引言

金融危機后，和發達經濟體通過“再工業化”為帶動，或以“量寬”和推進制造業升級為導引實現經濟的相對穩健復蘇相比，融資條件收緊和潛在增長率降低的未來前景，成為倒逼新興經濟體改革的契機，推出更好的政策、改變增長模式、深化結構改革，不斷釋放經濟增長潛力，實現可持續發展，是新興經濟體打破增長放緩現狀、遏制經濟下行的根本出路。鑒于我國正處于經濟增速換擋、結構調整陣痛、新舊動能轉化的新常態，在當前異常復雜的世界經濟形勢下，同樣存在潛在增長率下降的可能且經濟面臨一定下行壓力，通過宏觀調控進行必要的調整以保障深化改革的穩步推進、提早突破金融危機影響桎梏成為未來一段時期政府面臨的主要挑戰。結合我國目前宏觀調控導向，在保持貨幣政策松緊適度的情況下，政府調控著重于財政政策的精準施策，并傾向加大財政力度來發揮積極財政政策對實體經濟的支撐性，例如，財政支農、中央財政積極支持鋼鐵煤炭去產能以及創新驅動等，以促進經濟提質增效。那么，如何在保證宏觀財政金融風險可控的前提下，充分釋放財政政策空間成為實現我國經濟轉型必須突破的關鍵性問題，具體的，這一問題主要涉及兩個方面：第一，財政政策空間從何而來；第二，如何“充分”釋放財政政策空間，或者具體解釋為釋放多大財政政策空間才能實現在留有必要政策回旋空間和避免觸及宏觀財政金融風險可控這一底線間最優化抉擇。

與發達國家相比，我國政府負債歷史相對較短，政府債務負擔率和財政赤字率在世界主要經濟體中均處于較低水平，適當提高仍安全可行（賈彥東、劉斌，2015）。以和美國政府負債情況對比（詳見圖1）為例，我國政府債務負擔率確有相當大的上升空間（龐曉波、李丹，2015），但這也限制了政府適當利用財政杠桿，實現對實體經濟的有效刺激，尤其在2007年全球金融危機后，這一限制尤為明顯；值得注意的是，以2011年為轉折點，政府開始有意識地削弱這種限制，壓縮政府負債的上升空間，例如，在2016年《政府工作報告》以及財政部披露的中央財政預算中指出，中央預算增支加碼，并階段性提高財政赤字，具體的，2016年末國債余額限額12.59萬億元，較2015年增長1.4萬億元，中央政府債務負擔率上升約0.85～0.93個百分點，2016年末地方政府債務余額限額接近17.2萬億元，較2015年增長接近1.2萬億元，地方政府為債務負擔率上升貢獻0.09～0.21個百分點; 2016年財政預算赤字率從2015年的2.3%上升到3%，而2015年相比于2014年僅增長0.2個百分點。無論是我國政府負債變化趨勢抑或政府調控導向都可以發現，政府在有意識通過壓縮政府負債的上升空間換取財政政策的上升空間，這正是對上文提出的“財政政策空間從何而來”的實踐性解答，而在實現“充分”利用階段性財政赤字率上升、政府負債增加的“負效應”換取持續發展勢能的“正效應”的過程中，如何保證不觸及宏觀財政金融風險可控這一底線，避免財政狀況進入一個可能突然惡化的危險區是本文致力探討的問題。

圖1 1981～2012年中國和美國政府債務負擔率走勢

說明：其中，美國政府負債數據來自美國行政管理和預算局（OMB），包含公共債務/GDP和總債務/GDP。

通過上述推演可以發現，在保證風險可控的基礎上，通過壓縮政府負債的上升空間換取財政政策空間對我國實現經濟轉型、推進供給側改革具有十分重要的現實意義，但是如何把握兩者間換取的程度是值得深思的。結合我國政府負債相對保守這一現實下政府預防性動機存在的可能，并考慮到我國目前很大程度上存在放大防范突發事件（unexpected shocks）的必要政策回旋空間這一趨勢，本文在明晰突發事件對政府債務風險具體影響的前提下，通過預算內合理的財政前瞻性管理降低政府預防性動機以爭取“財政空間”（fiscal space），即對“如何充分釋放財政政策空間”這一問題進行嘗試性解答，旨在釋放不必要的預留政策回旋空間，以在風險可控的底線思維下促成政府財政杠桿效應對實體經濟的有效刺激。

結合我國政府債務負擔率相對較低這一經濟現象以及目前宏觀調控的財政化特征，將突發事件納入政府債務風險分析，并在預算內進行合理財政前瞻性管理，就積極意義而言體現在兩個層次：一方面較隱形、間接，在堅持政府債務風險可控的底線思維下，最大限度地降低政府預防性動機，充分釋放財政政策空間，不僅利于通過經濟增長途徑控制政府債務風險，而且保障了穩步推進經濟轉型；另一方面則相對顯性、直接，有利于緩解財政大幅調整，及形成面臨金融危機類突發事件直接沖擊時必要的逆周期調整基礎，即在直接控制政府債務風險方面也具有良好預期。

鑒于此，本文嘗試從我國特定發展階段的特定經濟現象中發現問題并尋求有效解決方法的研究思路出發，具體而言，以降低政府對突發事件的預防性動機為突破口，通過突發事件對政府債務風險的影響分析以及如何形成有效防范的探索性分析，對如何“充分”釋放財政空間這一問題進行嘗試性解答，并提供一些可能的解決途徑。文章首先通過政府債務風險理性預期檢驗對風險波動來源進行基本判斷，基于風險偏離長期均衡的狀態探索突發事件影響政府債務風險的可能渠道和機制，并在對突發事件進行充分防范這一財政前瞻性管理假設前提下，趨勢性分析政府在預算中進行突發事件事前管理產生的具體經濟效應。在明晰應對突發事件的預算財政后備金對政府債務風險防控具有一定兩面性的基礎上，以財政反應機制為研究框架，結合我國財政反應的非線性特征與經濟的不確定性，并納入應對突發事件的預算財政后備這一“儲備渠道”具體地刻畫我國基本財政與政府債務風險間的影響機制，通過比較靜態分析判斷相應財政后備是否達到風險防控的最優“儲備”存量，為政府實現風險的“被動防御”到“主動化解”提供明確政策導向。具體文章結構安排如下：第一部分提供突發事件影響政府債務風險的經驗證據；第二部分在財政反應機制框架下，分析防范突發事件的有效財政后備金對政府債務風險的具體影響，并對我國財政空間進行測算；第三部分總結全文，提出政策建議，以及研究展望。