三 如何解決中國的收入分配問題？

《論語》有言：“不患寡而患不均，不患貧而患不安。”中國目前不僅面臨著收入差距過大的問題，更關鍵的問題是不斷擴大的收入差距在很大程度上是由不公平的分配方式所引起的，收入分配問題的“癥結”在于分配不公。因此，解決中國收入分配問題首先應該把消除收入分配不公放在最優先的地位，而對于不斷擴大的收入差距，需要在消除收入分配不公的基礎上，通過加快經濟發展、完善再分配制度予以逐步解決。

（一）優先消除分配不公

收入分配不公不僅是拉大收入差距的重要原因，也是制造社會矛盾、引發社會不滿的根源。收入分配不公問題既不是發展階段問題，也不是市場機制建設問題，而是利益格局調整與制度法規建設和執行問題，它并不會隨著市場經濟的發育自動得以解決。不消除收入分配中的不公平現象，解決中國的收入分配問題也就無從談起。

中國目前收入分配不公主要源于國有經濟或國有資本參與市場的收益沒有被全體國民合理分享。因此，如何公平合理地處置國有資產及其收益問題就成為解決收入分配不公問題的關鍵所在。對此，很多人提出，要消除分配不公，就必須不斷減弱國有經濟的重要性，國有經濟要從經濟領域逐漸退出，甚至還有人提出更加極端的辦法，比如實施國有經濟私有化的主張等。這些看法固然是著眼于治療社會的“疾病”，但開出的藥方是錯誤的。

作為一個以公有制經濟為主體的社會主義國家，公有制經濟成分不僅不應該被削弱，而且應該進一步加強。事實上，正是由于近些年公有制經濟不斷弱化或者說國有資本不斷流失，才在某種程度上導致了收入差距擴大和貧富差距加劇。經過30多年的改革和發展，雖然從功能上來看公有制經濟仍然主導著經濟發展的命脈，但是從構成上來看國有經濟成分比重不斷下降，國有經濟處于支配地位的局面已經發生根本性轉變。1978年改革開放開始時，國有經濟處于絕對支配地位，在國民生產總值中，公有制經濟占99%，非公有制經濟占1%。到2000年，資本主要由國家和集體所有和使用的格局已經發生重大變化，居民所擁有的資本已經超過國有資本，甚至比國有資本和集體資本之和還要大。有關研究表明，在2000年中國28.7萬億的資本總額中，國家占34%，集體占12%，居民個人占43%，港澳臺及外資占11%（樊綱、姚枝仲，2002）。近些年，經濟結構的“國退民進”趨勢進一步加快，公有制經濟成分的比重進一步下降。2008年全國資本性資產共144.078億元，其中國有資本占10.50%，集體資本占2.76%，個人資本占79.92%，外商資本占6.82%（李濟廣，2011）。資本結構的這種變化，必然使收入分配的格局發生相應改變。隨著私人資本在國民財富中比例的增加，其資本所得在國民收入中的比例也會不斷增加。由于私人資本的占有具有極度不均衡性，其增加必然會帶來個體間收入出現更大差異，因此，國有經濟進一步弱化所帶來的“國退民進”不僅會帶來收入差距進一步拉大，而且也與中國社會主義的基本方向背道而馳，進一步加劇社會矛盾。因此，解決收入分配不公的正確途徑并非必須削弱國有經濟的地位，相反，在國有經濟地位不被削弱的情況下，通過完善制度和規則，實現國有資產及其收益的公平分配不僅是可能的，而且從操作上看也不是什么困難的事情。

當前，土地、礦產資源、國有企業、公共產品等國有資產的資本化過程是收入分配不公的主要來源，消除分配不公就必須堵住這些導致收入分配不公的漏洞。為此，迫切需要在如下幾個方面完善制度和規則：一是要完善土地制度、明晰土地產權，改革集體土地征占用制度，提高農民分享土地增值收益的份額，將土地出讓金納入財政預算；二是要建立更加嚴格的礦產資源使用制度，盡快開征資源稅，提高礦產資源使用稅標準，建立礦產資源企業的利潤分成制度；三是需要完善國有企業經營管理制度，加強監管，提高企業利潤上繳比例，國有企業收益應該盡快納入國家財政預算，對于關系到生計、安全的公共事業、自然壟斷和戰略性資源行業應該謹慎上市；四是需要進一步規范公共產品的資本化運營，對于已經收回成本的高速公路、市政交通等企業應當盡快清理整頓，嚴格監管私人部門進入公共產品領域，降低公共產品服務費用。

（二）通過完善再分配手段縮小收入差距

一般來說，正常市場機制下形成的收入差距具有階段性和可控性，調節這類收入差距的政策手段也比較明確，發達國家的經驗實際上已經為此提供了很好的借鑒和經驗：在正常市場經濟條件下形成的收入差距，是可以通過完善再分配機制逐步加以改善或者解決的。當然，縮小收入差距既要充分考慮經濟發展的階段性特征，也需要考慮中國的制度特點和現實可能性。從再分配的角度來看，縮小收入差距的政策需要在如下幾個方面加以完善。

一是加強稅收調節收入分配作用，實施按家庭綜合征收個人所得稅制度。改變當前稅收調節收入分配作用不足局面，一方面需要盡快征收財產持有環節的稅種，例如房產稅和遺產稅等，另一方面需要改革中國個人所得稅制度，從分類征收轉變為按家庭綜合所得征收個人所得稅。中國的個人所得稅是一種按收入來源分類征收的制度，其中工資、薪金所得免征額經過幾次調整后已經提高到3500元/月，但由于各項所得適應稅率不同，費用扣除標準不同，那些收入來源渠道多、綜合收入高的納稅人總能夠想到辦法不納稅或少納稅，而所得來源少、相對集中的納稅人必然會多納稅，從而造成工薪收入稅負過重，工薪階層成為納稅主力，其結果，個人所得稅在很大程度上變成了工薪稅。尤其是，在中國當前工薪勞動者收入水平增長相對緩慢、勞動報酬占GDP份額較低的情況下，相對過重的工薪收入稅收負擔不僅使個人所得稅難以起到調節收入差距的作用，而且還在某種程度上進一步加劇了收入分配格局中不利于勞動者的局面。反觀世界上其他國家，個人所得稅大都是實行以家庭為基礎的綜合所得稅制度。據不完全統計，在110個征收個人所得稅的國家或地區中，有87個國家（地區）先后采用了綜合稅制（賈康、梁季為，2012）。英國是世界上第一個開征個人所得稅的國家，1799年開始分類征收個人所得稅，1909年改革所得稅征收辦法，從分類征收轉變為綜合征收。美國1913年開始征收個人所得稅，實行綜合稅制。墨西哥、馬來西亞等發展中國家也都實施綜合稅制。所以，從調節收入分配的作用來看，亟待進一步完善中國個人所得稅制度，中國應該像世界上大多數國家一樣，盡快實施按家庭綜合征收個人所得稅制度。

二是完善社會保障制度頂層設計，增強社會保障制度的普惠性。中國社會保障制度再分配作用不足，也是收入差距難以縮小的重要原因。社會保障制度既是再分配手段，也會影響到經濟增長的活力。從國際上來看，存在兩種基本的社會保障體系，一種是俾斯麥體系。這一體系的特點是需要個人繳費并強調待遇與繳費掛鉤，但其調節收入分配的作用較差。采用這一體系的國家包括德國、奧地利、法國、比利時、西班牙等國。另一類是貝弗里奇體系，這一體系不強調收入與繳費掛鉤，旨在提供一種基本水平的社會保護。它強調社會公平，具有相對更強的收入分配效應，采用這一體系的國家包括英國、丹麥、荷蘭、瑞士等。中國目前的社會保障制度既不是俾斯麥體系，也不是貝弗里奇體系，而是上述兩類體系的混合體。其中，城鎮職工社會保險制度體現了俾斯麥體系的特點，而農村和城鎮居民社會保險制度則混合了俾斯麥體系和貝弗里奇體系的制度設計。由于城鄉居民社會保險制度待遇水平較低，保障程度不足，總體來說，中國社會保障制度更多地體現了俾斯麥體系的特征，所以，其再分配作用不足主要是制度本身所決定的。因此，完善中國的社會保障制度，需要從制度的頂層設計入手，增強制度的普惠性和公平性，發揮社會保障制度作為再分配手段調節收入分配的作用。為此，可以考慮在全國推行高齡津貼制度或建立統一的非繳費型公共養老金制度，改革現行城鎮職工養老保險制度，建立職業年金制度和企業年金制，降低俾斯麥式制度的比重，增強貝弗里奇式制度的作用。

三是加快實現公共服務均等化，重點解決外來人口的同等待遇。在當前公共服務提供中，最大的不公平來自生活在同一地區甚至同一個城市的人被區分為不同身份而差別對待，其中那些已經長期工作生活在城鎮中的農村人口是遭受不公對待的主要群體。根據2010年第六次全國人口普查結果，中國流動人口規模已達2.2億，其中大部分為農村進城務工人員。這些流動人口離開農村后，實際上就脫離了農村的公共服務和管理體系，但流入地的公共服務和各種社會福利待遇又以是否擁有當地戶口為準入條件，從而造成了流動人口被排斥在流入地的城市公共服務體系之外，形成了所謂“半城市化”的格局。按照常住人口來看，目前城鎮化率已超過54%，但如果按照戶籍計算，具有非農業戶口人口占全國人口比例僅為37%，二者相差17個百分點，這意味著有大約1.5億離開戶籍地的農村人口無法和流入地城鎮居民享受同等公共服務。由此所造成的社會矛盾和問題日益突出，近幾年在個別城市甚至不斷發生外來人口和當地戶籍人口的群體沖突事件。因此，加快實現公共服務的均等化，當務之急是盡快把工作和生活在同一城市或地區的外來人口納入當地的公共服務體系中去，這不僅是縮小收入差距和實現社會公平正義的需要，也是保持社會和諧穩定的需要。為此，國家可以考慮建立以常住人口為依托的公共服務提供體系，加快戶籍制度改革，完善居住證制度，一個人只要在城市有穩定住宿和工作，并居住超過一定年限，就應該享受到和城里人相同的教育、醫療、社會保障、就業和住房等待遇。

通過加強稅收對收入分配的調節作用、增強社會保障制度的普惠性以及加快實現公共服務均等化，中國再分配環節調節收入分配的作用就會大大增強。如果中國也能夠建立起像西方發達國家那樣的再分配調整機制，收入差距將會大大縮小，收入差距擴大問題基本上就可以得到解決。