一 社會保險基金模式的論爭

在世界社會保險基金（主要是養老保險金）三種主要的籌資模式（現收現付、基金積累和混合制或部分積累制，其基本特征參見表2-1）中，引起人們關注與爭論的主要是現收現付制與基金積累制。自從20世紀80年代智利從現收現付模式向基金積累模式的成功轉軌，加上基金積累模式投資收益率的提高，人們對基金積累模式更加青睞，認為它是發育資本市場的重要支柱和應對人口老齡化的良方，同時有助于增加儲蓄、提高資金利用率，促進經濟增長。主要論證如下。（1）現收現付制無法解決人口老齡化的沉重負擔。人口老齡化需要不斷提高社會保險稅率，可能增加失業與刺激提前退休，減少長期儲蓄與投資，公共養老金隱性債務的增長，難以為繼。（2）基金積累可以促進經濟增長。養老金是資本市場的重要參與力量。1996年，全球資產總額約為42萬億美元，其中大約25%（10萬億～12萬億美元）為發達國家的養老金資產。（3）智利模式的成功。智利在20世紀80年代初期成功地完成了由“現收現付”向“基金積累”的轉變。十多年來，不僅擺脫了虧空，而且積累資金200多億美元，解決了養老金支付困難，減輕了財政、企業負擔，在降低個人繳費率的同時提高了養老金替代率，為經濟建設提供了大量資金。（4）積累模式有助于提高儲蓄率，刺激經濟增長。經濟增長是儲蓄的函數。智利與瑞士通過強制性儲蓄方案，增加了國民儲蓄率。瑞士儲蓄率由占GDP的6%增加到8.5%，智利也有所增加。一些研究認為，養老金改革大約可以將原有的總儲蓄率提高10%～30%。（5）基金投資的高回報率。一般來說，實行更開放的基金管理的國家，其投資基金在資本市場上的回報率相對較高，如法國、澳大利亞、英國、美國、愛爾蘭、加拿大等國，英語民族國家的表現更突出一些（見表2-2）。（6）自20世紀70年代以來，國際上興起了社會保障制度改革浪潮，其宗旨是要尋求國家行動與私人行動的新關系，加強個人對自己和對他人的責任。

表2-1 社會保險基金基本模式的比較

表2-2 一些國家（地區）養老保險基金投資組合、回報率、總資產狀況

資料來源：世界銀行編寫組著《老年保障：中國的養老金體制改革》，中國財政經濟出版社，1998，第79頁；李連友著《社會保險基本運行論》，西南財經大學出版社，2000，第82頁。

在看到基金積累制作用的同時，我們也要看到人們對基金積累模式的評價并不一致。實際上，基金積累制的作用被明顯地高估了，從而導致了“凡是基金積累制就是好的”神話，理由如下。（1）基金積累并不一定增加國民儲蓄率。認為積累制可以增加儲蓄率的例證只有瑞士和智利，其中智利1980年儲蓄率為GDP的21%，到1989年又下降為20%。因為強制儲蓄只占國民總儲蓄的一部分，強制性儲蓄率的增加并不等于總儲蓄率的提高。（2）資本市場的作用被高估了。資本市場的作用越來越大，但是風險也很大。1997年爆發的亞洲金融危機就是明顯的例子。斯蒂格利茨認為，發展中國家不應簡單地模仿發達國家的資本市場而應面對現實，即他們的國內資本市場即使不是必然也是很可能運行不良。（3）基金積累模式尤其是私人養老基金的管理成本并不低，甚至高于規模巨大的公共制度。美國商業養老保險的管理費和手續費占保險費的35%，英國私營基金會由于管理費造成的收益減損每年達5.2%，智利私營養老金的管理費占繳費工資的1.5%（見表2-3）。國際勞工組織通過調查認為，在養老保險的行政管理問題上認為公共部門比私營部門開支昂貴顯然是錯誤的。（4）保險基金模式轉換需要大量政府補貼，智利如此，其他國家同樣如此。（5）過于強調基金積累，雖然在某種程度提高了（但不完全是，目前尚未有充分證據）資金效率，但同時降低了社會保險制度的“再分配”功能。因為只有積累資金多的個人得到的才能多。這又涉及一個基本的價值判斷問題，即如何看待社會保障的“再分配功能”問題，如何“平衡”社會保障制度的“公平與效率”問題。

表2-3 國際勞工組織1987～1989年社會保障管理費用開支調查

資料來源：中華人民共和國財政部、美國林肯國民集團編《社會保障制度改革及其基金管理：全球共同的話題》，現代出版社，1998，第248頁。

理論界對現收現付模式與基金積累模式的爭論并沒有完結，目前也沒有形成傾向性的結論。站在不同角度可以得出不同看法。國際勞工組織的學者圭亞認為，世界銀行的《老年危機對策》聲稱存在著危機，但是該報告提出的危機解決辦法不僅沒有為養老待遇水平提供更好的保障，而且潛在的風險比正確設計和管理的固定待遇制更大。世界銀行的“報告”也承認，如果沒有發達的資本市場，又無力建立有效的管理機構，對很多國家來說，采用固定繳費的解決辦法是不切實際的。從實踐上看，世界大多數國家，包括OECD在內的發達國家，曾經或至今仍實行現收現付模式，其養老保險的基礎仍然是政府舉辦的公共養老保險。目前世界上只有斐濟、加納等18個經濟發展水平差別大、社會化程度較低、經濟總量規模較小的國家采用基金積累制度。但是，鑒于現收現付模式的弊端和基金積累制的優點，并受智利等國成功轉向或實施基金積累制的鼓舞，世界銀行于20世紀90年代初提出了包括基金積累制的“多支柱”模式，并對很多國家（包括中國）社會保險制度的改革產生了一定影響。