第一章 時代背景下的資助型基金會及其價值

第一節 我國民間公益慈善事業發展的三大階段

民間公益慈善事業的發展與其所處的社會環境息息相關、密不可分，伴隨著政策法規、經濟水平、社會文化以及科技水平的發展，我國民間公益慈善事業在經濟領域改革開放之后，經歷了一個從無到有的過程，并且在短短30多年的時間內實現了多個階段的質變和跨越，出現了不同公益慈善形態同時存在、多元發展的景象。尤其是近些年，在國家政治體制和社會管理體制改革、互聯網科技創新、新經濟發展、千禧一代成為社會主力等因素的推動和影響下，民間公益慈善領域更是日新月異，呈現出使人無盡遐想的未來。了解這一發展變遷歷程能更好地幫助我們理解民間公益慈善領域發展的邏輯和趨勢，并明了在這一背景下如何更有效地資助或曰投資于公益慈善事業，創造更大的社會價值和社會影響。

本章將呈現兩個不同角度的階段劃分，一個是徐永光站在經濟、社會、政治發展的大時代變遷角度對民間公益行業發展做出的劃分；一個是站在資助者支持民間公益發展角度做出的劃分。前一個劃分有助于理解公益行業在社會中的發展脈絡，后一個劃分有助于資助者尋找和確定自己的角色和價值定位。

一 時代變遷視角下公益發展的三階段

2016年，徐永光在中國人民大學“當代中國文化變遷研討會”上做了題為“公益要去行政化、去道德化，不可去市場化”的發言，根據他的親歷和觀察，將我國民間公益慈善事業的發展劃分為三個階段。他認為從20世紀80年代中后期算起，改革開放后的中國民間公益歷時30余年，經歷了“國讓民進萌發期”、“行政管控回潮期”和“創新突破轉型期”三個階段。

第一階段：國讓民進萌發期

從20世紀80年代中后期到2004年《基金會管理條例》頒發，近20年。這一階段中，伴隨政府改革放權，一批有改革理想的人士沖出體制、進入社會領域，創辦了各具特色的公益基金會及社團。這些自上而下的社會組織利用政府釋放的空間，動員民間力量參與公共事務，也在一定程度上彌補了公共財政投入的不足。這一時期出現的以“希望工程”為代表的一批優秀公益品牌，基本上是按照需求導向和市場化的模式來設計運行的，建立了不錯的管理規范，公開透明，平等競爭，在公益啟蒙和激發公眾參與熱情方面可圈可點。

第二階段：行政管控回潮期

這一階段是從2005年到2012年，前后是七八年時間。2005年，全國人大政府工作報告首次提出“支持慈善事業發展”。學界往往把它解讀為“政府更加重視慈善事業”；康曉光則說是“行政吸納社會”。實際情況是，各級政府直接把“支持慈善事業發展”改編為“支持慈善事業，發展第二稅源”。從2006年開始，許多地方政府以支持慈善為號令，大刮“慈善風暴”，強行攤派，以權謀捐，一些縣級市，動輒派捐十幾億、數十億。中華慈善總會創會會長崔乃夫痛斥“這是對慈善事業的破壞”。2008年汶川地震，760億捐款八成進了政府賬戶；2010年玉樹地震，五部委下文收繳基金會的救災捐款。到了2011年，中國紅十字會、中華慈善總會和多個基金會淪陷，有的是信任危機，有的是管理混亂，有的是躺著中槍。社會對慈善的信任度陷入低谷。其背后，是一些地方政府把慈善當“肥肉”來吃，不尊重私人財產權，讓社會愛心受傷，招致公眾不滿情緒的反彈。

第三階段：創新突破轉型期

這一階段從2012年黨的十八大召開到慈善法出臺以及未來若干年。中央提出社會治理體制創新，官民協同合作平臺涌現，官辦慈善與草根NGO優勢互補、資源共享。互聯網公益興起，商業與公益融合，社會企業運動方興未艾。這個階段，公益創新模式頻出，舊的慈善體制根基松動，公益文化領域去行政化已經成為共識，在日趨多元的公益文化思潮中，公益市場化與道德化兩種觀念的對峙與影響，對中國公益行業的價值導向及其發展不可小覷。

徐永光對于公益行業發展的“三階段論”，充分體現了有改革理想和社會理想的老一輩公益人沖破樊籬、“下海”公益弄潮，并始終堅持在公益行業耕耘，見證公益螺旋式發展的過程，是對行業30余年發展的濃縮。

二 資助者視角下民間公益發展的三階段

所謂資助者是指不依靠自己直接操作，而是通過為其他主體提供資金支持，實現社會問題解決的機構。改革開放初期，資助者主要是國際基金會和國際機構，而資助的需求者或資助對象主要是具有政府背景的NGO，或者由體制內人士創辦的NGO。這些NGO往往具有自己發揮影響的渠道，比如青基會有在各地的青基會，婦聯、殘聯、扶貧基金會、紅十字會等在各地也都有分支機構。它們的運作和影響通過對自身體系或政府體制的調動可以有效地傳遞出去。

但是，在2008年，尤其是汶川大地震后，“草莽”的、純民間的公益組織大量涌現并越來越活躍，不帶有任何體制色彩的、真正的民間公益開始入場，民間公益的資源需求方和供給方開始真正走上舞臺，基于民間邏輯（而非體制或行政邏輯）的公益價值鏈和行業分工開始產生，并越來越體現出市場化導向以及注重專業和效率的格局。可以說在過去不到10年的時間里，我國民間公益發展的供需雙方發生了質的變化，出現了新的浪潮。南都公益基金會于2007年成立，正是伴隨著民間公益潮流的興起，成為資助方。它的成立是順時順勢而為，同時它也充當了一個弄潮兒。作為最早一批明確以資助型為自身定位的基金會，成立10年來，南都公益基金會資助了數以百計民間草根公益組織的發展，并不斷創新資助理念和手法，以在日新月異的行業變化中不斷提高作為資助者的專業能力和引領能力。

從資助者視角按照行業價值鏈的特點來劃分公益的發展階段，可以幫助我們理解資助者的角色定位、資助理念和工作手法產生的緣由，對于理解本書主題所闡述的投資式的資助，尤其是為什么要進行機構資助，或在資助中帶入機構發展的視角有重要意義。下面就具體介紹一下從資助者視角對民間公益發展階段的劃分，分別是理想色彩下的官辦為主階段、民起官落階段、多元開放和市場化階段。

第一階段：理想色彩下的官辦為主

從20世紀80年代開始到2008年汶川大地震前，這一階段包括了徐永光所稱的“國讓民進萌發期”和“行政管控回潮期”的早期，其主要的特點是從事公益慈善事業的大部分主體都或多或少具有政府背景或國際背景。正如徐永光所言，一些有改革理想和社會理想的人“下海”投身公益，創造了很多公益和社會發展的繁榮和傳奇。比如，徐永光帶領的青基會、何道峰帶領的中國扶貧基金會是官辦基金會的典型代表；高小賢帶領的“陜西婦源匯”、于曉剛帶領的“綠色流域”、楊團帶領的“農禾之家”、楊東平帶領的21世紀教育研究院，這些更具民間屬性的草根NGO的帶領人和創辦人均擁有體制內（事業單位、高校院所）的身份和保障，他們所開展的民間公益和社會發展事業也有很多是依靠其體制內的身份和積累來實現的。同時，在這個階段，這些民間公益組織的資金來源以境外基金會或類似世界銀行的國際非營利組織為主，其資金的獲得、工作場域的進入也有賴于體制內的身份。因此，這個階段民間公益雖然已萌芽，但是其發展對政府、體制仍有很多依賴。創始人也因為有體制內身份、收入和福利、未來養老保證，相較今日的公益人后顧之憂少一些，也因而更具有理想主義和英雄主義的色彩。

第二階段：民起官落階段

此階段為自2008年汶川大地震始到2012年十八大政府提出社會管理體制創新。2008年可以說是中國民間公益的元年，先是汶川大地震，10萬人的生命頃刻消逝，舉國震動，一時間民眾自發捐款、捐物、獻血，大批志愿者直接趕赴災區開展救援，在悲痛的沖擊下爆發出極大的公益熱潮。歷經汶川大地震，大批優秀青年和社會精英開始投身公益，在我們所接觸過的諸多公益人中，有很多是受汶川大地震影響而選擇了以公益為自己的人生志業的。隨后的奧運會，又是對志愿精神的一次宣揚，也是對實質參與的促進。自此，有別于體制內“下海”的社會改良者，真正了無羈絆的民間公益力量開始蓬勃興起。政府也由此看到了民間公益的正向價值，更為開放地支持民間公益組織的發展。

這個階段出現了“行政管控回潮”，包括2008年汶川地震、玉樹地震中，很多捐款進入政府賬戶，官辦慈善依然是主流。一些地方還刮起派捐的“慈善風暴”，如某縣級市的慈善總會在政府授意下按照企業的銷售額給企業下達捐款指標，這種用行政手段向企業強行攤派捐款的做法不尊重公民自愿參與慈善的權利，違反了慈善的本質，綁架了民意，傷害了愛心，引發了社會反感。也正因如此，尤其2011年郭美美等系列事件的發酵，使官辦慈善的信譽降到了冰點，為民間公益的崛起創造了良機，如很多捐款人用腳投票，明確表示不會捐款給紅十字會類的官辦機構，而李連杰和企業家們從民間發起的壹基金開始成為公眾捐款的寵兒。這個階段中純粹的民間草根公益組織開始登場，吸引了大眾的視線并獲得青睞，公益有了新的選擇，也向純粹的民間邁出了一大步。

第三階段：多元開放和市場化階段

2012年，從中共十八大開始，黨中央提出了社會體制改革的目標，要求政社分離，去行政化，去壟斷化，政府開始將民間公益作為社會治理的重要主體之一，提出社會管理體制創新，最大限度激發社會活力。隨著社會治理創新、職能轉移，社會組織發展開始獲得大量支持，這為民間公益發展提供了空間。同年，中央財政首次安排2億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務。十八大之后黨中央、國務院提出社會治理體制改革和建立惠而不費的公共服務發展新機制，政府加大購買民間機構的服務的力度，使民間公益組織開始具有社會服務產業的色彩。同時富人慈善旺盛期到來了，先富人群正開始把他們的財產投入公益慈善事業，伴隨這些財產而來的是商業領域的價值觀和方法，諸如結果導向、效率導向、有效經營開始成為公益行業熱議的話語。而互聯網的興起和新媒體的出現，給公眾參與捐贈提供了選擇性、便捷性和透明性的條件。騰訊99公益引爆的捐款狂潮充分體現了，在這個階段民間公益組織面對多元和充沛的資源環境，需要使出自身的解數通過獨特的價值創造來生存和發展。在此階段，民間公益組織進入了多元并存又彼此競爭的狀態。

因此，過去30多年民間公益的供需雙方發生了顯著的變化，從最初的“國際資源-體制色彩濃厚的公益”發展為“多元化的本土資源-民間公益組織”，并將由于供需主體的變化而產生新的基于民間公益邏輯的價值鏈和分工。另外，基金會資助也從過去幾乎是公益組織的唯一財源，變成與政府購買、個人捐贈、企業購買和捐贈、服務收費等并列的多種財源之一，而且其所占比例不高。中國的公益基金會將開始面臨美國基金會所面臨的問題，“當基金會的資金只占到社會捐贈總額2%的情況下，如何用好這2%，發揮杠桿作用，產生更大的社會價值和社會影響”，也因此對基金會開展資助的專業能力提出了更高要求。