三 社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶混合模式的實(shí)踐難題

中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度混合模式試圖把“基金制”與“多支柱”體制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但是，我國(guó)新養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架，在一定程度上具備了“基金制”的外殼，卻沒(méi)有實(shí)施“基金制”的條件和管理體制；雖然具備了“多支柱”體制的形式，卻偏離了“多支柱”的運(yùn)行機(jī)制，從而導(dǎo)致了基金運(yùn)行中的實(shí)踐難題。

1．社會(huì)統(tǒng)籌基金入不敷出，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行

養(yǎng)老金支出是所有社會(huì)保障項(xiàng)目中支出規(guī)模最大的。人人都要面臨年老問(wèn)題，人口老齡化不斷加大養(yǎng)老金的支出壓力。目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然只覆蓋城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員，但是其規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大（1999年離退休人員總數(shù)為3730萬(wàn)人，保險(xiǎn)福利費(fèi)總額3361億元）。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付從“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉(zhuǎn)向“混合制”，歷史債務(wù)成為養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)換一大難題。由于養(yǎng)老保障體制的轉(zhuǎn)換，相當(dāng)規(guī)模的“歷史債務(wù)”需要從養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金支付。支出的日益膨脹對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金造成巨大壓力。實(shí)行新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，社會(huì)統(tǒng)籌基金部分日益入不敷出，只能挪用個(gè)人賬戶資金，這使實(shí)行積累制的個(gè)人賬戶無(wú)法保證足夠的基金，只能是空賬運(yùn)行。據(jù)測(cè)算，1997年以來(lái)的個(gè)人賬戶“空賬”已經(jīng)達(dá)到2000億元左右。1998年，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出大于總收入（見(jiàn)表2-5）。長(zhǎng)此下去，不僅個(gè)人賬戶面臨巨大的財(cái)政危機(jī)，而且社會(huì)保險(xiǎn)混合模式將面臨巨大的制度風(fēng)險(xiǎn)。

表2-5 1989～1999年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

資料來(lái)源：勞動(dòng)部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局編《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年鑒（1997）》，中國(guó)人事出版社，1997，第17頁(yè)；勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局著《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（1997～1999年度）。

2．社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率太高，影響社會(huì)保險(xiǎn)基金收入

為了保證巨大的資金支付需要，我國(guó)法定的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率已經(jīng)很高。隨著人口老齡化的加快，繳費(fèi)率的提高空間日益狹窄。1999年，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)僅覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員總數(shù)的46.9%和應(yīng)參保人數(shù)的55.9%。受經(jīng)濟(jì)滑坡、企業(yè)困難、征繳力度不夠等因素的影響，已經(jīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)單位與個(gè)人的收繳率也難以令人滿意。比如廣東省按狹義參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)的收繳率，由1993年的96.9%下降到1999年的91%。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象更普遍，問(wèn)題更嚴(yán)重。許多地方的收繳率甚至只有70%。全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)達(dá)到360多億元。按規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)從單位職工實(shí)際工資總額中扣除，事實(shí)上繳費(fèi)工資與職工實(shí)際工資相差較大。廣東省1999年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均繳費(fèi)工資為847元，經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，只占職工實(shí)際工資總額的70%左右。世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)職工1994年實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率大約只是工資總額的13%，而當(dāng)年名義繳費(fèi)率為23.5%以上（高于國(guó)際上大約20%的平均數(shù)），實(shí)際繳費(fèi)率僅占名義繳費(fèi)率的55.3%。

上述問(wèn)題的存在，影響了社會(huì)保險(xiǎn)基金的來(lái)源與收入的穩(wěn)定。1999年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資為8346元，按照1.7億人的覆蓋面與國(guó)家規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率（平均大約為工資總額的38%～41%，其中養(yǎng)老為25%～28%，醫(yī)療為8%，失業(yè)為3%，工傷與生育各為1%）計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的收入規(guī)模將相當(dāng)可觀，總數(shù)應(yīng)為5390億～5813億元。如果參保率、資金到位率和實(shí)際繳費(fèi)率均達(dá)到90%以上，社會(huì)保險(xiǎn)基金年收入也應(yīng)為3773億～4069億元。但是，1999年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入只有2208億元，僅占應(yīng)繳費(fèi)用的54%～59%，或者僅占名義繳費(fèi)總額的38%～41%。由于社會(huì)基金實(shí)際征收數(shù)與實(shí)際支出數(shù)相差太大，中國(guó)不得不規(guī)定很高的社會(huì)保險(xiǎn)征收費(fèi)率，這又抑制了企業(yè)繳費(fèi)的積極性。

3．社會(huì)保險(xiǎn)基金管理十分困難，保值增值壓力巨大

混合模式對(duì)基金管理提出了很高的要求。因?yàn)樗枰恪皟蓚€(gè)基金”的收支平衡，需要計(jì)算不同階段的基金平衡，還需要管理風(fēng)險(xiǎn)巨大、安全性要求高的大量積累資金。受制度設(shè)計(jì)和管理體制不合理、管理經(jīng)驗(yàn)缺乏、專業(yè)人才缺乏等因素的影響，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)積累資金的管理與保值增值問(wèn)題日益突出：一方面管理混亂與資金流失問(wèn)題嚴(yán)重，20世紀(jì)90年代中期違法動(dòng)用、擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金上百億元；另一方面矯枉過(guò)正，沒(méi)有預(yù)留足夠的基金投資渠道，基金增值率趕不上通貨膨脹率或利息率（見(jiàn)表2-6），難以實(shí)現(xiàn)保值增值目的。

表2-6 1985～1999年物價(jià)指數(shù)、銀行與國(guó)庫(kù)券利率

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》第289、642頁(yè)等資料整理。