1 緒論

1.1 研究背景

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，從而明確了財(cái)政在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位及作用，進(jìn)一步提升了財(cái)政新定位。在這一新的歷史時(shí)期，基于新形勢(shì)對(duì)中國(guó)財(cái)政進(jìn)行全方位的深入把握十分必要。結(jié)合實(shí)際來(lái)看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政政策和財(cái)政體制是中國(guó)財(cái)政的三個(gè)需重點(diǎn)關(guān)注的方面，直接關(guān)系國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提高。

中國(guó)與其他國(guó)家有很大不同，中國(guó)政府的構(gòu)成非常復(fù)雜，且擁有大量政府資產(chǎn)。中國(guó)政府特別是中國(guó)政府資產(chǎn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響大小和方式等都與其他國(guó)家有很大差別，因此中國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況、財(cái)政政策實(shí)施和財(cái)政體制運(yùn)行都有獨(dú)特之處。具體而言，第一，2008年金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)政府實(shí)施了多項(xiàng)措施并取得了顯著成效，但大規(guī)模公共投資等措施也擴(kuò)大了中國(guó)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與其他國(guó)家不同的是，中國(guó)政府擁有規(guī)模龐大的政府資產(chǎn)，抗衡債務(wù)危機(jī)的能力相應(yīng)也更強(qiáng)。第二，大量政府資產(chǎn)的存在使得中國(guó)政府實(shí)施財(cái)政政策的財(cái)力基礎(chǔ)與西方國(guó)家等其他國(guó)家相比有較大不同，因而財(cái)政政策的運(yùn)作方式自然也有所差異。第三，1994年的分稅制改革及之后的若干次調(diào)整，使政府間財(cái)政關(guān)系得到很大完善，但仍有許多應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)之處，特別是與政府資產(chǎn)有關(guān)的方面。可見，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政政策和財(cái)政體制三者，與中國(guó)政府的資產(chǎn)和負(fù)債都有非常密切且獨(dú)特的聯(lián)系。

從有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，近年來(lái)，地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告等權(quán)威的地方債資料接連公布，中國(guó)地方政府負(fù)債規(guī)模與過(guò)去相比呈現(xiàn)較大幅度的增加，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。特別是自2011年底開始，很多國(guó)外研究機(jī)構(gòu)和投資銀行，借中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題浮出水面且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有所下滑之機(jī)，接力式地唱衰中國(guó)；少數(shù)國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)甚至據(jù)此調(diào)降了中國(guó)的主權(quán)信用級(jí)別（李揚(yáng)等，2013，“前言”第1頁(yè)），將中國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)一步推至風(fēng)口浪尖。但是，國(guó)內(nèi)的多數(shù)擔(dān)憂建立在僅考慮地方政府負(fù)債的基礎(chǔ)上，并沒有看到問(wèn)題的全部；國(guó)外片面強(qiáng)調(diào)地方債規(guī)模和對(duì)增長(zhǎng)速度的故意“唱衰”更是缺乏說(shuō)服力。因?yàn)檎?fù)債只是問(wèn)題的一部分而非全部，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也并非只與政府負(fù)債有關(guān)。要全面分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了考慮政府負(fù)債外，還應(yīng)當(dāng)研究政府資產(chǎn)。中國(guó)政府資產(chǎn)的規(guī)模龐大，意味著政府掌控的可用于抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的資源也十分龐大，因而對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的衡量決不能僅從政府負(fù)債角度一概而論。

從準(zhǔn)確把握財(cái)政政策的角度看，關(guān)鍵在于中國(guó)政府財(cái)力基礎(chǔ)的特殊性。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)政府事實(shí)上持有大量資產(chǎn)，其中許多資產(chǎn)如土地等已經(jīng)、正在且將來(lái)仍會(huì)為它提供大量的收入，也就是說(shuō)，政府資產(chǎn)已經(jīng)構(gòu)成政府財(cái)力基礎(chǔ)的重要組成部分，因此中國(guó)政府的財(cái)力基礎(chǔ)與政府資產(chǎn)有密切的聯(lián)系。基于此，政府在制定政策、編制預(yù)算的時(shí)候，不能忽略財(cái)力基礎(chǔ)的這一特殊性。過(guò)去在考慮政府財(cái)力的時(shí)候，往往只關(guān)注財(cái)政收入，而很少考慮政府資產(chǎn)，特別是能提供大量財(cái)力的政府資產(chǎn)，這不利于科學(xué)決策和全局統(tǒng)籌。

從體制改革的角度來(lái)看，同樣有值得深思之處。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政管理體制改革，對(duì)中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系做出重大調(diào)整，之后政府間財(cái)政關(guān)系得到了若干次改進(jìn)和完善。但無(wú)論是分稅制改革還是其后的優(yōu)化調(diào)整，在中央和地方財(cái)力分配框架中，對(duì)財(cái)力的劃分始終集中于稅收，很少考慮礦產(chǎn)資源、土地、國(guó)有經(jīng)濟(jì)等能提供大量財(cái)力的政府資產(chǎn)。也就是說(shuō)，大量的政府可支配財(cái)力游離于財(cái)力分配框架之外。在當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制等體制機(jī)制正面臨或正經(jīng)歷深化改革的大背景下，對(duì)政府資產(chǎn)，尤其是中央與地方間政府資產(chǎn)的劃分等方面給予更多關(guān)注，很有必要。