素和我國體育產業政策的發展趨勢等，在深度訪談的基礎上，本書設計問卷進行調研。

問卷調查主要分為兩個階段，第一階段為探索性調研階段，這一調研階段選取的樣本量比較少，調研的范圍和領域局限在福建晉江的體育用品企業，從財政稅收、金融等相關政策視角了解企業的態度；第二階段為正式調研階段，選擇參加2013年全國體育產業工作會議的省、區、市體育局副局長和分管體育產業的處長、部分體育產業示范基地負責人進行調研。被測對象主要確定為體育產業政策的制定者、執行者及被影響者，調查內容主要是體育產業政策現狀、體育產業政策的影響因素、體育產業政策未來發展趨勢等。

通過問卷調查，本書了解并基本掌握了我國體育產業政策制定、執行及政策感知等方面的現狀，了解并掌握了影響我國體育產業政策制定、貫徹執行及政策效應等的主要因素，形成了對我國體育產業政策執行力的基本判斷。

四 博弈論分析

博弈論（game theory）是應用數學的一個分支，主要研究公式化了的激勵結構（博弈）間的相互作用，是研究具有斗爭或競爭性質現象的數學理論和方法，也是運籌學的一個重要學科。目前很多學科都應用博弈論考慮參與博弈個體的預測行為和實際行為，并研究它們的優化策略。但在體育產業政策的研究中，博弈論尚比較少見。

在研究我國體育產業政策內在結構的各個構成部分之間的關系及我國體育產業政策的運行機制時，本書使用博弈論進行研究。我國體育產業政策是一個多層次立體式的政策體系，我國體育產業政策不僅具有縱向的層級結構，還具有復雜的橫向業務結構和區域結構。在縱向的層級結構中，包括國際層面的國際奧委會和各國際單項組織，國家層面的國家體育總局、各部委及各單項協會，地方層面的地方產業政策的行政管理部門。在政策的制定、執行及政策效應傳導過程中，各利益主體為了自身利益的最大化，都會想方設法對體育產業政策施加影響力。因此，不同層次的體育產業政策之間具有不同程度的聯系和沖突。在橫向的業務結構和區域結構中，各個業務主體和不同區域主體為了自身的利益，在產業政策的制定和執行中都會不同程度地尋求自身利益最大化，試圖使政策偏向自己，因此它們之間也存在沖突，這就是一種典型的博弈過程。

本書在對體育場館經營、體育彩票產業等的研究中，將采用合作博弈（cooperative game）、默契博弈（又稱非合作博弈，non-cooperative game）等多種博弈論方法，分析并厘清我國體育產業政策各構成部分之間的關系與沖突，研究各利益主體在體育產業政策制定、執行、發揮作用以及最終評價的整個過程中博弈力量、博弈路線、尋求博弈平衡點估量與確定的標準等，使博弈論研究的設想得到初步證實。

第七節 研究框架

（本章作者：易劍東、任慧濤）