北京大型公共文化服務設施運行機制的問題與建議

高宏存

大型公共文化服務設施是指以各級人民政府為主體的，建筑面積在1萬平方米左右或以上，向公眾開放、用于開展文化體育活動的公益性的圖書館、博物館、紀念館、美術館、文化館（站）、體育場（館）等。北京作為國家首都城市，是大型公共文化服務設施較為密集的城市。2014年，北京繼續推進北京大型公共文化服務設施運行模式與體制機制創新，不僅能充分發揮公共文化設施的社會效益、經濟效益，加強公共文化產品和服務供給，提升公共文化設施建設、管理和服務水平，提升公共文化服務效能，且有助于實現首都城市的文化示范作用。

北京大型公共文化服務設施的總體運行特征

近年來，隨著政府在政策上向公共文化服務體系建設傾斜，大幅度增加對公共文化服務設施方面的投入，加快大型公共文化服務標志性工程建設進度，其運行機制及運行效果也引起人們越來越多的關注。目前，北京大型公共文化服務設施建設，總體上呈現出快速發展狀態，運行機制在探索與實踐中也不斷創新，呈現出以下兩大特點。

其一，政府管理模式在探索中創新發展。

北京重視公共文化服務體系建設，強調對其管理運行進行新的探索，以打造新型的公共文化服務設施管理模式。在大型公共文化服務設施的管理中，政府逐漸推進文化體制改革，以轉變政府職能為方向，將政府對大型公共文化服務設施的管理由以行政管理為主向以經濟法律管理轉變，并探索實行不同的政府介入管理模式。在工作方式上，積極探索“由管微觀向管宏觀轉變，由辦文化向管文化轉變”，采用委托經營、政府力量采購、設施自主文化產權開發等方式，激活設施運行活力，擴大社會力量的參與度，提高設施內部文化資源利用率。

一方面，政府通過公開招標的方式購買經營性文化公司生產的文化產品或服務。2014年，北京在政府購買服務的目錄中，將公共文化服務納入其中，為公共文化服務建設提供多元性支撐。在文化惠民服務中，北京市以向民營文藝院團購買文化產品的形式，組織百姓周末大舞臺、周末演出計劃等。2014年，北京市共有90家文藝演出公司或團體（其中74家是民營院團）參與文化惠民演出活動，全年共演出1041場。

另一方面，利用全國公共服務體系的網絡，將大型公共文化服務設施有效的運行管理經驗擴散至各個地方的公共文化服務設施中，提升了地方大型公共文化服務設施的運行效率。依托北京保利劇院的北京保利劇院管理有限公司，作為中國保利集團的重點企業，其演出與劇院管理業務已經拓展至華北、華中、西南以及珠江三角洲等各個地區，成為國內首家真正意義上的演出及劇院經營管理院線聯盟。目前，保利經營管理著北京保利劇院等全國24家一流劇院。統一的管理原則，因地制宜的運行方式，構成了北京大型公共文化服務設施新的管理運行機制，也促進了大型劇院公益性職能的進一步發揮。2014年，北京大型體育場館的演出數量比2013年增長87%，全年達到381場。2014年大型文化設施收入總票房也實現穩步增長，其中，大型專業性劇場收入為6.31億元，大型體育場館收入為5.57億元，均比2013年略有增加。演出數量的增多和票房收入的穩步增長，體現出公共文化服務設施運營管理機制創新對北京公共文化服務體系建設的貢獻。

其二，市場化管理運行方式的引入。

推進大型公共文化服務設施運行中社會力量參與以及引入市場化管理體制，是北京立足于當下市場經濟大環境、加快大型公共文化服務設施建設的重要環節。當下，北京大型公共文化服務設施已經開始市場化運作的探索，取得了一定成效。

第一，現代理事會制度的引入。2011年，國家文物局曾發文要求“公共博物館紀念館要逐步實行理事會決策、館長負責的管理運行機制”；2013年黨的十八屆三中全會明確提出：“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。”近年來，北京市積極面向市場，探索現代理事會制度的建立。2014年，北京市部分區縣積極探索現代理事會制度，東城區和皮卡圖書館、居民探索成立現代理事會制度，將社會力量和專業化社會團體引入公共文化服務體系建設，提高了服務和管理的水平和效率。

第二，委托專業公司或服務機構管理運行。政府通過公開招標的方式引入專業管理公司承擔大型公共文化服務設施特定管理崗位，這種方式既減輕了管理壓力，又減輕了財政負擔，同時強化了管理運行的效率。北京市朝陽區在委托專業機構管理公共文化服務運行方面先行先試。2014年，朝陽區圖書館與悠貝親子圖書館、朝外街道圖書館簽訂《社會力量參與朝外地區圖書館運營合作協議書》，以委托的方式在公共文化服務中引入民辦機構，探索公共文化服務體系建設的新形式。

北京大型公共文化服務設施運行存在的問題

北京是“全國文化中心”，發揮全國文化中心示范作用、建設中國特色社會主義文化先進之都，始終是北京文化建設發展的重要戰略目標。在國家政策文件的指導與傾斜下，北京市公共文化服務體系構建呈現出繁榮而穩定的發展局面。但是，綜觀北京市大型公共文化服務設施的發展現狀，其運行存在的問題主要體現在以下幾個方面。

其一，經費來源不足，投入方式單一。

大型公共文化服務設施作為城市文化發展的重要載體，其經費來源主要是國家財政。就財政投入數目來看，文化事業費的投入每年都呈現出增長趨勢，但是，與國民經濟、國家財政收入及國家總體財政支出相比，文化事業費投入的增長速度并不突出。文化體育與傳媒支出在全國財政支出中的比例近三年來分別是1.79%、1.80%、1.65%。在推行公共圖書館、美術館、文化館等公共文化設施免費開放的當下，這種財政投入的比重并不能很好地支撐公共文化服務設施的運行。尤其大型公共文化服務設施的配備、安全保衛、水電基礎、人員經費等各項費用開銷都頗大。而政府財政投入多停留在“大鍋粥”的方式上，不能針對具體項目進行資金核算與投入，往往導致資金使用不當、特定項目資金不足等問題。

北京市一些新興的大型公共文化服務設施為適應市場經濟的環境，采用新型的經費融資模式，比如大型游泳館“水立方”的建設就得到了來自101個國家和地區的35萬多名港澳臺同胞及海外僑胞共捐獻的9.4億元人民幣。但是，建成后的長期運行更需要大量的資金支持。單純依靠國家財政投入的單一方式，限制了大型公共文化服務的內部運作模式，各個場館還缺乏吸引社會資金注入、多渠道解決經費來源的大膽嘗試。

其二，市場機制不健全，缺乏市場營銷意識。

越是大型的公共文化服務設施，越承擔著弘揚與傳播國家意識形態的任務，也就越處于政府部門機構的管理之下，這樣反而使設施運行脫離了市場機制。設施內部公共文化產品與服務緊跟國家政策，有利于國家公共文化與意識形態的傳達，但脫離市場機制的運行，也使設施的公共文化服務職能不能很好地對公眾形成影響，并不利于滿足公眾公共文化需求和提升公眾文化素質。

一方面，設施缺乏市場需求調查機制，一味沿承老舊的公共文化產品與服務，原有的文化資源得不到新的開發，又缺乏引入新的文化資源的措施，導致公眾對既有文化產品與服務產生了審美疲勞，激發不起欣賞的欲望。據媒體調查，北京市社區公共文化設施利用率不到25%，以需求為導向的設施建設并未落到實處。隨著經濟文化的發展，公眾對文化的欣賞需求逐步提升，大型公共文化服務設施缺乏面向市場、面向公眾運行的機制，缺少公眾需求的公共文化產品與服務的供給，其公益性職能就不能得到發揮。另一方面，設施所提供的公共文化產品與服務，其目的是滿足公眾需求、提升公眾文化素質，然而設施往往注意文化產品與服務的提供，卻忽略了產品與服務的營銷過程。市場經濟條件下，即使是大型公共文化服務設施提供的公共文化產品與服務，也需要引入市場機制，優化資源配置，以專業的市場營銷策略擴大產品影響力，在保證設施的社會效益的同時，提高經濟效益，達到社會效益與經濟效益的統一。

其三，服務方式陳舊，文化資源利用率低。

北京是全國文化創意之都，城市創意競爭力和文化創意水平都居全國首位，公共文化設施和公共文化產品都居全國領先地位，然而大型公共文化服務設施中的創意性發展卻尚有較大差距，尤其“軟件”建設不夠，公共文化資源利用率有待提高。

一方面，建設比較早的大型公共文化服務設施，內部服務設施建設一般比較老舊，服務系統又比較龐大，在當下科學技術迅速發展的時期，服務方式跟不上新的潮流。文化場館往往被動地停留在低層次開館閉館上，等著群眾走進來，而不能創新方式招徠群眾。很多大型公共文化服務設施在網絡平臺建設方面還不夠普及和先進，配套的網上圖書館、網上博物館、網上劇場等服務活動水平還不夠高，服務人群覆蓋面較小。另一方面，有些大型設施建成后，因為后期運行成本、實用性、規劃性等的阻礙，不能充分發揮公益性職能，造成文化資源設施擱置，資源利用率低下。作為中國最有名的體育賽事場館，北京鳥巢體育館創新了設施內部運行方式，啟用了公司運營模式，整個場館交由北京市國有資產經營有限責任公司管理運行。但是，這種產業運作模式、巨額維護成本和超高的功能開發難度，同樣使得場館內部資源設施得不到很好的利用，設施惠及的公眾規模也受到限制。因此，怎樣探索出一條惠及廣大人民群眾的集社會性與經濟性于一體的新型運行模式，是鳥巢當下亟須解決的問題。

改善北京市大型公共文化服務設施運行的建議

北京市公共文化服務體系建設始終走在全國前列，2014年北京市啟動《關于進一步加強基層公共文化建設的意見》《首都公共文化服務示范區創建方案與標準》《北京市基層公共文化設施建設標準》和《北京市基層公共文化設施服務規范》的“1+3”公共文化政策制定工作。這些政策充分體現了以人民為中心的工作導向，推動了北京公共文化服務體系標準化、均等化、社會化和數字化發展。大型公共文化服務設施作為公共文化服務體系的骨干、惠及廣大人民群眾的大型場館，更是承擔著文化的公益性職能。針對當下大型公共文化服務設施運行中存在的定位不清、活力不足、效率低下等問題，推動責任明確、行為規范、富有效率、服務優良的公共文化服務設施運行機制的形成，是深化文化體制改革的重要任務，也是構建公共文化服務體系的重要內容。

（一）探索經費投入保障機制

大型公共文化服務設施的經費投入保障機制，是保障大型公共文化服務設施有效運行的基礎和前提。為保障大型公共文化服務設施的有效運行，必須正視當前的投入機制問題。北京作為文化中心，中央政府及市政府對公共文化服務的財政投入相比其他地區已經具備了很大的優勢，當下，需要著手解決的是財政投入總量提升前提下的投入方向問題。應該打破過去“大鍋粥”的投入方式，按照各個部門、各個項目實施專項財政投入。

第一，建立分類預算、按需所投的經費投入原則。管理大型公共文化服務設施的直接政府機構，在設施建設投入運行之初或在設施運行現狀之下，對該設施運行現狀進行調研，切實了解設施基本運行所需要的資金支持情況，分類調研、分類預算，構建量化的專項財政預算數據。然后，按照分類預算的結果和“按需索投”的原則，針對設施中的基本保障性投入和項目保障性投入實行分類撥付。

第二，加大對文化創意項目的支持力度。為適應北京市文化創意之都的建設，大型公共文化服務設施要加大對文化創意項目的財政支持力度。對設施中所規劃的創意型文化產品與服務，國家財政投入要首先予以考慮，對其進行財政政策的傾斜，使大型公共文化服務設施不僅在地域上承擔“大型”二字，更在文化服務上承擔“創新”二字。

第三，完善多渠道社會投入機制。支持、調動社會文化組織、企事業單位、個人參與公共文化服務資金投入，拓寬大型公共文化服務設施的投融資渠道，打破由政府獨自支撐的局面，形成各級政府縱向協調投入，社會文化組織、企事業單位和個人等橫向聯合投入的多元化經費投入系統，有利于充分發揮社會文化資源的作用，也有利于實現設施內資金的有效流轉。

（二）轉變政府職能，推行多樣化管理模式

大型公共文化服務設施真正有效運行，除了經費投入之外，還需要高效有序的運行管理措施。政府要發揮大型公共文化服務設施管理主體的作用，承擔運行管理的大導向；設施自身則要在政府導向的前提下，積極探索多樣化的管理模式。

第一，在政府職能轉變中理順政事關系。政府要轉變長久以來“大包大攬”的管理思維，從管理主體的角色轉變為管理主導者，為大型公共文化服務設施的運行提供總體管理方向與政策，將全面管理與重點管理相結合，對設施實行分類管理。

第二，強化設施主體的市場化運行。按照增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務的目標和原則，以市場經濟體制為背景，推進大型公共文化服務設施內部的體制改革，全面實行人才聘任制度和崗位管理制度，以市場為資源配置導向，加強財務使用管理和核算，建立健全競爭與激勵機制，促進市場化運作模式的形成。北京市大型公共文化服務設施應面向市場，建立現代理事會制度，借鑒上海當代藝術博物館的運營模式，以理事會決策項目，由學術委員會審核，以基金會或社會力量參與的多元化經費投入為支持，進行專業化管理運行。

第三，充分探索自有文化產權的開發。大型公共文化服務設施在建設之初便攜帶了豐富而明確的文化服務目標，鳥巢、水立方等大型體育文化設施，首都博物館、汽車博物館等場館展覽設施，自建成之日起，便擁有豐富的自有文化產權。多角度開發自有文化產權，給公眾提供豐富文化產品與服務提供了來源。

（三）引導社會力量參與管理和治理

十八屆三中全會，圍繞文化改革特別是原有文化事業單位改革，明確提出推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。由原來的包辦逐步過渡到吸納社會力量參與文化管理，實現管理模式由以往政府包辦的單一主體管理，變成多元主體參與的新型“文化治理”。特別強調了鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織。

第一，大力開展文化志愿服務活動。目前，在吸納社會力量參與管理與服務方面，北京市大型文化設施也做了一定的嘗試。在首都博物館，“小小講解員”活動是首博重要的品牌教育活動之一，已經連續三年在暑期舉辦“小小講解員”培訓班與實踐班，取得了很好的社會效果。在大型公共文化設施建設上繼續加強志愿者隊伍，是實現社會化發展的重要方式。

第二，探索“文化治理”新模式。文化服務要“著眼文化民生，激發文化民主，實現文化民權”，在接受服務中實現文化設施機構民主的管理。國家提出的探索建立“理事會制”，就是這種新的“文化治理”模式的構想。雖然現在全國已經開始試點，但北京市部分區縣的文化設施機構運營還沒有破題。文化治理體系和治理能力現代化的實現，必須擴大治理的社會參與、實現多元主體合作共治。

（四）建立科學的績效考核機制

建設新的績效評估制度，推動公共文化設施運營績效的考評，是加強公共文化設施服務規范化、高效化發展的重要路徑。

第一，大型公共文化服務設施績效考核的維度及主體問題。由于大型公共文化服務設施公益性特點，對其運行的考核評估不能局限于單一主體，需要政府、公眾、專業化團隊的合作參與。尤其是北京的大型公共文化設施，不僅承擔部分國家層面的文化服務，還要承擔市級層面的文化服務。政府主體評估主要考量設施的組織屬性，對設施所提供的文化產品與服務進行定性分析，保證大型公共文化服務設施運行方向；客觀主體評估是大型公共文化服務設施的主體考核系統，涵蓋設施運行的方方面面，是最復雜的系統，需要建立起客觀、科學、具可操作性的評估指標體系，從專業性視角加以考核；公眾主體評估是基于滿意度的考核，系統指標大多不是可量化的構成，指標一般可以質性轉移為參數納入量化系統。

第二，大型公共文化服務設施績效考核的后續實施。對大型公共文化服務設施進行績效考核，是為了給設施運行管理提供客觀依據，也是為了能夠更好地實現文化設施的公益性職能。將反饋機制、獎懲機制等作為后續管理的重要內容，有助于圍繞明晰的組織績效目標產生自主性內生動力，針對考核現狀自我變革，創新運營方式，積極履行公共文化服務職能。