二 辛亥革命與兩湖鄉村公產

公產是鄉村一種較為特殊的經濟資源，其捐置、運作基本都由紳士階層承擔，使得公產之運作受制于鄉村權力結構的變動。而從太平天國到辛亥革命，國家政體幾度更易，鄉村權力結構也逐步走向失衡，公產運作特征與社會功能亦因由這種變化發生著時代性變遷，其質變始于辛亥革命，復又催生了新的革命。對這一變遷過程進行歷史考察，分析這種轉變的現實效應與體制因緣，將有助于揭示國家政治體制變革與鄉村權力結構走向之間復雜而又深刻的聯系。

公產運作的歷史軌跡

傳統社會中紳士為鄉里領袖，為獲得聲望、權威乃至經濟利益，積極領導地方公益事務。有關紳士捐產項、辦善事的記載在地方志中比比皆是。兩湖地區多鄉居之低級士紳，極熱衷地方事務與宗族公益，致力于立祠堂、置族產、修族譜。一般而言，公產主要包括倉儲、土地以及太平天國之后普遍出現的取之于鄉并用之于鄉的各類公共款項。

鄉村公產種類繁多、管理方式各異，卻有內在一致性，即由紳士管理、官為監督，構成“官督紳辦”運作體制。如義倉管理不假手官吏，但“仍予官以查管之權。……如紳士侵蝕，追賠后仍照監守自盜律、官照失察律究處。官或威逼侵借，照在官求索律議處追賠”。公款管理有官方定章，“如有都總、區總借團侵漁者，計贓論罪。浪費公貲者，追賠處罰。各戶派費拒不交齊者，指稟拿究。分文未出，恃強挾制者，以黨賊論。匿漏田畝、按派不均者，查出計畝處罰”。而宗族公產亦有官方之保護，為防止“族中好事之徒專以公產生事”，族首往往將寫有保護公產條款的家法族規提供給官府以獲取支持。官權與紳權制衡的存在使得公產運作尚稱有效，倉儲制度平穩運行時，荒歉有備，民皆“賴之”，成為民眾生活的重要保障。宗族提供的救助亦“不能說沒有很大影響”，善堂、田類公產也在穩定增加，而公款的征集則維持了地方團防而未出現普遍濫征的現象。

然新政時地方自治的推行將地方事務管理權及征稅權以體制形式授予紳士，致使官紳權力制衡開始被打破。1908年清廷委托憲政編查館制定并頒布《城鎮鄉地方自治章程》，規定自治公所可使用本地公產房屋或廟宇，以本地方公款公產、公益捐（附捐、特捐）、罰金充自治經費，經費管理“由議事會議決管理方法，由城鎮董事會或鄉董管理之”。實際上自治經費的征集與管理由紳士掌控，原因便在于城鎮鄉所設之各級議事會、董事會中的議紳“都是具有功名身分的地方紳士”。雖然該章程為地方自治的推行設計了種種監督機制以“慎重經費”，但日漸式微的中央權威使這種設計僅停留于紙面。無制度約束的紳士很快劣化，視自治為謀利之淵藪，導致公產運作經權紳之手由“以公謀公”變為“以公謀私”，自治機構“名目新異，張皇耳目，實不相符，則侵漁有所借口，苛索為之引例”。公產運作僅僅成為對地方資源的單向抽取，名義之“公有”還在，實際“公用”則消失無痕。“所謂辦有成效者，不過燃路燈，灑街道，或設一二閱報社、宣講所而已。而舊日育嬰堂、養老院、義塾、社倉、賓興、鄉約、施藥、施茶、積存諸公費，非皆揮霍盡凈不休。”

從“以公謀公”到“以公謀私”，公產社會功能雖大打折扣，但官督紳辦模式依然存在。而辛亥革命則徹底打破了這種模式而使公產運作特征發生質變，由“以公謀私”變為“化公為私”。辛亥革命拔幟易幟之結果使紳權不再受制于以往體制的約束，其擴張如脫韁野馬，引來時人慨嘆“紳權甚張，治理不易”。而與此同時，“地方自治團體擴大了的權力（包括田賦以及所有的地方稅的征收權），都轉移到了各縣紳士的手中”。湖北1912年后普遍設置公款局，“主要職責為管理本縣的地方收入、支出和特別捐款。主要人員多由當地士紳充任，非正式官吏，具有官督民辦性質。局設局長1名，由當地士紳遴選，呈請知事委任”。此外的所謂勸業所、實業局、禁煙局等，“大都由地方士紳主辦，……局長承縣知事之命辦理當地地方實業行政”。1924年，湖南財政廳頒發《湖南各縣地方財務單章程》，明確規定地方財產保管處由紳士打理，并負責征稅解繳事項，“各縣知事公署應設置地方財產保管處，由縣知事遴選地方殷實正紳委任管理并詳報財政廳及本管道尹備案”，“各縣稅捐及稅外收入執行征收手續得因事之便利，由知事委托城鄉殷實正紳代為征收，解繳知事公署”。顯然，進入民國后，紳士更是獨攬公產運作之權。而在愈演愈烈的“私利公謀”行為中，公產逐漸被化為“私有”，“各村鎮廟產、官產、學田、義倉及其他公共產業，非私人把持中飽，即置之死地而不用”。“紳士包辦或承辦收稅各機關——如厘金、公賣、印花、賭捐等局。……此外若管理地丁稅的城紳，屢唆使地方小軍閥，先借地丁稅，各縣甚至有借至民十八九年者，紳士實負有大咎，因為他要借以得利潤呵！”

縱而觀之，公產運作始終受制于官（政府）紳關系的制衡。自太平天國、歷新政、至民國，公產運作從“以公謀公”變為“以公謀私”，再變為“化公為私”，叩源推委則在于政治體制變動所導致的鄉村權力配置之失衡。

公產運作變化之體制因緣

傳統的官督紳辦模式使公產運作成效受制于官、紳權力的制約平衡。兩者平衡時運作有效，失衡則發生異變。在基層社會中，“官僚是和紳士共治地方的”。太平天國運動興起后，這一局面被打破。在兩湖地區，團練大興，湖南尤為“天下之最”，紳士在團練中的角色亦日顯重要。湖南紳士卷入團練者占總人數的9%～13%，湖北居全國之首，占10%～14%。兩湖地區紳士不僅掌握了團練武裝，也獲得一定征稅權，“從數量和能量上都有很大的發展”。雖然紳權的擴張使湖南“舉貢諸生皆得奮其口舌與地方官長吏為難”，引起一些與官方的沖突，但“這種沖突從未嚴重到足以引起權力結構和既定社會政治秩序發生變化的程度”。此時之紳士一般傾向于在謀求地方權益的同時，致力于維護現存的統治秩序，對公產的管理、運作尚能盡心盡力，使得公產之“以公謀公”較為突出。

到清末新政時期，政府為改造政體、吸收地方力量以及迎合“囂然騰于耳”的自治思潮，決定在地方推行自治。在官方看來，地方自治首要在于劃分官治、自治范圍，實際上是權力的重新分割配置，“意圖自然是要明確正規的官僚界和地方利益集團之間的力量對比”，而對紳士的委重使紳權再度獲得擴張機遇。據統計，在湖南已知負責人的72個自治公所中，由紳士擔任所長的有49個，占68%；在已知負責人的32個地方自治研究所中，由紳士擔任所長的有22個，占68.8%；同時各地籌辦公所紳董和自治研究所講員也一般是自治研究所畢業紳士或地方紳士任之。湖北于1908年設立自治局主持地方自治，縣以下設置市（城鎮地方）、鄉自治公所，而“其地方事務實由當地鄉紳所把持、操縱”。自治的推行將征稅權以及舊、新式地方事務管理權以體制的形式賦予了紳士，使紳權的擴張就此有了合法性依據。紳士通過對地方自治的掌控，“逐漸把公共領域作為社會政治活動的主要基地。一些國家權力也轉移到地方士紳手中”。

雖然新政大幅放權于紳士，實際上依然延續了均衡與制約的思路，制度設計的目的在于以分權行集權。“自治之事淵源于國權，國權所許，而自治之基乃立。由是而自治規約，不得抵牾國家之法律，由是而自治事宜，不得抗違官府之監督，故自治者，乃與官治并行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞。”委權于諸紳時清廷亦有顧慮，“自治之義，……不得其法，則魚肉平民，武斷鄉曲，亦復易滋流弊，又為深慮者也”。因而設計了較多的監督條款以期實現權力制衡，如經費征收特于“章程內明定收捐之制，……俱各詳示準繩，仍隨時報由地方官查核”以防踰濫虧蝕。然庚子事變后清廷權威降到極點，根本無法掌控全局，所謂的監督約束也僅僅停留在文字層面，更何況部分官員棄置監督權而與劣紳合謀分肥。由監督體制缺位造成的有分權卻無有效限權局面引發鄉村權力結構的失衡。“湘省自咸同軍興以來，地方官籌辦各事，借紳力以為輔助，始則官與紳固能和衷共濟，繼則官于紳遂多遇事優容，馴致積習成弊，紳亦忘其分際，動輒挾持。”地方士紳由鄉土道義性權威一變為掌控體制性權力的“權紳”，致使“以公謀私”的現象觸目皆是。“借官恃勢，假公報私，名為自治，實為自亂。只知吞款，而不知捐款，只知欺貧，而不知恤貧。”

自太平天國運動到清末新政，隨著權勢的擴張與既得利益的穩固，權力中層的督撫與底層紳士逐漸“在心理上背離清政府”，“地方主義”傾向的蔓延滋長導致中央與地方裂痕日深，國家政權建設勢必引發中央與地方基于資源、利益重構與分配的斗爭。而公產運作的制約因素則由傳統的官紳關系變為國家政權建設推行力度與地方勢力的力量對比。辛亥革命推翻皇權統治之后，新型民族—國家政權建設成為整個民國時代的歷史主題。國家政權建設意味著國家行政體制向基層社會的擴展以及對地方資源的掌控，更重要的是與抵制國家控制的各種社會力量抗衡，其成效則受制于國家政權回應地方社會對其實行滲透進行抵抗的能力。

清末新政引動的政治體制變遷已使地方公產、公權全然落入權紳的掌控，如湖北省“農村中公產如積谷倉廟產縣田及地方公地等，……管理權操縱在農民的剝削者——土豪劣紳的手中”。民國建立后，新型國家政權在試圖控制公產等鄉村資源、整合鄉村社會時，必然遭遇地方紳士或顯或隱的抵制。如醴陵縣紳士便通過巧妙的權宜設計避脫政府統一財政權的企圖，“迨九年四月，勸學所成立后，劃田租一萬石歸教育產款處經管。十八年設財政局，辦理地方財政，始接收保管處，邑人士恐財政權歸政府，復將保管處原有田租五千余石劃歸教育局，而財政局僅有田租千余石”。而將阻止政府抽取地方公產的紳士載入地方志以示表彰更充分表明鄉紳對國家政權干預地方事務的抵抗態度。對國家政權的抵抗在“紳士太霸”的湖南尤為突出。再加上兩湖政府頻更、軍閥混戰不斷，政府注意力集中于軍費與稅收，對政權建設無暇也無力顧及，不得不延續前清地方自治制度，依賴紳士抽取地方資源，“在多數地方，縣以下的地方組織情況與清末無多大變化”。

另一方面，皇權的消散導致紳士傳統身份享有的等級特權消失，紳士要維持權勢也必須“與國家政權的正式機構進行新的聯系”，而地方自治的延續則給予紳士維持和擴展自身影響的機會，民初地方議事會等機構仍“大都被地方士紳所把持、操縱”。辛亥革命以后兩湖地方頻發的匪患使團練組織普遍得到強化，一些地區團練與地方自治機構出現融合，如宜都縣“一時各鄉成立民團分局者約六十余處”，“而以各鎮鄉自治會為其鎮鄉民團總局，縣議會為全縣民團總局”。英山縣于1913年6月成立民團總局；廣濟縣改清末7鄉3鎮為10區，區既是團防設置，又是行政區劃，區以下仍保留里、甲，基本上鄉紳以“區團練局為核心建立對縣以下鄉村宗族社會的全面控制”。

疾風迅雷般的辛亥革命過后，我們看到的是國家政體更易與地方權力的延續與擴張。從太平天國運動開始一步步走向擴張的紳權，雖使鄉村權力結構出現失衡，但并未徹底打破，而辛亥革命推倒皇權后，地方上之紳權不再需要以往皇權所提供之體制機構為權力合法化的來源，憑借太平天國運動以來積累的武力、財力資本及對地方自治機構的掌控，鄉紳權力屬性出現質變。法律條文上回避制度的消失不僅削弱了政府對紳士的限制，更引出了官紳勾結的政權，如民謠之所傳唱，“清朝改民國，換湯不換藥；百姓地獄苦，官紳天堂樂”，使得“保持到現今的政治的權威和社會的權威的均衡崩潰了”。結果公產這一重要的鄉土資源盡數落入劣紳手中，化為“私有”，甚至淪為團閥掌控鄉政之經濟基礎。“一村的鄉紳便是一村的軍閥，這些土豪鄉紳在農村之中包攬一切地方公務，霸占祠族廟宇及所請慈善團體公益團體的田地財產，欺壓鄉民，剝削佃農……”

當政治近代化的歷史走向以新政為肇端后，鄉村權力配置格局開始分化、重構并逐步走向失衡，公產之實際功能與象征意義亦隨之發生異變，不斷激化著鄉村內部重重矛盾，構成促發清末“民變”乃至“大革命”的鄉村內生性張力。

公產功能異變之現實效應

公產即為“公”，則有雙重含義：象征意義的“公有”與實際功能的“公用”。公產運作原本為一種資源的雙向流動。傳統社會中官紳利益相近，“為保持社會的輪子運轉和維持現狀，他們相互合作”。地方紳士通過領導鄉里事務獲得地方權威與經濟利益，再通過捐置公產的方式行惠鄉里，實現資源回流。這種資源的雙向流動一定程度上彌合著因貧富分化等因素帶來的社會矛盾，維護社會有序與穩定。然近代以來鄉村權力結構的逐步失衡，尤其是辛亥后鄉紳權力的質變使鄉村公產盡落劣紳之掌控，公產運作僅僅變為對地方資源的獨占與單向抽取，公產中“大部分土地的管理收入……當然是一般土豪劣紳，甚至于地痞光棍所把持，他們有絕對支配權，不過名義上掛了某族某地公有的頭銜罷了！”而公產之實際“公用”則不復存在，“從清末轉入民國初期，原有的倉儲，更全被豪紳惡吏變賣盜用，成了一大批胡涂賬”。漢壽縣原本“公產公款最富”，1912年后分歸若干機構管轄，結果“自獨立后，該兩界視為私有，任意糜蝕，……結黨把持，監守自盜，此漢壽前此財政之情形也”。

公產所具備的利益再分配性質還承載著“公”的倫理，是公平、公正、道義之所在。公產人人可得益，對農民則意味著一種生活保障以及得到這保障的權利。“族田既是公產，自己作為族人，就應該有份”，更進一步農民覺得富人“應當有幫助同族或同鄉的義務”。然就清末歷史走向而言，紳權的擴張與不可避免的劣化導致“公”的倫理散于無形。一旦這種道德感消失，農民生活保障以及安全感全無，所感受之痛苦會比生活水平的降低更為切膚。以往承擔鄉里“保護人”角色的紳士甚至可以得到民眾的武力保護，而今一變為“土豪劣紳”，把持鄉村公產，使農民不僅無法獲得以往由公產提供的生活保障，反倍受剝削。原本利益相近之紳民階層逐步走向對立，沖突不免發生而至民變四起，“地方紳士，借口經費，肆意苛征，……皆有常捐，悉索敝賦，民不聊生，紳民相仇，積怨發憤，而亂事以起。官不恤民，袒助劣紳，苛斂不遂，淫刑以逞，而亂事以成”。

公產實際功用的轉變還體現在公產淪為劣紳把持鄉政的經濟基礎，“公產主持者以公產組織民團，掌握維持治安及鄉村統治所需的武力，從而可以支配族人及鄉民。因而支配公產的少數有權者可以操縱鄉村內的經濟和政治機構”。兩湖地區紳權的張揚以團練為基石，然練團者魚龍混雜，“所謂團總、團長者，其人至猥雜，鄉黨自好之士不肯為，惟市魁里豪與士之無行者乃為之”。團練紳士的異化與權力，尤其是征稅權的擴張使團練成為鄉間肆意苛政捐稅、聚斂公款的私人工具。巴陵“里各為團，多斂財費，益病其人”。新政許多舉措也是“假團練之手來實現的。……團練又一次成為吮吸農民血汗的組織了”。團練從太平天國運動到民國“實際上就未嘗間斷”，而團紳劣質化與權力擴張的不斷積累，最終使團練以皇權消散為契機走向割據。

辛亥后皇權約束不再，共和政體亦非向往，鄉紳“已不能依賴官府的力量來保護自己的生命和財產的安全，他們必須把自己掌握的農民組織成自衛軍隊，即團練，以自己的力量來保障自己的生命和財產的安全。這樣，鄉紳已無服從官府的政治權威的必要”。借團練霸占公產、公權，再征收公款用以豢養團防爪牙，團練組織徹底成為權紳借以把持鄉政的暴力機關。新化縣團防經費為“支出最大者，……各分局之款，即不由總局發給，復不在財局支領，任其隨意征加，毫無定率，……人民負擔，亦云重矣”。黃梅除田賦外，又有紙捐、柴捐等，百貨皆有捐，統名為“百貨捐”，“連農民挑一擔草進城市去都要五、六十文或至百文的捐錢”。這些捐稅收入歸團防所有，無一定的章程，可以隨意征索，稍有反抗即抓進團防局，農民對于“此等‘長牙齒’、‘坐長板凳的’所把持的鄉村自治機關，比貪官污吏所盤據的縣政府及一切征收機關，更屬畏懼，更屬痛恨”。

憑借對鄉村各項資源尤其是武力的掌控，團董成為割據一方的“土皇帝”“團閥”。與清末不同，此時之團閥既不認同也不依附于任何政治權力，憑一己強力盤踞地方，形成“民國前期省一級軍閥割據、縣一級‘團閥’割據的格局”。安縣民國后設立團防總局，各區有團練分局，局長由各區士紳投票選舉，除掌管團防武裝外，分局各局亦包攬民刑訴訟，政由己出，甚至不聽總局號令，橫行鄉里，“民間有稱八區局長，為八路諸侯之徽號，其勢焰可想而知矣”。其他縣區之團防局“雖有程度之差，……實絕鮮完善之局所，故人恒謂團防局為鄉村軍閥政府”。鄉紳之盤據地方使1920年后國民黨政權試圖建立基層權力體制時遭到強烈抵制甚至發生流血沖突，大多數縣份“所設都總、團總，均系少數人所推選，與政府并無直接關系，以故推行政令，倍感困難”。正如時人所言：“土豪劣紳，平日假借功名，或恃其財勢，勾結官府，包庇盜賊，盤踞團局，把持鄉政，侵吞公款，魚肉良民。凡諸所為，儼同封殖。”

清末圍繞“公產”“公權”問題體現的是紳民沖突中農民對自身利益的訴求，無論是毀學還是抵制戶口調查，其原因都在于“鄉民認為關乎其基本生存的條件受到了紳士們的損害”。而辛亥革命后公產實際功用的異變不僅激化紳民利益沖突，而且引發權力層面的國家與鄉紳之對抗。“舊有各級自治機關之組織，……近則完全成為地主階級結托軍閥、統治鄉民之工具”，要在鄉間建構統一的民族—國家權力就需要“取消紳耆名目，嚴禁紳士會議以防止土豪劣紳壟斷鄉政”，就必須展開與“代表封建勢力的土豪劣紳、不法地主的爭斗”，于是革命成為一個時代的選擇。“每一個農村里，都必須有一個大大的變革，土豪劣紳、不法地主，及一切反革命派之活動，在農民威力之下，完全消滅；使農村政權，從土豪劣紳、不法地主及一切反革命派手中，轉移到農民手中。”當政黨理論的凝練將政治力量與民眾利益相結合時，革命風雨便出現在天際。

大革命時期“公產”與政治理想的勾連，在“革命”的語境下又有了新的意涵。過往用于維護社會秩序之“公產”，反成為新時期革命動員之手段，被用于實現民族—國家權力之重構。由于紳士恃武力與財力專橫鄉里，“農村中公產如積谷倉廟產縣田及地方公地等，本都是謀鄉村中農民公共利益的基金，……但過去在實際上，……均變成土豪劣紳的私庫！”因此，要打倒此“特殊階級”、實現民主政治，必須收回各類公產以摧垮劣紳割據之經濟基礎，“農村之民團、保衛團、鄉局、護沙局……占奪去的一切公款不知凡幾，這種公款通是被紳士及地主階級用以壓迫我們農民，我們應該一概收歸自己協會管理及支配”。對地主展開斗爭時，農民可能會有些顧慮，然以侵吞公產為由打倒紳士，則“可以以道德的名義毫不猶豫地參與”。湖北農民“先以清賬（核算各種公款等）之名，為打倒土豪劣紳的題目，次以麻繩系著‘土豪劣紳’的標語于其帽邊，使巡行于村中”。1927年《湖南省懲治土豪劣紳暫行條例》將破壞或阻撓地方公益者、侵蝕公款者定為土豪劣紳。既為土豪劣紳，則既可施革命之打擊，也可行政治性沒收，徹底摧垮紳權，而在斗爭中被打倒的土豪劣紳大多背負有侵吞公產的罪名。以清算公產之名打倒紳士，雖然不比“反革命”話語那般富于威懾力，但亦兼具合法性與動員力，“最近農民之斗爭已蜂起，凡破壞農協或以前侵吞公款者，農民皆起攻擊，……但大多數確為貧農的革命行動，而且此種對土豪劣紳之懲罰亦并未過當”。

大革命中的湖南農民運動較其他地區為激進，“如暴風急雨，順之者存違之者滅，把幾千年封建地主的特權，打得干干凈凈”，而農村權力秩序得以一定程度重置。其主要致因在于，長期以來權力結構變遷導致紳權的擴張與無序運行，不斷激化著紳民矛盾與官（政府）紳沖突。這一沖突具有明顯的階段性。清末新政所導致的“以公謀私”所激化的紳民矛盾還只是經濟利益性質對抗，表現形式為發散型的民變風潮，而由辛亥革命所引動的政體變遷則給予劣紳把持公產、割據地方之契機，從而使利益沖突上升到革命及民族國家權力重構之層面。這就需要我們去探討標榜“三民主義”的辛亥革命為什么會造成鄉村權力結構的失衡，從公產的角度去理解政體變革對鄉村權力結構所造成的影響。

權力重構與公產管理

傳統公產運作的“官督紳辦”模式可以從政治體制的角度去理解。有清一代為封建中央集權發展之頂峰，為保證大權“不可旁落”，政體設計為君權獨掌而以下則分權制衡，如中央行政機構及地方領導體制均呈現“多元化”，以相互掣肘，避免大權被獨攬。分權制衡的政治理念不僅體現于官僚體制的運作，還規約著地方各種制度的設計，只不過分權的對象由官員變為紳士。

從鄉土社會的角度看，紳士是地方權威；而在官方看來，紳士是延展統治領域的基石。“許多官吏發現，通過士紳向百姓下達命令比通過正常的政府渠道要容易貫徹的多”，而且由紳士領導地方事務有助于克服依賴胥吏的弊端，因此將正式的行政權委于地方精英被“看成是一個改革措施”。但這種分權于紳士并非簡單的權力下放，實際上蘊含著構筑監督體系的意圖，如厘金的辦理由紳士任其事、官吏總其權，以使“紳士有弊，官吏得而處治之，官吏有弊，紳士得而密告之。彼此互相鈐制，耳目既周，流弊甚少。……務使員紳互相查察”。駱秉章在湖南采“官紳兼用”之法，取意紳士出身富裕好名之家，不比胥吏唯利是圖，以之監督管理，以期獲得實效。此法也確收成效，各省辦理厘務，弊端最少者為湖南一省，當時中外人評論其原因皆歸之于“兼用紳士”。正是基于分權制衡的政治理念與制度設計，公產的運作同樣或隱或顯的被納入“官督紳辦”的體制框架內。即保持了官的治權，中央權威控制力強時委員紳士“不敢公然違抗”，又拉攏紳士參與地方事務，通過官紳權力制衡實現鄉村權力結構的穩定，進而確保公產安定社會秩序功能的發揮。

為應對太平天國運動造成的統治危機，清廷及地方大員鼓勵低級士紳練團，“文武舉人賞給進士，貢監生員賞給舉人”，兩湖地區由此崛起一大批軍功士紳群體，其權力亦超出一般地方公益事務的范圍而握有武裝權及一定征派權。“借名辦團，把持公事，恃符武斷，干預錢漕及一切非分之事”，紳權得以擴張。此后兩湖地方秩序之動蕩使團練發揮著越來越重要的作用，在許多地方基本取代保甲或以團保合一的形式成為鄉村新的社會控制體制，如黃岡團練局及其武裝走向常設化，成為介于地方官與鄉村社會之間的準權力機構，團紳則成為鄉村“基層社會控制的主體”。當20世紀初政府與社會共同選擇推行地方自治時，無論是傳統思維還是現實可能，自治依然只能委任紳士進行。新政推行所需經費名目益繁但府庫無所出，只得依賴咸豐軍興時負責籌捐、籌餉之臨時局所，如厘金、軍需、善后等籌措資金，“始但取便于一時，積久遂成為故事”。這些局所非國家正式機構，由紳士充任職員進行操控，一旦“控制了這些西式的局處等機構，他們可以完全把持鄉村的權力”。但這同時意味著只有控制和操縱這些新型公共權力機構，紳權才具備合法性與合理性。從太平天國運動到清末新政，紳權的擴張是清廷主動放權的結果，也只能在既定的體制框架內進行。正如時人所論：“夫政府猶發縱之獵人，而紳士則其鷹犬也；政府猶操刀之屠伯，而紳士則其殺人之鋒刃也。”這決定著雖然公產運作逐漸落入紳士掌控而官督紳辦體制開始瓦解，但紳士對公產、公權的濫用也只能以新政之名義獲得正當性，從而使得以公謀私之現象“尤數見不鮮者也”。公產運作從“以公謀公”到“以公謀私”反映出的紳權擴張只有程度的差別，然從“以公謀私”再到“化公為私”卻實為質的變化，昭示著辛亥革命帶來的政體變革使鄉村基層權力結構出現蛻變。

皇權統治雖因辛亥革命棟折榱崩，但紳權依然延續。光復后兩湖地區新政權均在紳士之手。就川、鄂、江、浙、粵五省而言，以新的各級政權中，以革命黨人勢力為主的占總數的47.8%，地方鄉紳為主的占23.9%，以舊官吏、舊軍官為主的占13%，官、紳、革命黨聯合的新政權占15.2%。另據李侃統計，江蘇、湖北38個州縣新政權中，充當主要行政、軍事職務的共57人，其中士紳（包括立憲派）23人、舊官僚（包括新軍軍官）21人，兩者共占總人數的77%，而革命黨人僅有10人。湖南長沙都督府成立后，“蟄伏已久的紳士集團就重新抬頭了”；新化縣知事才具平庸，致使“大權旁落，為某紳所操縱，……全縣有第二知事之誚”。鄉紳逐漸“恢復昔日的那種昂頭大步的神氣，重執村政了”。正所謂：“無量金錢無量血，可憐購得假共和。”在風云激蕩的政體變革中，紳士牢牢掌控著主動權，“在新的縣政活動中處于支配地位”。但新政以及由此延伸的立憲運動，“無疑包含著中央權力對地方社會控制目標的指向”，而民初看似一片亂象的社會圖景背后蘊含的時代主題同樣是國家政權建設。“幾乎所有民國時期的政府都試圖創立一個強有力的政權，一個能夠行使高度監督、干預和控制地方社會的政權。”區別則在于清末新政以分權行集權，民國則以收權行集權。然面對地方權力之穩固，收權的結果必然是國家與地方權力的裂痕日深，“中華民國成立以來，北京政府一再努力恢復中央集權的局面，而地方的軍—紳政權卻日漸鞏固”。

這種分裂使鄉村權力結構出現質變，同時也影響著公產的運作與功能。

其一，鄉紳割據地方之現象所在皆是。皇權消散導致傳統身份等級權威不復存在，為維持地位，鄉紳“有著一種明確的共識，即權力的基礎賴于對民團的控制。因此，他們奮斗的目標主要集中于攫取縣民團指揮權。他們一旦獲得成功，就被公開宣稱為真正的共同體領袖”。民初湖北襄陽縣東津鎮三位“新鄉紳”的身份背景均說明強權武力已取代功名身份成為地方權威的來源。兩湖地區團練盛行時日非短，自清末至民初“長江中游各地已經形成鞏固的團練組織，團練局武裝及以團練局武裝為基礎的紳權不斷得到鞏固發展”。光復后“四鄉團警，紛紛成立，各自為政”，團紳借武力掌控著鄉間一切權力，形成縣鄉一級團閥割據局面，公產作為維持團防的重要財源自然落入其手。

其二，整個紳士階層的分化導致惡霸之類鄉村邊緣勢力占據基層權力。1905年科舉制的廢除以及1911年王朝政治體制的土崩瓦解，推到了紳士階層賴以得以生存和發展的兩大基石，成為其歷史命運的根本轉折點。紳士原為四民之首，而今“坐失其業，謀生無術”，被迫順應政策之導向進入各種新式教育機構。“科舉既議停減，舊日舉貢生員年在三十歲以下者，皆可令入學堂肄業。”就湖北地區而言，清末十年間接受再教育的紳士至少有2萬余人，約占全部士紳人數的43%，其中轉向教育文化、法政、軍事行政、實業者之比例分別為40%、15%、8%和5%。大批經過新式教育的紳士轉向從事教師、軍官、文職員屬等各種社會職業，形成空前規模的社會流動。不僅造成了整個傳統紳士階層繼替的中斷，而且由于新式職業大都存于城市，使得鄉土精英大都脫離鄉村而進入都市，留鄉者亦因政治、經濟環境的惡劣不愿任職。“清鄉軍之苛派苛罰，株連無辜，既不一而足，地方士紳茍稍質問，即加以庇匪或地棍等罪名。”鄉里道路以目，“現在各縣風俗，……其最堪憂慮者，厥惟士紳之不安于其鄉，在鄉者之不愿出而問事”，致使“鄉村士紳質量蛻化，豪強、惡霸、痞子一類邊緣人物開始占據底層權力的中心”。

國家政權的下沉同樣造成良紳退位、劣紳上臺。自1911年到1920年，湖南先后為北洋軍閥湯薌銘、傅良佐、張敬堯所統治，境內混戰不斷，“歲余以來，南北五陷五復，往來十決十蕩。戰火所及，血肉橫飛；戎馬一經，閭里皆虛。商業凋殘，士民流離，田園荒蕪，學校蔓草”。連年軍興致使政府軍費、攤派不斷增加，逐漸摧垮了杜贊奇所稱之“保護型經紀”，明顯體現在地方財產保管處的運作上。

地方財產保管處的出現由紳士主導，維護自身及地方權益，“各縣士紳控告知縣或保管員虧諾卷逃之案層見疊出，推原其故或由保管處并未遵章組設或雖組設而為按章辦理以及辦理不善任用非人，種種弊端類予紳民以控告之口實，而地方財產坐受莫大之損失，孰非慎重公款之道，……限文到十日內呈復，倘有未經設立之處，亦即克日遴選正紳組織成立具報”。而后來保管處職員反“因恐受逼迫，隨相率辭職求去”。寧鄉縣奉“省令縣設清鄉分局，知事王大年自兼局長，……大年貪鄙暴戾，浮收田賦且向地方誅求無已，保管處長王澤洪、保管員蕭志清迭請辭職以相拒，人民亦赴省控告”。諸種現象充分說明在政權無限攤派、征款的壓力之下，保護型經紀絲毫沒有生存空間紛紛退去。而包稅法之推行更使贏利型經紀大盛，如張敬堯督湘時為順利籌措款項，“所有差缺，莫不以投標法行之，于是流氓盜賊，各出其敲詐劫來之物，以相交易。委任到手，取償于民，其利十倍或百倍，而民則展轉憔悴投之水火矣”。湘潭因軍需緊急，縣署指名抵借，“捐款責成城鄉某紳董某事，詎該紳等不特不念重災之后，為人民請命，反雷厲風行，苛派勒征，稍有延緩，即遷隊臨門坐收，鄉民受痛殊深”。與華北地區一樣，國家滲透壓力的日益增長使基層權力全然落入贏利型經紀手中，“土豪乘機竊取各種公職，成為鄉村政權的主流”。而公產運作成為鉆營私利之手段可知矣。

在中國政治體制由傳統走向近代的進程中，公產維持社會秩序之“以公謀公”作用迅速消失，代之以權紳“以公謀私”，不斷激化著的紳民沖突與民變風潮催生出辛亥革命。而以實現三民主義、五權憲法為“收功之日”的辛亥革命帶來的新型國家政權卻是徒有民主共和之形式，卻無“自由、平等、博愛”之精神。辛亥一役的確“以一新構造代舊構造，以一新秩序代舊秩序”，但中央權威之式微使國家與地方權力的分裂如同城鄉之間文化、經濟分野一樣日漸凸顯，導致這種“新秩序”非但沒有解民倒懸，反而廢除了以往“曾經起了維護社會統一和安定”作用之種種制度，引發了鄉村基層權力的蛻變。公產在劇烈的政體變革中淪為鄉紳割據的經濟基礎，結果十余年后民主政治的“基礎”一變而為“在鄉村中以革命手段把團保制度推翻，使土豪劣紳大地主等在鄉村中不能繼續壟斷鄉政”，最終民眾利益、黨派宗旨得以交匯，再次以“革命”的形式實現鄉村基層權力的重置與民族國家權力之重構。國家政治體制變革與鄉村權力結構走向之間復雜而又深刻的聯系在公產運作特征與社會功能的時代性變遷中得以生動展現。