第三章 政體
社會發達到一定的程度，國家就出現了。在國家出現之前，人類團結的方法，只靠血緣。其時重要的組織，就是氏族，對內的治理，對外的防御，都靠著它。世運漸進，血緣相異的人，接觸漸多，人類的組織，遂不復以血統相同為限，聚居一地方的，亦不限于血統相同的人。于是氏族進而為部落。統治者的資格，非復族長，而為酋長。其統治亦兼論地域，開國家領土的先河了。
從氏族變為部落，大概經過這樣的情形。在氏族的內部，因職業的分化，家族漸漸興起，氏族的本身，遂至崩潰。各家族非如其在氏族時代絕對平等，而有貧富之分。財富即是權力，氏族平和的情形，遂漸漸破壞，貧者和富者之間，發生了矛盾，不得不用權力統治。其在異氏族之間，則戰斗甚烈。
勝者以敗者為俘虜，使服勞役，是為奴隸；其但征收其貢賦的，則為農奴。農奴、奴隸和主人之間，自然有更大的矛盾，需要強力鎮壓。因此故，益促成征服氏族的本身發生變化。征服氏族的全體，是為平民；其中掌握事權的若干人，形成貴族；貴族中如有一個最高的首領，即為君主的前身。其初是貴族與平民相去近，平民和農奴、奴隸相去遠。其后血統相同的作用漸微，掌握政權與否之關系漸大，則平民與農奴、奴隸相去轉近，而其與貴族相去轉遠。 參看下章。但平民總仍略有參政之權，農奴和奴隸則否。政權的決定，在名義上最后屬于一人的，是為君主政體；屬于較少數人的，是為貴族政體；屬于較多數人的，是為民主政體。這種分類之法，是出于亞里斯多德（Aristotle）的。雖與今日情形不同，然以論古代的政體，則仍覺其適合。
氏族與部落，在實際上是不易嚴密區分的。因為進化到部落時代，其內部總還保有若干氏族時代的意味。從理論上言，則其團結，由于血統相同，雖實際未必相同，然茍被收容于其團體之內，即亦和血統相同的人一律看待。而其統治亦全本于親族關系的，則為氏族；其不然的，則為部落。因其兩者雜糅，不易區別，我們亦可借用《遼史》上的名詞，稱之為部族。 見《營衛志》。至于古代所謂國家，其意義全和現在不同。古所謂國，是指諸侯的私產言之。包括（一）其住居之所，（二）及其有收益的土地。
大夫之所謂家者亦然。古書上所謂國，多指諸侯的都城言。都城的起源，即為諸侯的住所。諸侯的封域以內，以財產意義言，并非全屬諸侯所私有。其一部分，還是要用以分封的。對于此等地方，諸侯僅能收其貢而不能收其稅賦。其能直接收其稅賦以為財產上的收入的，亦限于諸侯的采地。《尚書·大傳》說：“古者諸侯始受封，必有采地。其后子孫雖有罪黜，其采地不黜，使子孫賢者守之世世，以祠其始受封之人，此之謂興滅國，繼絕世，”即指此。采地從財產上論，是應該包括于國字之內的。《禮記·禮運》說：“天子有田以處其子孫，諸侯有國以處其子孫。”乃所謂互言以相備。說天子有田，即見得諸侯亦有田；說諸侯有國，即見得天子亦有國；在此等用法之下，田字的意義，亦包括國，國字的意義，亦包括田。乃古人語法如此。今之所謂國家，古無此語。必欲求其相近的，則為“社稷”兩字或“邦”字。社是土神，稷是谷神，是住居于同一地方的人所共同崇奉的。故說社稷淪亡，即有整個團體覆滅之意。邦和封是一語。封之義為累土。兩個部族交界之處，把土堆高些，以為標識，則謂之封。引伸起來，任用何種方法，以表示疆界，都可以謂之封。如掘土為溝，以示疆界，亦可謂之封。故今遼寧省內，有地名溝幫子。幫字即邦字，亦即封字。上海洋涇浜之浜字，亦當作封。疆界所至之地，即謂之邦。古邦字和國字，意義本各不同。漢高祖名邦，漢人諱邦字，都改作國。于是國字和邦字的意義混淆了。現在古書中有若干“國”字，本來是當作“邦”字的。如《詩經》里的“日辟國百里”、“日蹙國百里”便是。封域可以時有贏縮，城郭是不能時時改造的。 國與域同從或聲，其初當亦系一語，則國亦有界域之意。然久已分化為兩語了。古書中用國字域字，十之九意義是不同的。
貴族政體和民主政體，在古書上，亦未嘗無相類的制度。然以大體言之，則君權之在中國，極為發達。君主的第（一）個資格，是從氏族時代的族長沿襲而來的，所以古書上總說君是民之父母；其（二）則為政治或軍事上之首領；其（三）則兼為宗教上之首領。所以天子祭天地，諸侯祭社稷等，《禮記·王制》。均有代表其群下而為祭司之權，而《書經》上說：“天降下民，作之君，作之師，”《孟子·梁惠王下篇》引。君主又操有最高的教育之權。
君主前身，既然是氏族的族長，所以他的繼承法，亦即是氏族族長的繼承法。在母系社會，則為兄終弟及，在父系社會，則為父死子繼。當其為氏族族長時，無甚權利可爭，而其關系亦小，所以立法并不十分精密。《左氏》昭公二十六年，王子朝告諸侯，說周朝的繼承法，適庶相同則論年，“年鈞以德，德鈞則卜。”兩個人同年，是很容易的事情，同月、同日、同時則甚難，何至辨不出長幼來，而要用德、卜等漫無標準的條件？可見舊法并不甚密。《公羊》隱公元年何《注》說：“禮：適夫人無子，立右媵。右媵無子，立左媵。左媵無子，立適姪娣。適姪娣無子，立右媵姪娣。右媵姪娣無子，立左媵姪娣。質家親親先立娣，文家尊尊先立姪。 《春秋》以殷為質家，周為文家。適子有孫而死，質家親親先立弟，文家尊尊先立孫。其雙生，質家據見立先生，文家據本意立后生。”定得非常嚴密。這是后人因國君的繼承關系重大而為之補充的，乃系學說而非事實。
周厲王被逐，宣王未立，周召二公共和行政，凡十四年。主權不屬于一人，和歐洲的貴族政體最為相像。案《左氏》襄公十四年，衛獻公出奔，衛人立公孫剽，孫林父、甯殖相之，以聽命于諸侯。此雖有君，實權皆在二相，和周召的共和，實際也有些相像。但形式上還是有君的。至于魯昭公出奔，則魯國亦并未立君，季氏對于國政，決不能一人專斷，和共和之治，相像更甚了。可見貴族政體，古代亦有其端倪，不過未曾發達而成為一種制度。
至于民主政治，則其遺跡更多了。我們簡直可以說：古代是確有這種制度，而后來才破壞掉的。《周官》有大詢于眾庶之法，鄉大夫“各帥其鄉之眾寡而致于朝”，小司寇“擯以序進而問焉”。其事項：為詢國危，詢國遷，詢立君。案《左氏》定公八年，衛侯欲叛晉，朝國人使王孫賈問焉。哀公元年，吳召陳懷公，懷公亦朝國人而問。此即所謂“詢國危”。盤庚要遷都于殷，人民不肯，盤庚“命眾悉造于庭”，反覆曉諭，其言即今《書經》里的《盤庚篇》。周太王要遷居于岐，“屬其父老而告之”。《孟子·梁惠王下篇》。此即所謂“詢國遷”。《左氏》昭公二十四年，周朝的王子朝和敬王爭立，晉侯使士景伯往問。士伯立于乾祭，城門名。而問于介眾。 介眾，大眾。哀公二十六年，越人納衛侯，衛人亦致眾而問。此即所謂“詢立君”。可見《周官》之言，系根據古代政治上的習慣，并非理想之談。《書經·洪范》：“汝則有大疑，謀及乃心，謀及卿士，謀及庶人，謀及卜筮。汝則從，龜從，筮從，卿士從，庶民從，是之謂大同。身其康強，子孫其逢，吉。汝則從，龜從，筮從，卿士逆，庶民逆，吉。卿士從，龜從，筮從，汝則逆，庶民逆，吉。庶民從，龜從，筮從，汝則逆，卿士逆，吉。汝則從，龜從，筮逆，卿士逆，庶民逆，作內吉，作外兇。龜筮共違于人，用靜吉，用作兇。”此以（一）君主，（二）卿士，（三）庶人，（四）龜，（五）筮，各占一權，而以其多少數定吉兇，亦必系一種會議之法，并非隨意詢問。至于隨意詢問之事，如《孟子》所謂“國人皆曰賢，然后察之，見賢焉，然后用之”；“國人皆曰不可，然后察之，見不可焉，然后去之”；“國人皆曰可殺，然后察之，見可殺焉，然后殺之”。 《梁惠王》下篇。以及《管子》所謂嘖室之議等，見《桓公問篇》。似乎不過是周諮博采，并無必從的義務。然其初怕亦不然。野蠻部落，內部和同，無甚矛盾，輿論自極忠實。有大事及疑難之事，會議時竟有須全體通過，然后能行，并無所謂多數決的。然則輿論到后來，雖然效力漸薄，竟有如鄭人游于鄉校，以議執政，而然明欲毀鄉校之事。見《左傳》襄公三十年。然在古初，必能影響行政，使當局者不能不從，又理有可信了。原始的制度，總是民主的。到后來，各方面的利害、沖突既深，政治的性質亦益復雜，才變而由少數人專斷。這是普遍的現象，無足懷疑的。有人說：中國自古就是專制，國人的政治能力，實在不及西人，固然抹殺史實。有人舉此等民權遺跡以自豪，也是可以不必的。
以上所述，是各部族內部的情形；至于合全國而觀之，則是時正在部族林立之世。從前的史家，率稱統一以前為封建時代，此語頗須斟酌。學術上的用語，不該太拘于文字的初詁。封建兩字，原不妨擴而充之，兼包列國并立的事實，不必泥定字面，要有一個封他的人。然列國本來并立和有一個封他的人，兩者之間，究應立一區別。我以為昔人所謂封建時代，應再分為（一）部族時代，或稱先封建時代，（二）封建時代較妥。所謂封建，應指（甲）懾服異部族，使其表示服從；（乙）打破異部族，改立自己的人為酋長；（丙）使本部族移殖于外言之。
中國以統一之早聞于世界。然秦始皇的滅六國，事在民國紀元前二千三百一十二年公元紀年前221年，自此上溯至有史之初，似尚不止此數；若更加以先史時期，則自秦至今的年代，幾乎微末不足道了。所以歷史上像中國這樣的大國，實在是到很晚的時期才出現的。
從部族時代，進而至于封建時代，是從無關系進到有關系，這是統一的第一步。更進而開拓荒地，互相兼并，這是統一的第二步。這其間的進展，全是文化上的關系。因為必先（一）國力充實，然后可以征服他國。（二）亦必先開拓疆土，人口漸多，經濟漸有進步，國力方能充實。（三）又必開拓漸廣，各國間壤地相接，然后有劇烈的斗爭。（四）而交通便利，風俗漸次相同，便于統治等，尤為統一必要的條件。所以從分立而至于統一，全是一個文化上的進展。向來讀史的人，都只注意于政治方面，實在是掛一漏萬的。
要知道封建各國的漸趨于統一，只要看其封土的擴大，便可知道。
今文家說列國的封土，是天子之地方千里，公、侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里，不滿五十里的為附庸。《孟子·萬章下篇》，《禮記·王制》。古文家則說：公方五百里，侯四百里，伯三百里，子二百里，男百里。《周官》大司徒。這固然是虛擬之辭，不是事實，不論今古文和諸子書，所說的制度，都是著書的人以為該怎樣辦所擬的一個草案，并不全是古代的事實。然亦必以當時的情勢為根據。《谷梁》說：“古者天子封諸侯，其地足以容其民，其民足以滿城而自守也。”襄公二 十九年。這是古代封土，必須有一個制限，而不容任意擴大的原因。今古文異說，今文所代表的常為早一時期的制度，古文所代表的則較晚。秦漢時的縣，大率方百里，見《漢書·百官公卿表》。可見方百里實為古代的一個政治區域，此今文家大國之封所由來。其超過于此的，如《禮記·明堂位》說：“成王封周公于曲阜，地方七百里。”《史記·漢興以來諸侯年表》說：“周封伯禽、康叔于魯衛，地各四百里；太公于齊，兼五侯地。”這都是后來開拓的結果，而說者誤以為初封時的事實。列國既開拓至此，談封建制度的人，自然不能斫而小之，亦不必斫而小之，就有如古文家所說的制度了。以事實言之：今文家所說的大國，在東周時代，已是小國。古文家所說的大國，則為其時的次等國。至其時的所謂大國，則子產稱其“地方數圻”；圻同畿，即方數千里，見《左氏》襄公三十五年。
《孟子》說：“海內之國，方千里者九，齊集有其一。”《梁惠王上篇》。惟晉、楚、齊、秦等足以當之。此等大國，從無受封于人的；即古文家心目中，以為當封建之國，亦不能如此其大；所以談封建制度的不之及。此等大國，其實際，實即當時談封建制度者之所謂王。《禮記》說：“天無二日，民無二王，”《曾子問》。這只是古人的一個希望，事實上并不能如此。事實上，當時的中國，是分為若干區域，每區域之中，各自有王的。所以春秋時吳、楚皆稱王，戰國時七國亦皆稱王。公、侯、伯、子、男等，均系美稱。論其實，則在一國之內，有最高主權的，皆稱為君。《禮記·曲禮》：“九州之伯，入天子之國曰牧，于外曰侯，于其國曰君。”其為一方所歸往的，即為此一區域中的王。《管子·霸言》說：“強國眾，則合強攻弱以圖霸；強國少，則合小攻大以圖王。”此為春秋時吳、楚等國均稱王，而齊晉等國僅稱霸的原因。因為南方草昧初開，聲明文物之國少，肯承認吳、楚等國為王；北方魯、衛、宋、鄭等國，就未必肯承認齊、晉為王了。倒是周朝，雖然弱小，然其稱王，是自古相沿下來的，未必有人定要反對他；而當時較大之國，其初大抵是他所封建，有同姓或親戚的關系，提起他來，還多少有點好感；而在國際的秩序上，亦一時不好否認他；于是齊桓、晉文等，就有挾天子以令諸侯之舉了。霸為伯的假借字，伯的本義為長。《禮記·王制》說：“千里之外設方伯，五國以為屬，屬有長；十國以為連，連有帥；三十國以為卒，卒有正；二百一十國以為州，州有伯。八州八伯，五十六正，百六十八帥，三百三十六長。八伯各以其屬，屬于天子之老二人。分天下以為左右，曰二伯。”這又是虛擬的制度，然亦有事實做根據的。凡古書所說朝貢、巡守等制度，大抵是邦畿千里之內的規模，或者還更小于此。 如《孟子·梁惠王下篇》說天子巡守的制度，是“春省耕而補不足，秋省斂而助不給”，這只是后世知縣的勸農。后人擴而充之，以為行之于如《禹貢》等書所說的九州之地，于理就不可通了。 春天跑到泰山，夏天跑到衡山，秋天跑到華山，冬天跑到恒山，無論其為回了京城再出去，或者從東跑到南，從南跑到西，從西跑到北，總之來不及。然其說自有所本。《公羊》隱公五年說：“自陜以東，周公主之；自陜以西，召公主之。”此即二伯之說所由來。分《王制》的九州為左右，各方一伯，古無此事；就周初的封域，分而為二，使周公、召公各主其一，則不能謂無此事的。然則所謂八州八伯，恐亦不過就王畿之內，再分為九，天子自治其一，而再命八個諸侯各主一區而已。此項制度，擴而大之，則如《左氏》僖公四年，管仲對楚使所說：“昔召康公命我先君太公曰：‘五侯九伯，女實征之，以夾輔周室。’賜我先君履，東至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于無棣。”等于《王制》中所說的一州之伯了。此自非周初的事實，然管仲之說，亦非憑空造作，亦仍以小規模的伯為根據。然則齊桓、晉文等會盟征伐，所牽連而及的，要達于《王制》所說的數州之廣，其規模雖又較大，而其霸主之稱，還是根據于此等一州之伯的，又可推而知了。春秋時，晉、楚、齊、秦等國，其封土，實大于殷周之初，其會盟征伐的規模，亦必較殷周之初，有過之無不及。特以強國較多，地丑德齊，莫能相尚，不能稱王。 吳、楚等雖稱王，只是在一定區域之內得其小國的承認。至于戰國時，就老實不客氣，各自在其區域之中建立王號了。然此時的局勢，卻又演進到諸王之上，要有一個共主。而更高于王的稱號，從來是沒有的，乃借用天神之名，而稱之為帝。齊湣王和秦昭王，曾一度并稱東西帝；其后秦圍邯鄲，魏王又使辛垣衍勸趙尊秦為帝，即其事。此時研究歷史的人，就把三代以前的酋長，揀了五個人，稱之為五帝。所以太昊、炎帝、黃帝、少昊、顓頊之稱，是人神相同的。后來又再推上去，在五帝以前，揀了三個酋長，以說明社會開化的次序，更欲立一專名以名之。這卻真窮于辭了。乃據“始王天下”之義，加“自”字于“王”字之上，造成一個“皇”字，而有所謂“三皇”。 見《說文》。皇王二字，形異音同，可知其實為一語。至秦王政并天下，遂合此二字，以為自己的稱號，自漢以后，相沿不改。
列國漸相吞并，在大國之中，就建立起郡縣制度來。《王制》說：“天子之縣內諸侯，祿也；外諸侯，嗣也。”又說：“諸侯之大夫，不世爵祿。”可見內諸侯和大夫，法律上本來不該世襲的。事實上雖不能盡然，亦不必盡不然；尤其是在君主權力擴張的時候。儻使天子在其畿內，大國的諸侯在其國內，能切實將此制推行，而于其所吞滅之國，亦能推行此制，封建就漸變為郡縣了。（一）春秋戰國時，滅國而以為縣的很多，如楚之于陳、蔡即是。有些滅亡不見記載，然秦漢時的縣名和古國名相同的甚多，亦可推見其本為一國，沒入大國之中而為其一縣。（二）還有卿大夫之地發達而成為縣的。如《左氏》昭公二年，晉分祁氏之田以為七縣，羊舌氏之田以為三縣是。
（三）又有因便于戰守起見，有意設立起來的，如商君治秦，并小都、鄉、邑，聚以為縣是。見《史記·商君列傳》。至于郡，則其區域本較縣為小，且為縣所統屬；《周書·作雒篇》：“千里百縣，縣有四郡。”其與縣分立的，則較縣為荒陋。《左氏》哀公二年，趙簡子誓師之辭，說“克敵者上大夫受縣，下大夫受郡。”然此等與縣分立之郡，因其在邊地之故，其兵力反較縣為充足，所以后來在軍事上須要控扼之地，轉多設立。甘茂謂秦王曰：“宜陽，大縣也。上黨、南陽，積之久矣，名曰縣，其實郡也。”春申君言于楚王曰：“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。”皆見《史記》本傳。事實上以郡統制縣，保護縣，亦覺便利，而縣遂轉屬于郡。戰國時，列國的設郡，還是在沿邊新開辟之地的。如楚之巫、黔中，趙之云中、雁門、代郡，燕之上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡等。到秦始皇滅六國后，覺得到處都有駐兵鎮壓的必要，就要分天下為三十六郡了。
封建政體，沿襲了幾千年，斷無沒有反動之力之理。所以秦滅六國未幾，而反動即起。秦漢之間以及漢初的封建，是和后世不同的。在后世，像晉朝、明朝的封建，不過出于帝王自私之心，天下的人，大都不以為然。即封建之人，對于此制，亦未必敢有何等奢望，不過舍此別無他法；還想借此牽制異姓，使其不敢輕于篡奪而已。受封者亦知其與時勢不宜，惴惴然不敢自安。所以唐太宗要封功臣，功臣竟不敢受。見《唐書·長孫無忌傳》。至于秦漢間人，則其見解大異。當時的人，蓋實以封建為當然，視統一轉為變局，所以皆視秦之滅六國為無道之舉，稱之為暴秦，為強虎狼之秦。然則前此為六國所滅之國如何呢？秦滅六國，當恢復原狀；為六國所滅之國，豈不當一一興滅繼絕嗎？儻使以此為難，論者自將無辭可對。然大多數人的見解，是不能以邏輯論，而其欲望之所在，亦是不可以口舌爭的。所以秦亡之后，在戲下的諸侯，立即決定分封的方法。當時所封建的是（一）六國之后，（二）亡秦有功之人。此時的封建，因漢高祖藉口于項王背約，奪其關中之地而起兵，漢代史家所記述，遂像煞是由項王一個人作主，其實至少是以會議的形式決定的。所以在《太史公自序》里，還無意間透露出一句真消息來，謂之“諸侯之相王”。當時的封爵，分為二等：大者王，小者侯，這是沿襲戰國時代的故事的。戰國時，列國封其臣者，或稱侯，或稱君，如穰侯、文信侯、孟嘗君、望諸君等是。侯之爵較君為高，其地當亦較君為大。此時所封的國，大小無和戰國之君相當的，故亦無君之稱。諸侯之大者皆稱王，項羽以霸王為之長，而義帝以空名加于其上，也是取法于東周以后，實權皆在霸主，而天子僅存虛名的。以大體言，實不可謂之不愜當。然人的見解，常較時勢為落后，人心雖以為允洽，而事勢已不容許，總是不能維持的。所以不過五年，而天下復歸于統一了。然而當時的人心仍未覺悟，韓信始終不肯背漢，至后來死于呂后之手，讀史者多以為至愚。其實韓信再老實些，也不會以漢高祖為可信，韓信當時的見解，必以為舉天下而統屬于一人，乃事理所必無。韓信非自信功高，以為漢終不奪其主，乃漢奪其王之事，為信當時所不能想象。此恐非獨韓信如此，漢初的功臣，莫不如此。若使當時韓信等預料奉漢王以皇帝的空名，漢王即能利用之把自己誅滅，又豈肯如此做？確實，漢高祖翦滅所封的異姓，也是一半靠陰謀，一半靠實力的，并非靠皇帝的虛名。若就法理而論，就自古相傳列國間的習慣，當時的人心認為正義者論，皇帝對于當時的王，可否如此任意誅滅呢？也還是一個疑問。所以漢高祖的盡滅異姓之國，楚王韓信，梁王彭越，韓王信，淮南王英布，燕王臧荼、盧綰；惟長沙王吳芮僅存。雖然不動干戈，實在和其盡滅戲下所封諸國，是同樣的一個奇跡。不但如此，漢高祖所封同姓諸國，后來醞釀成吳楚七國這樣的一個大亂，竟會在短期間戡定；戡定之后，景帝摧抑諸侯，使不得自治民補吏；武帝又用主父偃之策，令諸侯各以國邑分封子弟；而漢初的封建，居然就名存而實亡，怕也是漢初的人所不能預料的。
封建的元素，本有兩個：一為爵祿，受封者與凡官吏同。一為君國子民，子孫世襲，則其為部落酋長時固有的權利，為受封者所獨。后者有害于統一，前者則不然。漢世關內侯，有虛名而無土地，后來列侯亦有如此的。《文獻通考·封建考》云：“秦漢以來，所謂列侯者，非但食其邑入而已，可以臣吏民，可以布政令；若關內侯，則惟以虛名受廩祿而已。西都景、武而后，始令諸侯王不得治民，漢置內史治之。自是以后，雖諸侯王，亦無君國子民之實，不過食其所封之邑入，況列侯乎？然所謂侯者，尚裂土以封之也。至東都，始有未與國邑，先賜美名之例，如靈壽王、征羌侯之類是也。至明帝時，有四姓小侯，乃樊氏、郭氏、陰氏、馬氏諸外戚子弟，以少年獲封者。又肅宗賜東平王蒼列侯印十九枚，令王子五歲以上能趨拜者，皆令帶之。此二者，皆是未有土地，先佩印，受俸廩。蓋至此，則列侯有同于關內侯者矣。”然尚須給以廩祿。唐宋以后，必食實封的，才給以祿，則并物質之耗費而亦除去之。封建至此，遂全然無礙于政治了。
后世在中國境內仍有封建之實的，為西南的土官。土官有兩種：一是文的，如土知府、土知州、土知縣之類；一是武的，凡以司名的，如宣撫司、招討司、長官司之類皆是。聽其名目，全與流官相同，其實所用的都是部族酋長，依其固有之法承襲。外夷歸化中國，中國給以名號，本是各方面之所同，不但西南如此。但其距中國遠的，實力不及，一至政教衰微之世，即行離叛而去，這正和三代以前的遠國一樣。惟西南諸土司，本在封域之內，歷代對此的權力，漸形充足，其管理之法，亦即隨之而加嚴。在平時，也有出貢賦，聽征調的。這亦和古代諸侯對王朝、小國對大國的朝貢及從征役一樣。至其（一）對中國犯順；（二）或其部族之中，自相爭鬩；（三）諸部族之間，互相攻擊；（四）又或暴虐其民等；中國往往加以討伐。有機會，即廢其酋長，改由中國政府派官治理，是謂“改土歸流”，亦即古代之變封建為郡縣。自秦至今，近二千二百年，此等土官，仍未盡絕，可見封建政體的鏟除，是要隨著社會文化的進步，不是政治單方面的事情了。
封建之世，所謂朝代的興亡，都是以諸侯革天子之命，此即以一強國奪一強國的地位，或竟滅之而已。至統一之世，則朝代的革易，其形式有四：（一）為舊政權的遞嬗。又分為（甲）中央權臣的篡竊，（乙）地方政權的入據。前者如王莽之于漢，后者如朱溫之于唐。（二）為新政權的崛起，如漢之于秦。（三）為異族的入據，如前趙之于晉，金之于北宋，元之于南宋，清之于明。（四）為本族的恢復，如明之于元。而從全局觀之，則（一）有仍為統一的，（二）有暫行分裂的。后者如三國、南北朝、五代都是。然這只是政權的分裂，社會文化久經統一，所以政權的分立，總是不能持久的。從前讀史的人，每分政情為（一）內重，（二）外重，（三）內外俱輕三種。內重之世，每有權臣篡竊之變；外重之世，易招強藩割據之憂；內外俱輕之世，則草澤英雄乘機崛起，或外夷乘機入犯。惟秦以過剛而折，為一個例外。
政權當歸諸一人，而大多數人，可以不必過問；甚或以為不當過問。此乃事勢積重所致，斷非論理之當然。所以不論哪一國，其原始的政治，必為民主。后來雖因事勢的變遷，專制政治逐漸興起，然民主政治，仍必久之而后消滅。觀前文所述，可以見之。大抵民主政治的廢墜：（一）由于地大人眾，并代表會議而不能召集。（二）大眾所議，總限于特殊的事務，其通常的事務，總是由少數主持常務的人執行的。久之，此少數人日形專擅，對于該問大眾的特殊事務，亦復獨斷獨行。（三）而大眾因情勢渙散，無從起而加以糾正，專制政治就漸漸形成了。這是形式上的變遷。若探求其所以然，則國家大了，政情隨之復雜，大的、復雜的事情，普通人對之不感興趣，亦不能措置。此實為制度轉變的原因。
然民主的制度可以廢墜，民主的原理則終無滅絕之理。所以先秦諸子，持此議論的即很多。因后世儒術專行，儒家之書，傳者獨多，故其說見于儒家書中的亦獨多，尤以《孟子》一書為深入人心。
其實孟子所誦述的，乃系孔門的書說，觀其論堯舜禪讓之語與伏生之《尚書大傳》互相出入可知。 司馬遷《五帝本紀》亦采儒家書說。兩漢之世，此義仍極昌明。漢文帝元年，有司請立太子，文帝詔云：“朕既不德，上帝神明未歆享；天下人民，未有慊志。今縱不能博求天下賢圣有德之人而禪天下焉，而曰豫建太子，是重吾不德也，謂天下何？”此雖系空言，然天下非一人一家所私有之義，則詔旨中也明白承認了。后來眭孟上書，請漢帝誰差天下，誰差，訪求、簡擇之義。求索賢人，禪以帝位，而退自封百里，尤為歷代所無。效忠一姓，漢代的儒家，實不視為天經地義。劉歆系極博通的人，且系漢朝的宗室，而反助王莽以篡漢；揚雄亦不反對王莽；即由于此。
但此等高義，懂得的只有少數人，所以不久即湮晦，而君臣之義，反日益昌盛了。
王與君，在古代是有分別的，說已見前。臣與民亦然。臣乃受君豢養的人，效忠于其一身及其子嗣，盡力保衛其家族、財產，以及榮譽、地位的。蓋起于（一）好戰的酋長所豢養的武士，（二）及其特加寵任的仆役。其初，專以效忠于一人一家為主。后來（一）人道主義漸形發達，（二）又從利害經驗上，知道要保一人一家的安全，或求其昌盛，亦非不顧萬民所能。于是其所行者，漸須顧及一國的公益。有時雖違反君主一人一家的利益，而亦有所不能顧。是即大臣與小臣，社稷之臣與私昵嬖倖的區別。然其道，畢竟是從效忠于一人一家進化而來的，終不能全免此項色彩。至民則絕無效忠于君的義務。兩者區別，在古代本極明白，然至后世，卻漸漸湮晦了。無官職的平民，亦竟有效忠一姓的，如不仕新朝之類。這在古人看起來，真要莫名其妙了。異民族當別論。民族興亡之際，是全民族都有效忠的義務的。顧炎武《日知錄·正始》條，分別亡國亡天下，所謂亡天下，即指民族興亡言，古人早見及此了。至于國君失政，應該誅殺改立之義，自更無人提及。
剝極則復，到晚明之世，湮晦的古義，才再露一線的曙光。君主之制，其弊全在于世襲。以遺傳論，一姓合法繼承的人，本無代代皆賢之理；以教育論，繼嗣之君，生來就居于優越的地位，志得意滿，以和外間隔絕了，尤其易于不賢。此本顯明之理，昔人斷非不知，然既無可如何，則亦只好置諸不論不議之列了。
君主的昏愚、淫亂、暴虐，無過于明朝之多。而時勢危急，內之則流寇縱橫，民生憔悴；外之則眼看異族侵入，好容易從胡元手里恢復過來的江山，又要淪于建夷之手。仁人君子，蒿目時艱，深求致禍之原，圖窮而匕首見，自然要歸結到政體上了。于是有黃宗羲的《明夷待訪錄》出現，其《原君》、《原臣》兩篇，于“天下者天下之天下”之義，發揮得極為深切，正是晴空一個霹靂。但亦只是晴空一個霹靂而已，別種條件，未曾完具，當然不會見之于行動的。于是旁薄郁積的民主思想，遂仍潛伏著，以待時勢的變化。
近百年來的時勢，四夷交侵，國家民族，都有絕續存亡的關系，可謂危急極了。這當然不是一個單純的政治問題。但社會文化和政治的分野，政治力量的界限，昔人是不甚明白的。眼看著時勢的危急，國事的敗壞，當然要把其大部分的原因都歸到政治上去；當然要發動了政治上的力量來救濟它；當然要擬議及于政體。于是從戊戌變法急轉直下，而成為辛亥革命。中國的民主政治，雖然自己久有根基，而親切的觀感，則得之于現代的東西列強。代議政體，自然要繼君主專制而起。但代議政體，在西洋自有其歷史的條件，中國卻無有，于是再急轉直下，而成為現在的黨治。
中國古代，還有一個極高的理想，那便是孔子所謂大同，老子所謂郅治，許行所謂賢者與民并耕而食、饔飧而治。這是超出于政治范圍之外的，因為國家總必有階級，然后能成立，而孔、老、許行所想望的境界，則是沒有階級的。參看下兩篇自明。