導(dǎo)論

從早期工業(yè)化國家的濟貧法開始，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，現(xiàn)代社會保障制度已經(jīng)成長為具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障體系，成為一個國家社會經(jīng)濟制度的重要組成部分。從社會變遷的角度看，工業(yè)革命和資本主義的發(fā)展將社會成員置于市場化的經(jīng)濟活動當(dāng)中，傳統(tǒng)的賑災(zāi)、救濟等措施難以應(yīng)對日益復(fù)雜的社會現(xiàn)實，作為個體的社會成員乃至家庭抵御風(fēng)險的能力受到挑戰(zhàn)，年老、疾病、傷殘、貧困等問題不再局限于個人范圍。通過制度化的社會保障解決公眾所面對的社會風(fēng)險，促進人類福祉，開始作為基本的社會議題進入公共領(lǐng)域。

我國從新中國成立初期就十分重視社會保障工作，建立了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制要求的社會保障制度，改革開放以后又對原有體制進行改革，逐步建立起與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會化的社會保障基本框架，在制度層面上基本實現(xiàn)了社會保障全覆蓋。但漸進式的改革方式使制度始終處于“多軌并行”的碎片化狀態(tài)，在公平性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性等方面仍存在諸多問題，使改革呼聲高漲。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立更加公平的、可持續(xù)的社會保障制度，這意味著社會保障制度將漸進式地由碎片化走向整合。當(dāng)前制度形態(tài)的產(chǎn)生有著深刻的歷史背景，制度改革面臨著復(fù)雜的現(xiàn)實環(huán)境。如何將分散的社會保障項目整合為統(tǒng)一的社會保障體系，使全體公民，無論身份、地域、行業(yè)，都能夠平等地享受基本的社會保障待遇，成為社會保障制度必須面對和解決的問題。當(dāng)前的社會保障制度改革面臨著一個重要的選擇：是在原有制度框架的基礎(chǔ)上進行漸進式的改革，還是用一種新的理念進行頂層設(shè)計。對此，學(xué)界給出了不同的回應(yīng)。一是主張漸進式修補，從彌補現(xiàn)行制度缺失入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推動改革。二是主張綜合性整合，致力于從“基礎(chǔ)整合”的角度建構(gòu)社會保障體系，主要包括底線公平與柔性調(diào)節(jié)機制和適度普惠型社會福利制度等。三是主張系統(tǒng)變革與制度重構(gòu)，對現(xiàn)行制度進行根本性變革。例如，“清華方案”提出建立統(tǒng)一的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”；國研中心在《新一輪改革的戰(zhàn)略和路徑》一文中提出設(shè)立“國民基礎(chǔ)社會保障包”。可見，目前學(xué)界對于社會保障制度改革問題的關(guān)注點主要集中在制度層面，提出了一系列批判、修補乃至重構(gòu)的觀點。

在當(dāng)代社會科學(xué)領(lǐng)域中，社會保障作為綜合性的研究范疇，既包含關(guān)于我們生活的社會應(yīng)該怎樣和如何使人們的生活更幸福的哲學(xué)思辨，也包含對一個實然社會的問題的工具性或?qū)嵱眯越鉀Q的可能性考慮。經(jīng)驗實證的政策分析和實踐取向的行動研究同對政治理念和道德追求的反思性批判，構(gòu)成了這一學(xué)科既具有經(jīng)驗科學(xué)和實踐行動的特質(zhì)，又具有思辨和批判的人文主義精神。然而，長期以來，關(guān)于社會保障問題的研究大都建立在實務(wù)立場之上，注重對現(xiàn)實問題的解決，這種實務(wù)傾向主要源于19世紀以來實證主義對社會科學(xué)研究的影響，認為通過尋求一種社會共識就可以使社會保障問題作為“社會工程”問題來解決。事實上，各種理論思潮對于福利制度的發(fā)展起到了重要的思想支配作用。19世紀，自由市場經(jīng)濟在西方世界造成嚴重的社會分裂，為維護社會秩序，各國開始探索建立社會保障制度。20世紀三四十年代，在資本主義經(jīng)濟危機的歷史背景下，凱恩斯的國家干預(yù)思想和貝弗里奇關(guān)于福利國家的政策選擇備受推崇，各國社會保障實踐進入蓬勃發(fā)展階段。20世紀70年代，伴隨著福利國家危機的出現(xiàn)，新自由主義思潮興起，社會保障制度進入改革階段。可以說，關(guān)于社會福利的理論思潮一直支配著社會福利實踐的發(fā)展，理論問題的解決對社會保障實踐的影響通過社會保障的價值取向選擇和制度制定直接地表現(xiàn)出來。因此，對于社會保障問題的研究不應(yīng)局限于實務(wù)視角，而應(yīng)該通過理論反思來對現(xiàn)實問題進行指導(dǎo)。

社會保障制度不僅是具有重大理論價值的研究課題，而且也是充滿價值判斷的研究領(lǐng)域。正如蒂特馬斯所說，“價值選擇是社會福利必須面對的話題，在社會政策領(lǐng)域當(dāng)中，所謂的價值中立是不具備任何意義的”。從價值判斷角度出發(fā)，社會保障不只局限于針對人類福祉和社會安全的制度設(shè)計，而且是與權(quán)利、正義等緊密相連的理論范疇。在現(xiàn)代社會，福利是所有社會成員必須享有的權(quán)利，福利權(quán)的實現(xiàn)是衡量社會福利正義性的主要標準，權(quán)利在現(xiàn)代社會福利領(lǐng)域是居于核心位置的概念。從歷史的角度看，權(quán)利經(jīng)歷了從“自然權(quán)利”向“公民權(quán)利”的演變過程，在這一過程中，人類對自身福利權(quán)利的認識也從“道德權(quán)利”上升到更為全面的“社會權(quán)利”。

通過權(quán)利視角來重新審視我國的社會保障制度，由于權(quán)利分化所造成的“福利身份化”問題就會凸顯出來。我國從20世紀50年代初期就十分重視社會保障工作，建立了計劃經(jīng)濟體制下的社會保障制度。形成了以“單位”或“集體”為基礎(chǔ)的社會保障制度，從屬于不同性質(zhì)“單位”的社會成員享受不同的社會保障待遇。在養(yǎng)老方面，城鎮(zhèn)職工在退休后在其原單位領(lǐng)取養(yǎng)老金；在醫(yī)療方面，國家機關(guān)及事業(yè)單位工作人員、高等院校在校學(xué)生都可以享受公費醫(yī)療待遇，國有企業(yè)、城鎮(zhèn)大集體企業(yè)職工可享受勞保醫(yī)療待遇，職工直系親屬也可享受部分待遇；此外，城鎮(zhèn)職工還享受住房、教育等方面的福利待遇。農(nóng)村居民的社會保障制度相對滯后，主要有合作醫(yī)療制度和“五保戶”制度。可見，國家公務(wù)人員、國有企業(yè)職工、集體企業(yè)職工、農(nóng)村居民等不同群體所享受的社會保障待遇存在本質(zhì)上的差別，這一過程事實上實現(xiàn)了“福利身份化”的生產(chǎn)。

改革開放以來，在計劃經(jīng)濟體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時代背景下，與計劃經(jīng)濟體制相配套的“國家—單位保障制”日益暴露其弊端，社會保障開啟了社會化改革的道路。經(jīng)過多年探索，我國社會保障體系的基本框架初步形成。該體系主要包括三個層次：由國家立法強制實施、個人與企業(yè)分擔(dān)繳費的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等社會保險制度；由國家立法強制實施，由財政負擔(dān)經(jīng)費來源的社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置制度；國家鼓勵和倡導(dǎo)的自愿性企業(yè)補充保險，以及個人儲蓄性保險、互助保險等。同時，國家將商業(yè)保險作為社會保險的補充，逐步建立起與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會化的社會保障基本框架，在制度層面上基本實現(xiàn)了社會保障全覆蓋。

但“在中國的漸進改革路徑中，每一個改革步驟，實質(zhì)上都是社會經(jīng)濟運行遭遇 ‘瓶頸’時的突破”，不例外的是，社會保險制度的“碎片化”狀態(tài)也是“突破瓶頸”式改革的一個結(jié)果。這種外部驅(qū)動型的變遷路徑有其現(xiàn)實合理性，但也使得社會保障的變遷缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合設(shè)計，其理念與功能都存在模糊地帶，城鄉(xiāng)分割與分區(qū)操作的推進方式并沒有破解“福利身份化”問題，而是固化了“身份化”特征。在國家公務(wù)人員、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民等不同身份群體之間仍存在著明顯的福利差距，漸進式的改革方式使制度始終處于“多軌并行”的碎片化狀態(tài)，不同群體間的福利分配差距很大，社會保障制度面臨嚴峻考驗。可以說，“福利身份化”是當(dāng)前我國社會保障制度面臨的關(guān)鍵問題，“去身份化”是改革的關(guān)鍵所在。因此，本文將“去身份化”作為核心問題，將社會保障置于權(quán)利理論的發(fā)展譜系當(dāng)中進行系統(tǒng)的分析與反思，進而表達我們所持有的社會保障理想。