第二章 地方政府職能轉變測量

——基于廣東省政府工作報告的文本分析（1981～2015年）

從已有研究政府職能轉變的文獻來看，目前雖然有個別的研究者采用文本分析法對政府職能轉變問題進行研究，如鄧雪琳對國務院政府工作報告的研究，欲測量改革開放以來政府職能轉變的特點。但其研究較為粗糙，在關鍵詞詞庫的建立方面不夠豐富，只是對經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和環(huán)境保護這五個關鍵詞進行詞頻分析，并以此作為概括政府職能轉變情況的依據(jù)，有缺乏代表性之嫌。

為了彌補已有研究之缺陷，本章將通過對廣東省1981～2015年政府工作報告進行文本分析，探討地方政府職能轉變的軌跡及特點，并力圖在以下兩方面尋求突破：一是采用定量研究方法，首次將文本分析法應用到省級政府職能轉變的研究中；二是從每一種政府職能類型中選取不同的關鍵詞，建立較為豐富的多級詞頻庫，探討地方政府不同職能領域以及不同職能間的職能轉變情況，使研究結論更全面具體，更具科學性。

第一節(jié) 研究設計

一 概念界定

本章結合黃慶杰和陳瑞蓮關于政府職能轉變的界定，將政府職能轉變定義為政府職能重點和政府職能方式的轉變。政府職能重點的轉變包括兩方面，一方面是指在某一項職能領域中職能重點隨著時間的變化而發(fā)生的改變；另一方面是指在不同職能領域之間職能重點的量的相對位移。政府職能方式的轉變是指政府行使職能的手段的變化。政府職能方式包括行政手段、經濟手段和法律手段等涉及政府職能行使的相關方式和手段。

政府職能劃分，是指政府不同職能領域的界定。中共十六大確定了政府四大職能，即經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。鑒于本章研究的時間跨度較大，為了更好地研究政府職能隨時間轉變的情況，筆者將政府職能劃分為經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理三個職能。具體來說，在經濟領域，如果僅用“經濟調控”作為職能劃分維度會忽略政府工作報告中大量經濟建設方面的重要內容，那么為了提高研究的準確度，筆者將涉及與經濟建設和管理相關的職能統(tǒng)一劃入經濟管理職能，包括經濟運行調節(jié)、企業(yè)改革、產業(yè)調整和地方特色經濟建設等職能內容。市場監(jiān)管職能被定義為廣義上的職能，除了包括公平準入、市場秩序維護等職能之外，還涉及市場建設、物價管理等早期的市場管理職能內容。基于社會管理和公共服務的職能內容在政府工作報告中易出現(xiàn)交叉的情況，為提高研究的準確度，筆者將社會管理和公共服務合并為社會事務管理職能，包括公共服務、社會保障、科教文衛(wèi)體等事務以及維護社會穩(wěn)定等職能內容。

二 研究思路和分析框架

本章主要通過對廣東省政府工作報告進行文本分析，從而研究政府職能轉變的軌跡和特點。在確定了基本研究方向之后，筆者首先對政府職能進行劃分。根據(jù)研究的實際情況，本章將政府職能劃分為經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理三大職能。然后，筆者嘗試從職能重點和職能方式兩個維度對政府職能轉變情況進行研究分析。在確定了分析維度之后，筆者進一步將“詞頻變化”、“重點占比”和“關鍵詞分析”定為本章研究的測量指標，旨在觀察和分析政府職能轉變的具體情況。最后，筆者對政府職能轉變的軌跡進行特點總結，并對其進行合理性分析，進而提出具有針對性的改進建議。基于上述的研究思路，筆者繪制了分析框架，如圖2-1所示。

分析框架在政府職能轉變測量框架的設定方面，參考了鄧雪琳在《改革開放以來中國政府職能轉變的測量——基于國務院政府工作報告（1978-2015）的文本分析》一文中的測量框架。與之不同的有兩個方面，一方面，鄧雪琳采用的是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設“五位一體”的全面職能框架，而本章則以“經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理”三大職能作為職能框架；另一方面，在對職能轉變進行測量的過程中，鄧雪琳只對“五位一體”的職能分類進行詞頻分析，而本章在三大職能下還設置了次一級指標，并對次一級指標進行詞頻分析。如經濟管理職能下設改革與發(fā)展、產業(yè)結構和地方特色經濟三個次一級指標，市場監(jiān)管下設物價和消費一個次一級指標，社會事務管理下設精神文明、科教文衛(wèi)體、社會秩序和社會保障四個次一級指標。筆者通過對指標的進一步分析，以期對廣東省政府職能轉變歷程進行全方面多維度的考察。

三 分析維度和分析指標

（一）分析維度

1．職能重點

職能重點是指每項職能領域中所包含的重點職能內容，如社會事務管理職能包含了社會保障、社會秩序和科教文衛(wèi)體等職能重點。以職能重點作為研究政府職能轉變的分析維度，筆者可以觀察出政府在各項職能領域中具體職能內容的變遷情況，從而抓住政府在不同時期的職能著重點，以更好地判斷政府職能轉變的關鍵所在。

2．職能方式

職能方式是指政府在行使職能時所采用的方式和手段，如管制型方式或服務型方式，行政手段、經濟手段和法律手段等。本章將“計劃指導”、“行政干預”、“嚴格控制”和“宏觀調控”中的行政手段等視為管制型方式，將“積極鼓勵”、“調整完善”、“制度規(guī)范”、“完善體系”和“提供保障和服務”等視為服務型方式。對政府職能方式的觀察，能夠分析出政府在處理與市場和社會的關系時自身定位的變化。如政府若慣于采用計劃指導和嚴格控制等管制型職能方式，則說明政府偏向于“家長式政府”或“全能型政府”的角色定位。若政府的職能方式轉向權力下放和放松管制等服務型職能方式，那么也就意味著政府逐漸向“服務型政府”或“有限型政府”的角色過渡。

（二）職能框架

1．經濟管理

本章將經濟管理職能設為一級職能指標，涉及經濟建設、經濟改革等與經濟相關的內容。此外，本章在經濟管理職能下設改革與發(fā)展、產業(yè)結構和地方特色經濟三個次一級職能指標，建立二級詞頻庫，以便更全面細致地分析政府職能內容。改革與發(fā)展涉及改革開放等與發(fā)展方針和發(fā)展方向相關的內容，筆者以此觀察政府在方向性指導方面的職能變遷情況。產業(yè)結構關系到農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)結構調整變化的職能內容，通過對產業(yè)結構的詞頻進行歷時性分析，筆者可以研究政府在三大產業(yè)方面的職能重點變遷情況。地方特色經濟是指具有廣東省地方特色的經濟建設內容。廣東省作為對外開放的試點省份，具有經濟特區(qū)建設、對外貿易等有別于其他省份的經濟建設職能。本章將這類具有廣東省地方特色的經濟職能內容劃分到地方特色經濟這一次一級職能內容之中。

2．市場監(jiān)管

本章將市場監(jiān)管職能作為一級職能指標，包括物價管理、市場建設、消費行為管理、市場準入等與市場相關的職能內容。此外，本章在市場監(jiān)管職能下設物價和消費作為次一級職能指標并建立二級詞頻庫。物價和消費職能指標主要研究和觀察的是市場監(jiān)管領域中的物價管理和消費行為的職能內容變遷情況。之所以只以物價和消費作為次一級職能指標是因為在政府工作報告中涉及這方面的政府職能內容較多，且其歷史延續(xù)性較強，這樣便于對該職能領域進行歷時性分析。而市場監(jiān)管的其他方面的職能，出現(xiàn)在政府工作報告中的次數(shù)不多且較為零散，故沒有被納入考察范圍。

3．社會事務管理

本章以社會事務管理職能作為一級職能指標，綜合了社會管理和公共服務兩種職能，其內容涉及社會保障、基礎設施建設、科教文衛(wèi)體和維護社會穩(wěn)定等與社會領域相關的職能內容。此外，本章在社會事務管理職能領域下設精神文明、科教文衛(wèi)體、社會秩序和社會保障這四個次一級職能指標，并建立相應的二級詞頻庫。

（三）測量指標

1．詞頻變化

本章將詞頻變化作為測量指標之一。詞頻變化是文本分析的重要測量指標工具。政府工作報告中的詞頻信息在一定程度上反映出政府對某一事物的重視程度。詞頻變化是指通過建立不同職能分析指標下有關職能內容和職能方式的關鍵詞詞頻庫，以分析每一項職能指標的歷時性變遷情況。當某一職能關鍵詞的詞頻數(shù)在歷時變化中處于相對較高位時，這表明政府在這一時期對該領域工作的重視程度較高。而當某一職能關鍵詞的詞頻數(shù)在歷史變化中處于相對低位時，這表明政府在這一時期對該領域工作的重視程度較低。筆者對35年的廣東省政府工作報告進行詞頻統(tǒng)計，對每年廣東省政府工作報告中詞頻數(shù)排序在前300位的重點詞頻通過創(chuàng)建詞頻庫進行分析，而對未進入前300位的關鍵詞進行歸零處理。進行歸零處理的緣由在于筆者在預調研過程中發(fā)現(xiàn)，排名300位之后的關鍵詞詞頻數(shù)均為2或1，可以忽略不計，這對研究結果并不會造成影響。此外，在以經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理三大職能領域作為一級詞頻庫的基礎上，筆者在每個一級詞頻庫下設立了二級詞頻庫。通過對兩級詞頻庫進行分析，本章可以更加全面地分析政府職能重視程度的變遷情況。更進一步說，通過對各個職能指標的重視程度變遷情況加以綜合分析，本章可以分析出政府職能的大致變遷情況。

2．重點占比

本章將重點占比作為測量指標之一。重點占比是指不同職能領域的職能內容占所有職能內容總數(shù)的比重，主要用于分析政府不同職能領域間職能量的相對變化情況，也就是政府職能結構的變遷情況。職能重點占比的增長意味著政府對相應職能領域的重視程度的加深，職能重點占比的減少則意味著政府對相應職能領域的重視程度的減弱。通過觀察職能重點占比情況的變化，本章可以分析出政府在不同職能領域中關注度的相對變化，筆者再結合經濟和社會的現(xiàn)實情況進而綜合分析出政府職能結構的變遷情況。

3．關鍵詞分析

本章將關鍵詞分析作為測量指標之一。關鍵詞分析是指對政府工作報告中的重點關鍵詞進行匯總分析。它是對詞頻變化的補充，主要用于對職能方式轉變的測量。與職能重點內容不同，職能方式的關鍵詞在政府工作報告中較為零散且出現(xiàn)的次數(shù)普遍較少。為此，在對職能方式轉變進行文本分析的過程中，僅用詞頻分析會忽略一些出現(xiàn)次數(shù)較少的關鍵詞。為了更加全面有效地分析政府職能方式，筆者對三個職能中的職能方式的關鍵詞進行了匯總，并以時間為線索，通過對不同職能領域的職能方式進行綜合分析，總結出政府職能方式的轉變情況。職能關鍵詞分析相較于詞頻分析更直觀顯著，它主要關注的是政府對職能履行方式的表述變化。文字表述的變化可以直接反映出政府對相應事物認識的改變。在政府工作報告中，有關職能方式的關鍵詞表述的變化可以反映出政府在職能履行方式方面的認識的變化，進而筆者可以在一定程度上分析出政府職能方式的變遷情況。

四 研究方法

（一）個案選取方法

本章選取廣東省政府作為研究個案。廣東省作為改革開放的試點省份，一直走在改革的前列。為此，廣東省作為研究改革開放以來省級政府職能轉變的個案具有代表性和較大的研究價值，本章不僅能夠從省級政府職能轉變的視角看出中國改革開放以來政府職能轉變的具體情況，也能夠看出改革試點省份在改革開放的影響下政府職能轉變的概況。

（二）資料收集方法

本章的主要研究資料是廣東省政府1981～2015年的政府工作報告。廣東省政府工作報告主要來源于廣東省人大常委會辦公廳資料庫和廣東省人民政府官方網站。其中，廣東省1981～1999年的政府工作報告均來自廣東省人大常委會辦公廳資料庫，2000～2015年政府工作報告均來自廣東省人民政府官方網站。

（三）資料分析方法

1．文本分析法

本章采用文本分析法作為資料分析方法。有研究表明，人的認知傾向主要通過他經常使用的文字反映出來，經常使用的文字便處于人認知的核心地帶。文字使用頻率的變化反映了人對于事物的重視程度與認知變化。

政府工作報告作為政府工作的權威性官方文件，其內容能反映出政府工作的重點和偏好，由此本章能分析出政府職能轉變的情況，這具有較大的研究意義和研究價值。

2．操作方法

（1）詞頻變化分析

在詞頻變化分析的具體操作方面，本章將使用ROST Content Mining 6.0文本挖掘軟件對所收集的政府工作報告進行詞頻統(tǒng)計分析。通過使用軟件，筆者對每年廣東省政府工作報告進行詞頻統(tǒng)計，并選取排名前300位的關鍵詞。在排名前300位的關鍵詞中，筆者按照政府三大職能將部分重要關鍵詞分別錄入一級和二級詞頻庫。一級詞頻庫包含經濟、市場和社會三大關鍵詞。二級詞頻庫包含三大職能中的相關職能重點和職能方式的關鍵詞。筆者按此方法對每年的廣東省政府工作報告進行處理，最后生成了35個一級詞頻庫和280個二級詞頻庫。在此基礎上，筆者對該詞頻庫進行進一步篩選并對重點詞頻進行制圖分析。

（2）重點占比分析

在重點占比分析的具體操作方面，筆者對35年的廣東省政府工作報告中涉及經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理這三大內容的字數(shù)分別進行統(tǒng)計計算，由此得出每年廣東省政府工作報告中各類職能領域的內容重點占比。最后，筆者對每年的數(shù)據(jù)進行制圖觀察，并以此分析不同職能領域間的重點占比變化情況。

（3）關鍵詞分析

在關鍵詞分析的具體操作方面，筆者對35年的廣東省政府工作報告中涉及經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理的職能方式的重點詞語進行統(tǒng)計制表，并以此觀察每年廣東省政府在不同職能領域所采用的職能方式的變化情況。

第二節(jié) 廣東省政府職能轉變測量

一 職能類型的歷時變遷和結構變遷

（一）職能類型的歷時變遷

1．經濟管理職能重點轉變情況

（1）總體轉變情況

在經濟管理下設的“改革與發(fā)展”二級詞頻庫中，筆者選取了“經濟”、“建設”、“發(fā)展”和“改革”這四個關鍵詞進行詞頻變化分析。通過圖2-2可以直觀地看到，“經濟”一詞在20世紀80年代（除1988年外）均處于最高位，到了20世紀90年代呈下降趨勢，2000年之后，個別年份雖有小幅上升，但總體呈低位徘徊之勢。由此可見，廣東省政府對于“經濟”一詞的關注度具有階段性特點，并且呈整體下降趨勢。與“經濟”一詞變化相反的是“建設”一詞。由圖2-2可見，該詞詞頻變化在2000年之前一直處于低位波動態(tài)勢，2000年之后則呈波動上升趨勢。“發(fā)展”一詞的詞頻變化波動較大，這說明廣東省政府對它的關注度不穩(wěn)定，在2005～2008年，其出現(xiàn)峰值，之后發(fā)展趨勢較為平穩(wěn)。“改革”一詞的詞頻變化也明顯呈階段性特點，其在20世紀80年代是高峰期，20世紀90年代后呈波動下降態(tài)勢，2010年之后出現(xiàn)緩慢回升趨勢。

由詞頻變化可見，政府對“經濟”的提及頻次在20世紀90年代之后大體呈下降趨勢，而對“建設”和“發(fā)展”的提及頻次在2000年之后呈上升趨勢，但“發(fā)展”的詞頻變化波動較大。而“改革”一詞詞頻在20世紀90年代之后一直處于大致平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。由此，筆者認為，1990年和2000年可以作為政府注意力的兩個轉折點。在20世紀80年代，政府職能的關注重點在于追求經濟效益，當時的企業(yè)技術改革和對外經濟活動的開展都是為了增加社會經濟效益。廣東省政府在這一時期重在調整國民經濟，堅持對外開放、對內搞活經濟，力求使國民經濟走上健康發(fā)展的軌道。因此，在這一時期，廣東省政府對“經濟”二字的提及相對頻繁。進入20世紀90年代后，“建設”和“發(fā)展”兩詞的詞頻數(shù)超過了“經濟”。這是由于在中共十四大和十四屆三中、四中全會召開后，廣東省政府的經濟工作的指導思想從單純強調恢復經濟工作和追求經濟效益轉向了“抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發(fā)展，保持穩(wěn)定”，強調要進一步處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關系。這意味著在進入20世紀90年代之后，廣東省政府從單純追求經濟效益或者經濟增長向關注經濟建設中的增長和發(fā)展等綜合平衡方面轉變。在2000年之后，“建設”和“發(fā)展”的詞頻數(shù)遠遠超過了“經濟”。從這里我們可以看出，廣東省政府在這一時期主要以發(fā)展為主題，全面實施外向帶動、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著廣東省政府在經濟管理領域從單純強調經濟增長轉向了重視經濟的可持續(xù)發(fā)展。另外，“改革”一詞與“經濟”、“建設”和“發(fā)展”相比沒有明顯的變化。在20世紀80年代和90年代，廣東省政府對經濟領域的改革工作關注度較高，如社會主義市場經濟體制改革中涉及的國企改革等。在2000年之后，廣東省政府對于經濟領域改革工作的關注進入平穩(wěn)時期，這意味著廣東省政府對經濟體制改革的重視程度沒有明顯的變化。2010年之后，“改革”一詞的詞頻數(shù)開始緩慢上升，這意味著廣東省進入了新一輪的改革時期，其強調深入推進改革開放。

（2）產業(yè)類型關注度轉變情況

在經濟管理中，除了四大詞頻數(shù)較高的關鍵詞之外，筆者還對農工商等不同的產業(yè)進行詞頻數(shù)統(tǒng)計，統(tǒng)計情況見圖2-3。在分析過程中，本章將詞頻數(shù)變化范圍在10以上的關鍵詞視為詞頻變化幅度較大的關鍵詞。由圖2-3可見，“商業(yè)”的詞頻變化高峰期出現(xiàn)在1981～1985年，此后，其在20世紀90年代出現(xiàn)小幅度的回升，其中，在1996年回升幅度較大，在1997年之后基本未出現(xiàn)詞頻統(tǒng)計。可見，“商業(yè)”的詞頻數(shù)在20世紀八九十年代的變化范圍是0～16次，詞頻變化幅度相對較大。“農業(yè)”的詞頻變化在20世紀80年代和90年代較為波動，時高時低，波動范圍在7～46次。而其在2000年之后呈穩(wěn)定趨勢，其詞頻數(shù)變化范圍在20～36次。相較于“商業(yè)”和“農業(yè)”，“工業(yè)”的詞頻變化一直波動較大。其中，20世紀80年代，其關注度普遍較高，詞頻變化最高峰值出現(xiàn)在1991年。其后，其關注度一直偏低。除了在2005年出現(xiàn)小峰值之外，其一直處于低位變化趨勢。從波動范圍來看，“工業(yè)”一詞詞頻數(shù)在20世紀80年代的波動范圍在10～35次，在20世紀90年代的波動范圍在9～47次，2000年之后，其波動范圍在6～33次。由此可見，在“工業(yè)”一詞詞頻變化處于普遍波動的情況下，該詞詞頻數(shù)在20世紀90年代的波動范圍最大。

結合三者的詞頻數(shù)變化情況，筆者將1990年視為詞頻變化的轉折點。在20世紀80年代，“工業(yè)”、“農業(yè)”和“商業(yè)”三者的詞頻數(shù)排位變化不呈規(guī)律。這一時期為改革開放初期與經濟恢復階段，廣東省政府力圖在保持重工業(yè)和輕工業(yè)快速發(fā)展的同時，著手進行農業(yè)改革，如推進家庭聯(lián)產承包責任制、嘗試走農業(yè)的商品化道路等。在商業(yè)方面，廣東省政府的工作重點在于國營商業(yè)和零售商業(yè)等方面的改革，如增加商業(yè)網點、拓寬對內對外貿易市場等。也就是說，這一時期廣東省政府在保持工業(yè)持續(xù)發(fā)展的同時開始對農業(yè)和商業(yè)進行不同程度的改革嘗試，但其并未明顯表現(xiàn)出偏向于其中某一產業(yè)的發(fā)展。20世紀90年代之后，工業(yè)、農業(yè)和商業(yè)三者的詞頻數(shù)排位保持農業(yè)第一，工業(yè)第二，商業(yè)第三的狀態(tài)。單純從三者在廣東省政府工作報告中的出現(xiàn)頻次來看，廣東省政府在這一時期對農業(yè)的重視程度較高，工業(yè)次之，最后是商業(yè)。而筆者結合相關的廣東省政府工作報告內容分析后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)作為廣東省政府一直關注的發(fā)展重點，在這一時期已經進入了平穩(wěn)持續(xù)的發(fā)展階段，而農業(yè)仍是國民經濟的薄弱環(huán)節(jié)。因此，廣東省政府從20世紀90年代開始提出發(fā)展農村經濟，努力使農業(yè)走向產業(yè)化和商品化，諸如大力發(fā)展“三高（高質、高產、高效）”農業(yè)和提高農業(yè)科技化水平等。從這個意義來看，農業(yè)的產業(yè)化和商品化也為食品工業(yè)提供支撐。廣東省政府對農業(yè)發(fā)展的重視可以看作出于對薄弱環(huán)節(jié)的扶持和為輕工業(yè)提供資源支持等方面的考慮。如何看待“商業(yè)”詞頻數(shù)少的現(xiàn)象呢？筆者認為，不能因此得出結論認為廣東省不重視商業(yè)。它與當時整個社會的話語習慣有關。改革開放前，“商業(yè)”一詞較多出現(xiàn)于各類政府文件、媒體和人們的日常話語中。但改革開放后，隨著市場經濟的發(fā)展，話語習慣也發(fā)生了很大的變化，這一詞語用得越來越少，諸如市場、商品、貿易等詞語則多起來。作為貿易大省，廣東省一直保持著相對于其他省份對內外貿易的更高程度的重視，這可以從下一個分析指標中得到反映。

（3）地方特色經濟職能轉變情況

廣東省作為改革開放的先行地區(qū)，在經濟管理方面有著較為獨特的對內和對外兩方面的職能內容。對內職能指的是結合省內實際的經濟管理職能，對外職能指的是與境外發(fā)生的經濟事務等職能。不管是對省內自身的經濟建設職能還是對外貿易相關職能，筆者都將其概括為地方特色經濟職能。在地方特色經濟職能方面，筆者從詞頻庫中抽取的具有代表性的四個關鍵詞，分別是“對外”、“特區(qū)”、“外貿”和“區(qū)域”，通過統(tǒng)計其詞頻變化來觀察政府的關注度的轉變情況。如圖2-4所示，“對外”、“特區(qū)”和“外貿”三個關鍵詞的詞頻變化高峰都出現(xiàn)在20世紀80年代和90年代初，1993年后基本上呈下降趨勢。2000年之后，除了“外貿”和“對外”兩個關鍵詞偶爾進入詞頻數(shù)前300位之外，“特區(qū)”一詞再未進入前300位。與上述三個關鍵詞呈相反趨勢的是“區(qū)域”一詞，它從2001年開始出現(xiàn)詞頻統(tǒng)計數(shù)值，這也意味著區(qū)域發(fā)展從2001年才開始受到廣東省政府的重視。

綜上詞頻變化情況，筆者將2000年視為廣東省政府在地方特色經濟職能內容方面的轉折點。在2000年之前，廣東省政府以發(fā)展對外、特區(qū)經濟為重，并未重視區(qū)域發(fā)展問題。而進入2000年之后，廣東省政府開始提出并重視區(qū)域經濟的發(fā)展，相對弱化了對對外貿易管理和經濟特區(qū)建設的關注。這一變化可以看作市場經濟體制的推進使政府直接干預市場的活動減少了和國內其他地方對外開放的速度加快使“特區(qū)”的色彩淡化，而經過20多年的發(fā)展，由于廣東省的東西兩翼、粵北山區(qū)與珠江三角洲之間的經濟發(fā)展差距持續(xù)擴大，這使廣東省政府開始意識到區(qū)域經濟發(fā)展不平衡問題需要更多的關注，這樣，如何調整優(yōu)化區(qū)域經濟結構和協(xié)調區(qū)域發(fā)展，縮小省內不同區(qū)域之間的發(fā)展差距，就提上了政府的議事日程。這一變化實際上也與中央政府開始提出走可持續(xù)發(fā)展道路的方針相一致。

2．市場監(jiān)管職能重點轉變情況

在市場監(jiān)管領域，政府的職能工作通常涉及物價、消費行為等。在二級詞頻庫中，筆者挑選了“市場”、“消費”和“物價”三個關鍵詞，詞頻統(tǒng)計情況如圖2-5所示。可以看出，“市場”這一關鍵詞在20世紀80年代和90年代的詞頻變化波動較大，其詞頻變化最高峰值出現(xiàn)在1992年，這說明廣東省政府在該年對市場建設的關注度最高。其中，在20世紀80年代，“市場”一詞詞頻數(shù)除了在1981年、1985年和1989年的廣東省政府工作報告里為零之外，其余年份均以較高頻次出現(xiàn)。而在20世紀90年代，“市場”除了1992年和1997年出現(xiàn)了詞頻統(tǒng)計數(shù)值之外，其余年份均為零。到了2000年之后，“市場”這一關鍵詞的詞頻數(shù)基本在14～45次波動變化。相較于20世紀80年代和90年代，2000年后“市場”一詞的詞頻變化呈現(xiàn)趨向穩(wěn)定的態(tài)勢。

就“消費”這一關鍵詞來看，其在20世紀80年代和90年代的變化波動較大，詞頻變化范圍在0～18次。在20世紀80年代里，該詞詞頻數(shù)在1982年、1983年、1984年和1987年這四個年份被歸零。在20世紀90年代，該詞詞頻數(shù)在1992年、1993年和1997年這三個年份被歸零。進入2000年之后，“消費”一詞的詞頻變化趨于穩(wěn)定，詞頻變化范圍在9～15次。由此可見，廣東省政府對于消費者“消費”的關注度有趨于穩(wěn)定的趨勢。

最后是“物價”一詞，該詞詞頻變化在20世紀80年代和90年代處于波動階段，波動范圍在0～32次，其最高峰值出現(xiàn)在1990年。到了2000年之后，該詞詞頻數(shù)一直處于歸零狀態(tài)。這可以看出廣東省政府對于“物價”的關注只停留在20世紀八九十年代，進入2000年之后，廣東省政府便減少了對“物價”的關注，其關注度可以忽略不計。

從三者的綜合變化情況來看，除了少數(shù)詞頻數(shù)歸零年份，“市場”的詞頻數(shù)在大部分年份遠高于“消費”和“物價”二詞詞頻數(shù)。可見，盡管消費行為和物價管理在市場監(jiān)管職能領域中屬于受政府關注度較高的職能內容，但是除此之外的其他市場監(jiān)管職能仍然存在。就“消費”和“物價”二詞詞頻的相對變化情況看，筆者將2000年作為轉折點。在20世紀80年代和90年代，“物價”的詞頻數(shù)普遍高于“消費”詞頻數(shù)。然而到了2000年之后，“消費”的詞頻數(shù)反而一直高于“物價”詞頻數(shù)。這意味著在2000年之前，廣東省政府對物價管理的重視程度高于消費行為。這一時期，廣東省政府重在加強和改善對物價的監(jiān)督檢查和調控，以求保持市場物價的基本穩(wěn)定。進入2000年之后，食品藥品安全問題凸顯，安全生產問題和消費者的消費權益保護問題受到廣東省政府的重視，這表明廣東省政府開始關注消費領域的監(jiān)管問題，而相對弱化了對物價管理職能的強調。由此可見，以2000年為轉折點，廣東省政府大致經歷了從之前的相對重視物價管理轉向更加重視消費行為的監(jiān)管的過程。

3．社會事務管理職能重點轉變情況

社會事務管理包括精神文明建設、社會秩序管理、基層組織培育和管理以及科教文衛(wèi)體等各項事業(yè)的管理。在對社會事務管理職能的詞頻進行統(tǒng)計過程中，筆者首先對廣東省政府工作報告中對與社會事務管理相關的“社會”一詞進行了詞頻觀察，如圖2-6所示。“社會”這一關鍵詞在社會事務管理中屬于高頻詞，在20世紀80年代，其詞頻數(shù)相對較低，變化區(qū)間在23～58次；20世紀90年代屬于該詞詞頻變化高峰期，在1991年，該詞詞頻變化出現(xiàn)了最高峰值。從變化曲線走勢看，在2000年之后，該詞詞頻數(shù)趨于穩(wěn)定。由此可見，廣東省政府對于社會的關注度不僅呈現(xiàn)明顯的階段性特點，而且波動范圍有逐漸縮小之勢。當然，單從“社會”一詞來看，我們并不能完全看出廣東省政府在社會事務管理方面的職能重點變化情況。接下來，筆者將從精神文明、科教文衛(wèi)體各項事業(yè)、社會秩序管理和社會保障這四個方面對社會事務管理領域的具體職能內容進行統(tǒng)計分析。

（1）精神文明相關職能轉變情況

在社會事務管理的詞頻統(tǒng)計中，筆者在二級詞頻庫中對與“精神文明”相關的關鍵詞進行了統(tǒng)計，結果如圖2-7所示。精神文明建設作為社會事務管理的一大職能內容，一直受到廣東省政府不同程度的重視。從關鍵詞的詞頻變化中，我們可以看到，廣東省政府在不同階段的關注點有所不同。本章選取了“精神”、“文明”、“主義”和“群眾”四個關鍵詞對這一方面的職能轉變情況進行觀察分析。這四個關鍵詞都是在廣東省政府工作報告中與精神文明建設職能內容相關的高頻詞。從詞頻統(tǒng)計的結果看，這四個關鍵詞的詞頻變化走勢大體一致。具體來看，變化情況大致是從20世紀80年代到90年代前期呈波動上升趨勢，從20世紀90年代中后期到2000年后呈波動下降趨勢。在這四個關鍵詞的相對變化情況方面，“主義”一詞詞頻數(shù)除了在1985年歸零之外，在2000年之前基本處于詞頻高位。在2000年之后，該詞除了在2008年和2009年居于四個關鍵詞的詞頻數(shù)之首外，其余年份均被“群眾”一詞詞頻數(shù)超越。與“主義”一詞詞頻變化相對的是“群眾”一詞。“群眾”一詞詞頻數(shù)在20世紀80年代和90年代相較于“主義”少，在2000年之后才超越“主義”位居詞頻數(shù)首位。而“精神”和“文明”兩個關鍵詞的詞頻數(shù)相對于“主義”和“群眾”要少，且兩者詞頻變化一直處于相似的狀態(tài)。兩詞的詞頻變化高峰均出現(xiàn)在1996年，此后呈波動下降趨勢。

由此可見，廣東省政府對于精神文明相關職能的關注度曾在20世紀80年代至90年代呈現(xiàn)上升趨勢，此后處于下降趨勢。由此可總結出，20世紀90年代末是廣東省政府在精神文明建設職能領域的轉折時期，隨著時間的推移，廣東省政府對精神文明建設的關注度逐漸降低。

（2）科教文衛(wèi)體各項事業(yè)職能重點轉變情況

社會事務管理職能包括科教文衛(wèi)體各項事業(yè)的發(fā)展，筆者分別對廣東省政府工作報告中“科技”、“教育”、“文化”、“衛(wèi)生”和“體育”五個關鍵詞進行詞頻統(tǒng)計，以此觀察政府在不同時期對各項事業(yè)的關注度，統(tǒng)計結果如圖2-8所示，該圖顯示出不同關鍵詞在不同階段的變化情況。

具體來看，“教育”一詞詞頻變化在20世紀80年代至90年代大致處于波動上升階段，該詞詞頻變化高峰位于1991年和1996年兩年，其間出現(xiàn)小低谷，但是變化范圍不大。2001年之后，該詞詞頻變化基本呈波動下降趨勢，從詞頻數(shù)高位的48次下降到低位的13次。與“教育”事業(yè)不同的是，“文化”詞頻變化從20世紀80年代以來一直處于波動上升的趨勢，直到2014年和2015年出現(xiàn)輕微的下降。可見，廣東省政府不斷提升對“文化”事業(yè)的關注度。而“科技”事業(yè)的詞頻變化波動較大，在1981～1992年處于上升階段，波動范圍在6～44次。之后該詞在1992～2000年詞頻變化較大，先降后升，在1996年該詞詞頻變化出現(xiàn)小峰值。此后該詞詞頻數(shù)在2000～2010年這10年處于下降趨勢，從32次下降到11次。在2010年之后，該詞詞頻數(shù)再次回升至31次。可見，廣東省政府對“科技”事業(yè)的重視程度經歷了從“提高重視”到“減少重視”再到“再次提高重視”的變化過程。最后，“衛(wèi)生”和“體育”這兩個關鍵詞的詞頻變化也有相似之勢。在2000年之前，這兩個關鍵詞除了在1982年、1984年、1986年和1997年出現(xiàn)了詞頻數(shù)“非零”記錄之外，其余年份詞頻數(shù)基本處于歸零狀態(tài)。直到2000～2010年，這兩個關鍵詞的詞頻變化才處于上升趨勢，其中，“衛(wèi)生”一詞詞頻數(shù)基本在13～25次穩(wěn)定發(fā)展，“體育”一詞詞頻數(shù)則在7～11次穩(wěn)定發(fā)展。在2010年之后，“衛(wèi)生”的詞頻變化仍呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢，而“體育”的詞頻變化則再次呈現(xiàn)上升趨勢。

總的來看，“教育”、“科技”和“文化”三個關鍵詞詞頻數(shù)處于較高位，這可見廣東省政府在不同階段對這三項事業(yè)的關注度是相對較高的，而對于“衛(wèi)生”和“體育”兩項事業(yè)的發(fā)展關注度相對較低，在2000年之后，廣東省政府對“文化”、“衛(wèi)生”和“體育”事業(yè)的關注度開始提高。

（3）社會秩序管理相關職能轉變情況

社會事務管理的職能還涉及社會秩序管理的相關工作內容，為此，筆者對社會秩序管理這一二級詞頻庫進行了詞頻統(tǒng)計，結果如圖2-9所示。“穩(wěn)定”、“和諧”、“治安”和“法制”都是與社會秩序相關的關鍵詞，它們的詞頻變化將反映出廣東省政府對社會秩序管理的重視程度。

具體來看，20世紀80年代，“和諧”一詞詞頻數(shù)一直歸零，“穩(wěn)定”、“治安”和“法制”被提及的頻次總體來看相差不大。20世紀90年代，“穩(wěn)定”和“治安”兩個關鍵詞的詞頻數(shù)除了1992年和1997年兩個年份出現(xiàn)了“非零”統(tǒng)計之外，其余年份所有關鍵詞均處于歸零狀態(tài)。直到2000年之后，各關鍵詞再次復蘇，呈“非零”詞頻變化狀態(tài)。其中，“穩(wěn)定”在2000年后詞頻變化處于波動上升趨勢。“和諧”一詞詞頻變化波動相對較大，變化范圍在0～22次。相較而言，“治安”一詞詞頻變化呈相對穩(wěn)定的趨勢。而“法制”一詞的詞頻變化較為特殊，除了在2000～2005年出現(xiàn)詞頻數(shù)“非零”統(tǒng)計之外，其余年份詞頻數(shù)均處于歸零狀態(tài)。

總的來看，廣東省政府對于社會穩(wěn)定的關注度在20世紀80年代和90年代相對較低，在2000年之后才開始重視社會穩(wěn)定的各項工作。尤其從“和諧”一詞的使用頻次來看，廣東省政府在2000年后將“和諧”理念引入維護社會穩(wěn)定的工作中，對于“穩(wěn)定”的重視程度也趨于穩(wěn)定。從“法制”一詞詞頻變化也可看出，廣東省政府對于法制工作的重視程度稍顯不足。

（4）社會保障相關職能轉變情況

社會事務管理的職能，還包括社會保障相關職能內容，如社會保險和醫(yī)療等。在此，筆者在二級詞頻庫中選取了“社會保險”、“計劃生育”和“醫(yī)療”這三個關鍵詞進行詞頻分析。之所以把“計劃生育”歸類在社會保障相關職能內容方面，是因為它作為社會事務管理的專項工作之一，與婦幼保健工作相關。

從詞頻統(tǒng)計結果來看，如圖2-10所示，在20世紀80年代和90年代，“社會保險”一詞詞頻數(shù)一直處于歸零狀態(tài)，這說明廣東省政府在這段時間內并未重視社會保險工作。而“計劃生育”一詞除了在1982年、1983年、1992年以及1997年出現(xiàn)“非零”統(tǒng)計之外，其余年份詞頻數(shù)均處于歸零狀態(tài)。同樣，“醫(yī)療”一詞在20世紀80年代和90年代，僅在1997年出現(xiàn)“非零”詞頻變化狀態(tài)。綜上可見，廣東省政府在20世紀80年代和90年代對于社會保障相關工作并未重視。直到2000年，這三個關鍵詞才呈現(xiàn)一定的發(fā)展趨勢。其中，“醫(yī)療”一詞在2000年之后在9～22次的詞頻變化區(qū)間內波動發(fā)展。“社會保險”一詞詞頻數(shù)在2000～2006年一度上升到7次，此后其詞頻變化均為歸零狀態(tài)。而“計劃生育”一詞詞頻變化在2000～2007年出現(xiàn)峰值，詞頻數(shù)達到13次，此后其詞頻變化也為歸零狀態(tài)。由此可見，廣東省政府在2000年之后開始對社會保障相關工作有了一定的重視，尤其在醫(yī)療事業(yè)方面，而其對計劃生育和社會保險兩方面工作也在2000～2006年較為重視。

總的來看，廣東省政府在20世紀80年代和90年代兩個年代里缺乏對社會保障工作的重視，直到2000年后才對相關工作開始有所關注。可見該職能工作起步較晚，發(fā)展速度也不快。

綜上所述，通過對社會事務管理的各項職能內容的分析，我們可以將2000年視為該類職能重點的轉折年份。具體來看，在進入2000年后，精神文明方面的職能關注度相對降低，社會秩序和社會保障相關職能的關注度相對提高。可以說，廣東省政府在社會事務管理方面的職能重點從一開始偏向于精神文明建設轉向重視社會穩(wěn)定工作和社會保障工作的開展。另外，在科教文衛(wèi)體各項事業(yè)的發(fā)展中，廣東省政府也從2000年之前的偏向發(fā)展“教育”和“科技”事業(yè)向各項事業(yè)協(xié)調發(fā)展轉變。總而言之，廣東省政府在社會事務管理方面的工作從重點單一向重點多樣化轉變，從偏向精神文明建設到關注社會服務的提供轉變。

（二）職能結構變遷分析

政府職能轉變不僅指每個職能領域中重點職能內容的轉變，還指不同職能領域之間的相對轉變。在本章中，筆者將其稱為職能結構變遷。職能結構變遷主要觀察的是經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理三個職能類別之間的量的占比變化，筆者以此分析廣東省政府在不同時期內對經濟、市場和社會三方面工作的關注度變化。

為了更好地通過量化的方式測量三大職能之間的變化情況，筆者將1981～2015年這35年的廣東省政府工作報告中關于經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理的內容分別進行詞量統(tǒng)計，并計算每一年中各大職能內容的詞量占比，所占比例取小數(shù)點后兩位。這里，筆者將其稱為不同職能間重點占比變化情況，如圖2-11所示。

由圖2-11可看出，在經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理這三大職能內容的每年占比情況中，市場監(jiān)管職能內容的所占比例一直處于低位，變化波動小，波動區(qū)間在2.16%～13.64%。具有顯著變化的是經濟管理和社會事務管理兩大職能內容的占比情況。大致上看，兩者的比例差距經歷了由大到小的變化歷程。在1981～1995年，兩者職能內容比例處于差距較大階段，且經濟管理的職能內容比例遠遠超過社會事務管理的職能內容。1995年之后，兩者內容比例開始交匯并進入交錯發(fā)展階段，兩者比例之間的差距最大不超過28.23%。但是在1995～2010年這16年，經濟管理的職能內容比例在大部分時間里還是稍高于社會事務管理的職能內容比例。直至2010年之后，社會事務管理的職能內容比例才開始處于超越經濟管理的職能內容比例階段。

由職能內容比例變化可見，廣東省政府在處理經濟、市場和社會三方面事務時的職能工作內容隨著時間的推移發(fā)生了改變。一直以來，廣東省政府在市場監(jiān)管方面的職能內容明顯少于經濟管理職能和社會事務管理職能，這說明廣東省政府在市場監(jiān)管職能方面的工作力度不僅較小，而且趨于穩(wěn)定。再看經濟管理和社會事務管理兩類職能，在1981～1995年，廣東省政府將工作重點放在了經濟管理方面，而社會事務管理的工作內容相對較少。1995年之后，廣東省政府才將社會事務管理這一職能的重視度提高到與經濟管理齊平的程度。此后兩者職能內容的比例相差不多，交錯變化。由此可以認為，廣東省政府從20世紀80年代和90年代初的“片面追求經濟發(fā)展”向20世紀90年代末及21世紀之后的“經濟和社會發(fā)展并重”轉變。

二 職能履行方式的變遷分析：重點詞頻變化、關鍵詞分析

政府職能轉變除了職能重點內容的轉變，還包括職能履行方式的轉變。從職能履行方式的變化中，我們可以看出政府在職能行使過程中的角色變化，以更全面和深入地剖析政府職能轉變的情況。在本部分中，筆者將通過重點詞頻變化和關鍵詞分析兩種測量指標，對1981～2015年這35年的廣東省政府工作報告內容進行分析處理，并在此基礎上分別對經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理這三個職能維度進行統(tǒng)計分析，以觀察不同職能維度下的職能履行方式隨時間變化的情況。

（一）經濟管理職能履行方式轉變情況

1．詞頻變化

在經濟管理中，筆者整理出了出現(xiàn)頻次相對較多的與職能履行方式相關的關鍵詞。為了使研究更加直觀有效，這里同樣對未進入前300位的關鍵詞做了詞頻數(shù)歸零處理。在篩選過程中，筆者統(tǒng)計出了“整頓”和“改造”兩個關鍵詞的詞頻變化情況，如圖2-12所示。“整頓”一詞帶有較為強烈的政府管控的意味，表示廣東省政府行使職能時的較強力度。相較于“整頓”一詞，“改造”一詞表示廣東省政府管控力度較小，多與技術改造相聯(lián)系，需要與企業(yè)和相關科研機構合作才能完成。

由圖2-12可見，“整頓”一詞的詞頻變化高峰值出現(xiàn)在1988～1993年，在2004年之后詞頻數(shù)歸零。當然，在20世紀80年代初和90年代末也出現(xiàn)了“整頓”詞頻變化的小高峰。廣東省政府在20世紀80年代末90年代初對“整頓”這一職能方式的集中使用也有其歷史必然性。當時，廣東省經過了10年左右的改革開放，社會面臨著通貨膨脹、物價升幅較大、一些人利用價格雙軌制牟取暴利等突出問題。面對新出現(xiàn)的經濟亂象，廣東省政府以治理整頓作為重點職能方式處理流通領域中的混亂現(xiàn)象。因此，從20世紀80年代末到90年代初這一時期，“整頓”一詞大量出現(xiàn)在廣東省政府工作報告中。而“改造”一詞詞頻數(shù)在4～27次這一區(qū)間范圍內波動，除了在2014年詞頻數(shù)歸零外，其余年份詞頻數(shù)都進入排名前300位，其詞頻變化高峰值出現(xiàn)在2015年。這意味著廣東省政府對“改造”這一職能方式保持持續(xù)的關注。結合具體的廣東省政府工作報告內容可知，其中所提及的經濟領域的“改造”多為技術改造。廣東省政府從20世紀80年代以來一直重視科技對經濟發(fā)展的作用，旨在通過技術改造促進經濟的持續(xù)發(fā)展。通過“整頓”和“改造”這兩個關鍵詞的詞頻變化我們也可看出，廣東省政府在經濟管理職能履行過程中逐漸放棄較為強制的手段，保留相對溫和的職能履行手段。

2．關鍵詞分析

筆者通過對1981～2015年這35年廣東省政府工作報告內容的解讀，匯總了每年廣東省政府工作報告中關于經濟管理職能履行方式的重點關鍵詞，如表2-1所示。從表2-1中可以看出，1981～1987年，廣東省政府的經濟管理職能履行方式以“計劃指導”、“行政干預”和“嚴格控制”為主。可見此時廣東省政府的管制色彩較為濃重，職能履行手段比較直接和強硬。從1988年開始，“宏觀調控”的字眼不僅開始出現(xiàn)在廣東省政府工作報告中，而且一直持續(xù)到2013年，這說明廣東省政府開始強調通過除行政手段之外的經濟手段和法律手段對經濟事務進行干預，廣東省政府開始從單一的行政管制方式向運用多種調控手段過渡。此外，從表2-1中還可看出，廣東省政府從20世紀90年代至今，從強調“完善經濟制度”和“制定經濟政策”向“加強監(jiān)督管理”和“強化服務、轉變方式”逐漸過渡。綜上，經濟管理職能履行方式經歷了從管制型方式向服務型方式逐漸過渡的變遷歷程，這意味著廣東省政府開始弱化自身在經濟建設中的家長角色。

通過詞頻變化和關鍵詞分析，筆者最終得出的結論是，自20世紀80年代以來，廣東省政府在經濟管理方面不斷因形勢的發(fā)展和環(huán)境的變化而做出新的改變，從一開始的強硬手段到后來的溫和手段，從管制型到服務型，努力嘗試從“全能型政府”向“服務型政府”轉變。當然，這個轉變過程是非常緩慢的，從“制度完善”到“政策引導”，再到“監(jiān)督管理”，最后到“強化服務”，經歷了將近30年。同時，轉變的幅度也較小。

（二）市場監(jiān)管職能履行方式變化情況

在前一部分的分析中，我們看到了廣東省政府工作報告歷年來關于市場監(jiān)管職能方面的工作內容相對較少，在這一部分，筆者也發(fā)現(xiàn)與市場監(jiān)管職能履行方式有關的關鍵詞在二級詞頻庫中很少出現(xiàn)，這不利于進行統(tǒng)計分析。據(jù)此，為了對市場監(jiān)管職能履行方式進行更加全面有效的考察，筆者選擇采用關鍵詞分析的方式對其進行探討。

筆者對1981～2015年這35年廣東省政府工作報告中關于市場監(jiān)管職能履行方式的關鍵詞進行了統(tǒng)計，如表2-2所示。從中可以看出，在1981～1986年，廣東省政府市場監(jiān)管職能履行方式以“計劃指令”和“統(tǒng)一部署”為主，這些皆屬于管制型職能方式。在1987年之后，廣東省政府開始提出搞活市場，嘗試逐步放開對一些市場事務的控制，同時積極開拓內外市場和生產要素市場。進入20世紀90年代之后，廣東省政府開始通過“清理整頓”和“監(jiān)督調控”等方式對市場領域的工作進行管理。這就意味著廣東省政府嘗試從“完全控制”向“監(jiān)督控制”、從“管制型”向“服務型”職能轉變。從20世紀90年代末開始，廣東省政府開始強調完善市場體系，規(guī)范市場秩序，強化監(jiān)管力度，試圖實現(xiàn)從操控者向監(jiān)督者的角色轉變。2014年和2015年，廣東省政府提出了激發(fā)活力這一新名詞，這說明廣東省政府將在更大程度上退出對市場的控制，并以一種激勵者和監(jiān)管者的角色出現(xiàn)。

綜上分析可見，從1981年至今，廣東省政府市場監(jiān)管職能履行方式實現(xiàn)了從“家長式”管理到“監(jiān)管式”管理的轉變，也就是“管制型方式”向“服務型方式”的緩慢過渡。盡管如此，從目前的轉型結果來看，廣東省政府依舊在努力完善監(jiān)管體制和健全市場體系，沒有完全實現(xiàn)角色的徹底轉變。另外，從轉型的速度來看，廣東省政府市場監(jiān)管職能履行方式的轉變是漸進而緩慢的，與中國整體的漸進式改革方式相一致。

（三）社會事務管理職能履行方式轉變情況

在社會事務管理這一職能領域中，筆者通過對1981～2015年這35年廣東省政府工作報告的整理，對其主要職能履行方式的關鍵詞進行匯總觀察，以此分析廣東省政府社會事務管理職能履行方式的轉變情況，如表2-3所示。

從表2-3可以看出，在20世紀80年代，廣東省政府在社會事務管理這一職能領域中慣于使用“宣傳教育”、“整頓制裁”和“嚴厲打擊”等手段作為主要職能履行方式，這說明這一時期廣東省政府重視意識形態(tài)控制和嚴厲的整頓方式，這可認為是廣東省政府對社會事務領域的全方位介入，屬于典型的“家長式”治理。進入20世紀90年代后，廣東省政府依舊保持了“思想教育”這一職能履行方式，不同的是，這是從20世紀80年代的“思想控制”向“增加投入”和“依法管理”的轉變。到了20世紀90年代后期，廣東省政府提出了完善社會保障和加強道德建設等工作，這說明廣東省政府開始從“片面強調精神文明建設”向“開展民生工作”漸漸過渡。2000年之后，廣東省政府將工作重心放在了完善社會保障體系和提高社會服務質量等工作方面上。2010年之后，廣東省政府在繼續(xù)完善社會保障工作的基礎上，增加了保持社會和諧穩(wěn)定的工作內容和相關的職能履行方式，廣東省政府正在努力向“服務型政府”轉變。

綜合來看，廣東省政府社會事務管理職能履行方式隨著時間的推移從“管制型手段”向“服務型手段”，從“方式單一”到“方式多元”逐漸過渡。不過，與經濟管理和市場監(jiān)管職能履行方式轉變情況一樣，這一轉變的速度是緩慢漸進的，但我們仍可看出廣東省政府從“全能型政府”向“服務型政府”轉變的趨勢。

第三節(jié) 結論：廣東省政府職能轉變的特點及相關討論

一 廣東省政府職能轉變的特點

（一）經濟管理職能轉變的特點

1．職能內容：從改革開放向區(qū)域治理轉變，重視產業(yè)結構的優(yōu)化

通過對廣東省政府1981～2015年這35年政府工作報告的文本分析，筆者總結出廣東省政府經濟管理職能內容轉變以政策導向為主且具有較為明顯的階段性特點。從20世紀80年代到90年代，廣東省政府經濟管理工作重點在于改革開放。20世紀80年代初，廣東省政府一方面努力將工作重點“從思想斗爭轉移到經濟建設上來”，另一方面努力響應國家的號召，積極推進改革開放，加快經濟建設工作步伐。整個20世紀80年代至90年代初，廣東省政府都將特區(qū)建設放在經濟工作的重要位置。從20世紀90年代中期到2005年左右，廣東省政府相對減少了經濟特區(qū)的工作總量，取而代之的是對海內外市場的積極開拓工作。此外，總的來看，從2000年開始，廣東省政府開始提出區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，弱化了對改革開放工作的強調。這些都說明，廣東省政府的經濟管理對象經歷了從點到面的轉變歷程，即從20世紀80年代和90年代單一的經濟特區(qū)建設到2000年之后區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。同時，這也意味著廣東省政府經濟管理職能的量的增加及其相應管理能力的提高。這種從點到面的轉變符合以點帶面、全面發(fā)展、利益共享和從少數(shù)富裕到多數(shù)富裕的經濟發(fā)展規(guī)律。

在產業(yè)結構方面，廣東省政府的相關職能內容經歷了從片面到全面協(xié)調的發(fā)展歷程。在20世紀80年代改革開放初期，廣東省政府偏重于工業(yè)和貿易的發(fā)展，而后到了20世紀90年代中后期，廣東省政府開始注重工業(yè)、貿易、農業(yè)和服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展，這意味著廣東省政府的經濟職能工作內容趨于全面和科學。

2．職能履行方式：從“一手抓”向“宏觀調控”轉變

1981～2015年，廣東省政府經濟管理職能履行方式經歷了從“一手抓”到“宏觀調控”的轉變歷程。在20世紀80年代初期，廣東省政府采取計劃指令的方式對經濟工作進行全面管理。1991年，廣東省政府首次提出要采用行政手段、法律手段和經濟手段等多種手段對經濟工作進行管理，這意味著廣東省政府開始放棄過緊的計劃指令方式，嘗試采用適度放松的多種管理手段對經濟生活施加影響。同時，從1991年開始，廣東省政府工作報告提出宏觀調控，這日益成為重要的經濟職能履行方式。2015年，廣東省政府首次提出了“預調微調”和“提供服務”兩種職能方式。廣東省政府再次放松對經濟領域的管控，嘗試向“服務者”的角色轉變，這預示著廣東省政府從“全能型政府”向“服務型政府”轉變的時代趨勢。

（二）市場監(jiān)管職能轉變的特點

1．職能內容：從“控制物價”向“秩序監(jiān)管”轉變

在20世紀80年代初，廣東省政府市場監(jiān)管職能主要是對物價進行控制。到了20世紀90年代，廣東省政府開始重視對市場的清理整頓和監(jiān)督控制。而進入2000年之后，廣東省政府強化完善市場體系，加強市場監(jiān)管工作，維持健康和諧的市場秩序。尤其是在2014年之后，廣東省政府提出要激發(fā)市場活力，鼓勵各方面市場要素充分發(fā)揮各自活力，實現(xiàn)市場繁榮。由此可見，廣東省政府在這一職能領域的職能內容實現(xiàn)了從單一到全面的轉變，即從“單一的物價管控”到“全面的市場體系的建立”的轉變。同時，這一過程還包含了政府對生產要素的松綁，讓部分生產要素回歸市場，激發(fā)市場活力。在適當放松對物價和生產要素的控制之后，從20世紀90年代中后期開始，廣東省政府將工作重點放在市場的監(jiān)督管理方面，以維持市場秩序，提出了諸如調整市場準入門檻、規(guī)范市場交易行為等職能工作內容，這意味著廣東省政府開始真正履行市場監(jiān)管的應有職能。

2．職能履行方式：從“管控者”向“監(jiān)管者”轉變

在職能履行方式方面，廣東省政府在市場監(jiān)管領域經歷了從“管控者”向“監(jiān)管者”的緩慢過渡歷程。在20世紀80年代初，廣東省政府強調通過計劃指令的方式對市場各要素進行嚴格把控，全面介入從物價制定到商品交易的過程。而進入20世紀90年代后，廣東省政府開始采用管理、規(guī)范和指導等方式對市場各要素進行管理，這意味著廣東省政府開始將部分權力下放給市場，并選擇較為溫和的手段對市場事務進行管理。進入2000年之后，廣東省政府開始強化對市場的監(jiān)管，重視采用監(jiān)管、制度完善、法律手段等方式對市場事務進行管理。由此可見，廣東省政府逐漸放棄了對市場領域的全面控制，以一種“監(jiān)管者”的形象出現(xiàn)在人們面前。

（三）社會事務管理職能轉變的特點

1．職能內容：從精神層面向福利層面擴散，社會管理事務趨于全面化

在社會事務管理領域，廣東省政府職能內容經歷了從單一到全面，從淺層到深層的轉變過程。在20世紀80年代初期，即改革開放之初，廣東省政府將社會事務管理的重點放在撥亂反正方面。此后，廣東省政府逐步將精神文明建設作為社會事務管理的重要內容，并持續(xù)了近20年。精神文明建設包括思想道德建設和科學文化建設。進入20世紀90年代之后，教育和科技發(fā)展一直是廣東省政府關注的重點工作內容之一。1991年的廣東省政府工作報告首次提出了建立社會保險制度的相關內容，這意味著廣東省政府社會事務管理職能內容開始向福利層面擴散，社會保障制度覆蓋面不斷擴大。在20世紀90年代初期，廣東省社會保險制度只限于城鎮(zhèn)職工范圍，其中，養(yǎng)老保險的發(fā)展較之于其他社會保險走在前面，廣東省政府著力擴大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的覆蓋面。同時，工傷保險、醫(yī)療保險和計劃生育保險也在1991年開始在一些市、縣試點。1996年，廣東省開始實施失業(yè)保險制度。2000年，廣東省開始實施城鄉(xiāng)最低生活保障制度，開始將社會保障制度的覆蓋范圍擴大到農村。2006年，廣東省政府首次在政府工作報告中提到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，完善多層次社會保障體系。2007年，廣東省政府提出要完善基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，全面建立被征地農民養(yǎng)老保險制度，同時在珠三角地區(qū)加快推行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。由此可見，廣東省社會保障制度的完善也經歷了由點到面，由淺至深的發(fā)展歷程。

2003年，廣東省政府首次提出建設民心工程，并將社會保障制度的完善納入民心工程的建設項目中。在2004年的政府工作報告中，廣東省政府強調要突出抓好十項民心工程，包括全民安居工程、擴大與促進就業(yè)工程、農民減負增收工程、教育扶貧工程、濟困助殘工程、外來員工合法權益保護工程、全民安康工程、治污保潔工程、農村飲水工程、城鄉(xiāng)防災減災工程，這說明廣東省政府開始將民生當作一項事業(yè)，全方面提高公共服務質量。

此外，社會事務管理職能還包括維持社會穩(wěn)定、發(fā)展科教文衛(wèi)體各項事業(yè)、生態(tài)建設等，它們也都經歷了一個不斷完善的過程。大致在2000年以后，這些職能內容逐漸出現(xiàn)在廣東省政府工作報告的文本之中，說明廣東省政府社會事務管理職能內容趨于全面化。

2．職能履行方式：從“管控者”向“服務者”轉變

20世紀80年代初期，廣東省政府采用“整頓”“制裁”“取締”等嚴厲的方式對社會事務進行全面控制。到了20世紀80年代后期，廣東省政府開始采用加強教育和宣傳教育的方式進行社會事務管理。而進入20世紀90年代之后，廣東省政府開始通過增加財政投入的方式，鼓勵和支持社會事務領域的重點職能工作的開展。同時，廣東省政府還采用法律手段對社會事務進行依法管理，諸如完善立法、加強法制教育、嚴格執(zhí)法等。2000年以后，廣東省政府開始重視完善公共服務體系的建設，采用提高層次、加強服務、加強監(jiān)管等方式對社會事務進行管理。同時，廣東省政府嘗試采用鼓勵基層自治的方式管理社會事務，扶持社會組織的建立和發(fā)展等。廣東省政府開始從社會中適當退出，選擇以一種“監(jiān)管者”和“服務者”的角色參與到社會事務的管理工作中。

（四）政府職能轉變的總體特點

1．政府職能內容經歷了從簡單到豐富的轉變過程，職能總量隨時間的推移而不斷增加

30多年來，廣東省政府管理的事務越來越全面，越來越復雜。廣東省政府職能從20世紀80年代的以經濟發(fā)展為主到后來的經濟建設與精神文明建設并重，再到后來的“四位一體”“五位一體”各方面協(xié)調并進，這些都顯示出政府職能范圍的擴大和總量的增加。

2．職能間實現(xiàn)了量的相對轉移

這是指政府在經濟管理、市場監(jiān)管和社會事務管理三個不同職能領域之間量的相對變化，主要體現(xiàn)在政府對社會事務管理職能內容的不斷擴充。在20世紀80年代至90年代初期這段時間里，廣東省政府的工作重心一直在經濟管理方面，而相對忽視了對社會事務的管理。20世紀90年代末和21世紀初之后，廣東省政府開始重視社會保障制度建設等民生事業(yè)。從總體上來看，這種變化可以理解為政府職能的量實現(xiàn)了從經濟管理到社會事務管理的相對轉移。

3．各項職能內容都經歷了從點到面、由淺入深的轉變過程

這種轉變既可以從社會保障制度的建立和發(fā)展歷程中反映出來，即社會保障制度由試點到全面推開，從城鎮(zhèn)到農村擴散，從單一的養(yǎng)老保險制度到失業(yè)、醫(yī)療、生育等多項保險制度的全面發(fā)展，又可以從經濟管理職能的變化中得到體現(xiàn)，即經濟建設由點狀式的特區(qū)建設到面狀式的經濟圈的建設，不同區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展布局以及不同產業(yè)的兼顧等。

4．從“全能型”政府向“服務型”政府過渡

綜觀廣東省政府職能轉變軌跡，無論是職能內容還是職能方式，都透露出廣東省政府從“全能型”向“服務型”轉變的趨勢。在職能內容方面，廣東省政府不斷增加社會事務管理職能內容，逐漸提高公共服務的質量，增強自身的服務能力。例如，2003年之后，廣東省政府著重發(fā)展民生事業(yè)，提出并開展十大民心工程建設。在職能方式方面，廣東省政府嘗試從全面控制、計劃指令向注重監(jiān)督、加強監(jiān)管轉變，從以單一的行政手段為主向運用法律手段、經濟手段等多種職能方式轉變。如廣東省政府在市場監(jiān)管領域，放棄對物價的全面控制，讓生產要素回歸市場，激發(fā)市場活力。

5．政府職能轉變具有明顯的階段性特點

大致來看，20世紀80年代屬于“全能政府”時期，廣東省政府在這一階段不論在職能內容還是職能方式方面都表現(xiàn)出了強硬的控制力。20世紀90年代屬于“過渡期”，在這一階段中，廣東省政府開始在市場領域和社會領域適度下放權力和放松控制，采取的是相對溫和的職能方式。2000年后屬于“服務型政府”探索時期，廣東省政府開始嘗試從多方面探索服務型政府的治理模式。當然，不同的職能領域和內容會呈現(xiàn)不同的階段性特點。

6．政府職能轉變呈漸進式特征

政府職能轉變是一個緩慢演進的過程，而并非突變和一蹴而就的。如在市場監(jiān)管領域，廣東省政府經過了10多年的時間才逐漸放開對生產要素的控制并轉而關注市場秩序的監(jiān)管工作。再如社會事務管理，廣東省政府在1991年就提出了社會保障制度的建立工作，經過了20多年的時間才逐漸發(fā)展完善。這都說明了廣東省政府職能轉變方式是保守漸進的。當然，這些漸進式特征是與中國漸進式改革的總路徑相適應的。在地方政府這一層級，受制于自身的權能，多數(shù)的改革措施難以離開中央政府設定的軌道和節(jié)奏。

二 廣東省政府職能轉變的合理性分析

（一）政府職能的邊界：邊界意識有強化趨勢但仍不清晰且范圍較大

政府職能的邊界問題一直是爭議較大的議題。政府的邊界是指政府與市場、政府與社會之間的職能邊界問題。當政府的邊界范圍過大時，政府對市場和社會的介入過多，此時的市場和社會往往是缺乏活力的。而當政府的邊界過小時，市場和社會容易出現(xiàn)政府缺位的情況，引發(fā)動蕩。因此，政府職能的邊界是否合理直接影響政府職能履行效果的好壞。

通過前面對廣東省政府35年政府工作報告的文本分析，筆者發(fā)現(xiàn)，廣東省政府在處理與市場和社會之間的關系時，邊界意識經歷了從無到有的過程。但在實際的政府職能履行過程中，政府與市場、政府與社會的邊界仍存在不清晰之處，廣東省政府職能范圍過大，侵蝕著市場和社會的職能。以市場監(jiān)管職能中的物價管理為例，1981年，廣東省政府在工作報告中強調必須堅決貫徹執(zhí)行國務院關于嚴格控制物價、整頓議價的通知；1984年，廣東省政府首次在工作報告中提出要適當放寬國家統(tǒng)配物資的管理和物價管理權限；1985年，廣東省政府提出取消部分農產品的派購制度，實施議購議銷制度；1992年，廣東省政府提出加強對物價的調控和檢查監(jiān)督；1996年，廣東省政府把控制物價過快上漲作為宏觀調控的首要任務；2012年至今，廣東省政府提出要加強物價監(jiān)管，發(fā)揮價格調節(jié)基礎作用。從上述變化中可以看到，廣東省政府在處理與物價的關系時經歷了從全面介入到適當退出的變化，廣東省政府的邊界意識逐漸顯現(xiàn)。但實際上廣東省在一些非壟斷領域仍然存在著政策定價問題或間接的政策定價，如一些農產品價格、油氣價格等，這離讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用的狀態(tài)還有距離。同樣，在社會事務管理方面，從20世紀80年代開始，廣東省政府一直扮演著主導者的角色。2000年，廣東省政府在工作報告中首次提出健全基層自治，提倡基層自治組織實現(xiàn)自我管理。2008年，廣東省政府在工作報告中提出探索社會組織承擔政府轉移或委托職能的實現(xiàn)形式。但在實際的職能履行過程中，廣東省政府又對社會組織的活動和運作提出了較多的限制，導致了社會組織的行政化和科層化。在一些地方，政府即使向社會組織購買公共服務，也不完全按合同約定處理政府與社會組織之間的關系，而是出于自身的需要向社會組織分派各種各樣的行政性任務。如此種種說明僅對政府工作報告進行文本分析難以完全把握政府職能轉變的實然狀態(tài)。

（二）政府職能結構：結構轉變趨向協(xié)調但仍存在偏重經濟，社會發(fā)展偏弱，市場監(jiān)管不足的問題

從政府職能結構角度看，廣東省政府職能在轉變的過程中結構趨向協(xié)調但仍存在偏重經濟，社會發(fā)展稍弱，市場監(jiān)管不足的問題。經濟發(fā)展歷來是廣東省政府關注的重點，因此，職能結構調整依舊表現(xiàn)出以經濟發(fā)展為重的傾向。例如，歷年來廣東省政府工作報告內容都是將經濟發(fā)展內容放在首位，且所占篇幅較大。這說明廣東省政府對經濟管理的相對重視程度始終未動搖。而在社會發(fā)展方面，長期以來尤其是在20世紀80年代和90年代，廣東省政府工作報告中提及的社會事務管理相關的職能內容基本不變。2000年之后，廣東省政府開始重視民生事業(yè)，加大了對社會事務管理的投入，但是這方面的相關工作仍處于起步階段，從目前來看，該領域的職能力度仍顯不足。最后，在市場監(jiān)管方面，廣東省歷年的政府工作報告所提及的市場監(jiān)管的相關內容均較少，與經濟管理和社會事務管理兩大職能領域相比明顯處于弱勢，不少市場監(jiān)管環(huán)節(jié)存在政府缺位的問題。

（三）政府職能方式：管制型向服務型過渡但完善空間仍較大

廣東省政府職能履行方式大致呈現(xiàn)從管制型向服務型過渡的趨勢。20世紀80年代初期，廣東省政府慣于采用計劃指令、行政控制等方式行使各項職能。20世紀80年代后期至90年代，廣東省政府嘗試在一定程度上下放權力，傾向于采用宏觀調控、加強領導、監(jiān)督控制等職能履行方式發(fā)揮作用，鼓勵市場和企業(yè)發(fā)揮更大的作用。進入2000年之后，廣東省政府嘗試在更大程度上放松管控，轉而采用完善體系、規(guī)范秩序、加強服務等職能方式。2014年之后，廣東省政府更加強調自身的服務功能，采用強化服務、預調微調等新的職能方式。據(jù)此，廣東省政府在職能方式的轉變方面，大致方向是符合政府職能由“全能型”向“服務型”轉變的規(guī)律。但是，其仍有一些不足之處，偏向保守，轉變節(jié)奏過慢。以經濟管理職能履行方式轉變?yōu)槔瑥?0世紀80年代后期至今，廣東省政府一直保持宏觀調控和政策引導等傳統(tǒng)保守的職能方式，法律手段的運用不足，權力下放的力度有待加強。此外，在市場監(jiān)管領域，廣東省政府直到2013年仍對農產品市場價格采用價格調節(jié)基金的方式進行直接干預，職能方式保守直接。同時，在社會事務管理領域，廣東省政府的直接介入比重仍較大，沒有有效培育并發(fā)揮社會組織的自治能力。