總報(bào)告

全面深化農(nóng)村改革的總體戰(zhàn)略與路徑選擇

——以全面深化改革激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能

中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告課題組

摘要：改革開放30多年來，中國農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國農(nóng)村進(jìn)入了加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新階段。加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型既是一個(gè)重大的國家戰(zhàn)略，也是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)，需要分階段穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，雖然中國農(nóng)村具備了加快全面轉(zhuǎn)型的條件，但仍然面臨多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)具體體現(xiàn)在高成本嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)機(jī)械化亟待轉(zhuǎn)型升級、“誰來種地”難題尚未破解、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨巨大挑戰(zhàn)、農(nóng)民增收的壓力不斷增加、農(nóng)村資源資產(chǎn)浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境亟待改善、鄉(xiāng)村治理模式仍需創(chuàng)新八個(gè)方面。同時(shí)，在加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的過程中，目前在思想認(rèn)識、體制機(jī)制、法律法規(guī)和政策等方面仍存在諸多障礙，亟待消除和破解。為此，需要采取綜合配套、整體推進(jìn)的方式全面深化農(nóng)村改革，實(shí)行以改革促轉(zhuǎn)型、促升級、促活力的戰(zhàn)略，依靠改革來激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動(dòng)能，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮。具體地講，就是要著力提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革 農(nóng)村轉(zhuǎn)型 農(nóng)村發(fā)展 新動(dòng)能

Deepening Reform Comprehensively: China's New Engine for Rural Development

Research Group of China's Rural Development Report

Abstract: Remarkable achievements have been made in China's rural development after more than 30 years of reform and opening up. As China's economic development steps into“a new normal”, a comprehensive transformation in rural areas also proceeds in an accelerating manner. That is a major national strategy and long -term formidable task, which requires a steady progress in stages. While China' rural development is well -prepared for this transformation, it is accompanied by eight challenges:（1）agricultural competitiveness is seriously impaired by a high production cost;（2）agricultural mechanization is in urgent need of transformation and upgrading;（3）the problem of“Who will cultivate the land”remains to solved;（4）large -scale farming operations face great challenges;（5）farmers' income growth becomes increasingly difficult;（6）rural resources and assets are wasted seriously;（7）the need for improvement for rural ecological environment is pressing;（8）new forms of rural governance need to be investigated and explored. In the meanwhile, there are some obstacles from the perspectives of the ideological understanding, system and mechanisms, and laws and policies. Therefore, in order to stimulate the vitality and new engine for rural development, it is necessary to carry out a comprehensive strategy to promote innovation in rural areas. Specifically, the following aspects should become the focus of reforms in rural areas, namely, increasing rural resource asset fluidity, undertaking a comprehensive reform of rural collective property right system, accelerating the establishment of new agricultural management system, advancing the supply - side structural reform in agriculture and improving agricultural support and protection policies.

Key words: Rural reform; Rural transformation; Rural development; New engine

改革開放以來，在國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的有力支持下，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。1979—2015年，中國糧食產(chǎn)量年均增長1.9%，油料產(chǎn)量年均增長5.3%，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值年均增長5.7%，農(nóng)村居民人均純收入年均增長7.6%，人均消費(fèi)支出年均增長6.8%。2013年，中國僅用世界7.5%的耕地面積，解決了占世界19.1%的人口吃飯問題，為保障全球糧食安全和促進(jìn)世界農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前，隨著發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的升級，中國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段。在這一新的時(shí)期，面對全面轉(zhuǎn)型的壓力，中國農(nóng)村發(fā)展面臨著多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，過去長期形成的傳統(tǒng)體制機(jī)制也難以適應(yīng)全面轉(zhuǎn)型的需要，至今仍存在諸多方面的障礙。為此，必須堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，全面深化農(nóng)村改革，依靠改革全面激活要素、市場和主體，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，補(bǔ)足農(nóng)業(yè)“短腿”和農(nóng)村“短板”，推動(dòng)農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和國家現(xiàn)代化目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一 中國農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段

在經(jīng)歷改革開放30多年的持續(xù)快速發(fā)展之后，目前中國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，2015年中國人均GDP達(dá)到8026美元，已經(jīng)處于世界銀行劃分的上中等收入經(jīng)濟(jì)的中間水平，其中，天津、北京、上海、江蘇已超過1.4萬美元，穩(wěn)定進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)行列。從工業(yè)化階段看，目前中國已經(jīng)整體進(jìn)入工業(yè)化后期階段，工業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用明顯減弱，而服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率迅速提升，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、全面提升工業(yè)化質(zhì)量成為當(dāng)前的核心任務(wù)。從城鎮(zhèn)化階段看，自2011年中國城鎮(zhèn)化率越過50%的拐點(diǎn)之后，城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度已經(jīng)逐步減緩，呈現(xiàn)出減速的趨勢（見圖1）。2011—2016年，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個(gè)百分點(diǎn)，比2006—2010年增速下降0.16個(gè)百分點(diǎn)。目前，中國已經(jīng)穩(wěn)定進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期快速推進(jìn)的減速階段，其著力點(diǎn)是全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。隨著城鎮(zhèn)化的減速，未來中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度也將趨于下降。事實(shí)上，自2012年以來，中國外出農(nóng)民工規(guī)模增幅已經(jīng)在急劇下降。2001—2002年，中國外出農(nóng)民工數(shù)量平均每年增加1311萬人，2003—2012年平均每年增加587萬人，而2013—2016年年均增幅已下降到150萬人。從消費(fèi)水平看，隨著城鄉(xiāng)居民收入和生活水平的不斷提升，特別是中等收入階層的崛起，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，消費(fèi)理念和消費(fèi)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化。目前，國內(nèi)消費(fèi)者更加注重品質(zhì)、時(shí)尚、安全、個(gè)性，智能消費(fèi)、綠色消費(fèi)、健康消費(fèi)正成為新的趨勢。習(xí)近平同志將這一新階段概括為“新常態(tài)”，其基本特征是“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”，“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級”，“從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”（習(xí)近平，2014）。很明顯，新常態(tài)意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然階段。

在新常態(tài)下，隨著發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的升級，目前中國農(nóng)村已經(jīng)具備加快轉(zhuǎn)型的條件，開始進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段。一是農(nóng)村發(fā)展理念的變化。農(nóng)村轉(zhuǎn)型本身就是一場思想觀念的大變革，需要突破傳統(tǒng)觀念和思維的束縛，轉(zhuǎn)變那些不合時(shí)宜的發(fā)展方式，不斷創(chuàng)新發(fā)展模式。自2015年10月中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念后，新發(fā)展理念已經(jīng)成為各地做好“三農(nóng)”工作的基本遵循，這就為新時(shí)期加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展主要矛盾的變化。經(jīng)過30多年的改革開放和持續(xù)發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和供給保障能力不斷增強(qiáng)，各種農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富，總體上解決了農(nóng)產(chǎn)品總量不足的矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，而供給側(cè)的體制機(jī)制障礙則是形成這種結(jié)構(gòu)性矛盾的根本原因（魏后凱，2017）。在這種新的形勢下，如何有效地破解結(jié)構(gòu)性矛盾，著力提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐，已經(jīng)成為當(dāng)前一項(xiàng)緊迫8的重要戰(zhàn)略任務(wù)。三是新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的變化。自2005年中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平明顯提高，生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境顯著改善，農(nóng)村貧困人口大幅度減少。經(jīng)過10多年的大規(guī)模建設(shè)，目前中國新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的新階段。其核心是實(shí)行數(shù)量與質(zhì)量并重，在進(jìn)一步增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給數(shù)量的基礎(chǔ)上，著力改善供給結(jié)構(gòu)、提高供給效率和質(zhì)量，打造新農(nóng)村建設(shè)的升級版。因此，如何全面提升農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量尤其是農(nóng)村建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人居環(huán)境的質(zhì)量，將是新時(shí)期推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)核心任務(wù)。四是城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。2013年11月，中央明確提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。近年來，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn)，城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)的進(jìn)程加快，中國城鄉(xiāng)要素流動(dòng)已經(jīng)由過去的鄉(xiāng)—城單向流動(dòng)向鄉(xiāng)—城與城—鄉(xiāng)并存的雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)收入差距自2010年以來也開始進(jìn)入持續(xù)穩(wěn)定縮小的時(shí)期。這表明中國城鄉(xiāng)關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型和變革之中，新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在逐步形成。

正因如此，近年來全國各地掀起了農(nóng)村或鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的浪潮，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村旅游轉(zhuǎn)型、農(nóng)村文化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型、村莊轉(zhuǎn)型等概念層出不窮，這表明農(nóng)村轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為一種普遍的趨勢。可以說，當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入加快全面轉(zhuǎn)型的新時(shí)代。所謂“農(nóng)村轉(zhuǎn)型”，是指農(nóng)村在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面發(fā)生的重大變化和轉(zhuǎn)折，它是一種多領(lǐng)域、多方面、多維度、多層次的綜合轉(zhuǎn)型。所謂“全面”，是指這種轉(zhuǎn)型不單純出現(xiàn)在農(nóng)村的某一領(lǐng)域、某一方面，而是發(fā)生在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，體現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展、制度、空間等不同維度。從領(lǐng)域看，農(nóng)村轉(zhuǎn)型可分為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生態(tài)轉(zhuǎn)型；從維度看，農(nóng)村轉(zhuǎn)型主要包括農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、農(nóng)村制度轉(zhuǎn)型、農(nóng)村空間轉(zhuǎn)型。其中，農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型就是農(nóng)村發(fā)展方式和發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)變，其核心是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，它是農(nóng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，而農(nóng)村制度轉(zhuǎn)型和農(nóng)村空間轉(zhuǎn)型則是為保障農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型服務(wù)的。2017年中央一號文件明確指出：“促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。”這兩個(gè)轉(zhuǎn)變就充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的思想，為新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展指明了方向。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是農(nóng)村轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。這里所講的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”，就是農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變；“農(nóng)業(yè)升級”則是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。在新發(fā)展理念下，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展模式日益面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟待加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級的步伐。可以說，加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠的根本途徑。無論是農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型還是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，都必須以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為根本目標(biāo)。加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級，必須根據(jù)市場需求和居民消費(fèi)升級的需要，從根本上改變過去那種小規(guī)模分散經(jīng)營、高度依賴農(nóng)用化學(xué)品投入的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，逐步建立起適度規(guī)模經(jīng)營、綠色安全、優(yōu)質(zhì)高效、可持續(xù)、智能化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。從某種程度上講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級既是變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程（魏后凱，2017）。

二 加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型面臨八大挑戰(zhàn)

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國農(nóng)村進(jìn)入了加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新階段。加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型既是一個(gè)重大的國家戰(zhàn)略，也是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)，需要分階段穩(wěn)步推進(jìn)。從某種程度上講，中國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型的過程，也就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程。當(dāng)前，雖然中國農(nóng)村具備了加快全面轉(zhuǎn)型的條件，但仍然面臨多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）高成本嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)競爭力

近年來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速走高，嚴(yán)重?fù)p害了糧食的國際競爭力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。從稻谷、小麥、玉米三種糧食每畝總成本看，自2004年以來，糧食生產(chǎn)成本持續(xù)快速增加，2011—2013年甚至出現(xiàn)了“三級跳”，每畝總成本連續(xù)突破700元、900元和1000元大關(guān)，至2015年，三種糧食每畝總成本已經(jīng)達(dá)到1090.04元，是2007年的2.27倍（見表1）。其中，人工成本和土地成本是造成糧食生產(chǎn)成本快速上漲的主要因素。2005—2015年，中國三種糧食每畝總成本平均每年上漲9.7%，每畝生產(chǎn)成本平均每年上漲8.9%，其中人工成本年均上漲11.0%，土地成本年均上漲13.5%，均遠(yuǎn)高于同期農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均增長率（4.4%）和谷物生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)年均上漲率（4.8%）。到2015年，三種糧食人工成本、土地成本占總成本的比重已達(dá)到41.03%和19.98%，分別比2000年提高了5.56個(gè)和6.80個(gè)百分點(diǎn)。高生產(chǎn)成本推高了中國糧食的市場價(jià)格，致使國內(nèi)糧價(jià)逼近甚至高于國際糧食的進(jìn)口到岸完稅價(jià)格。最終在國際糧價(jià)“天花板”的作用下，出現(xiàn)了“洋糧入市、國糧入庫”的尷尬局面。

除損害糧食競爭力外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的走高還直接惡化了農(nóng)產(chǎn)品的成本收益率，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。在列入《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》的15個(gè)主要農(nóng)產(chǎn)品中，2015年玉米、大豆、油菜籽、棉花、桑蠶繭、散養(yǎng)生豬都是負(fù)利潤（見表2）。其中，油菜籽、散養(yǎng)生豬已經(jīng)連續(xù)4年凈利潤為負(fù)。除烤煙和甘蔗外的其他13個(gè)農(nóng)產(chǎn)品凈利潤均比2014年有所下降。與2009年相比，2015年，除烤煙、規(guī)模生豬和大中城市蔬菜外，其他12個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的凈利潤都出現(xiàn)明顯下滑；除規(guī)模生豬外的其他14個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤率均出現(xiàn)下降。這表明，目前中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益較低，農(nóng)產(chǎn)品競爭力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)業(yè)機(jī)械化亟待轉(zhuǎn)型升級

農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化和科技進(jìn)步。機(jī)械化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、降低人工成本的主要手段，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要前提。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國的大中型農(nóng)機(jī)具的數(shù)量迅速增加，至2015年年底，大中型農(nóng)用拖拉機(jī)及其配套農(nóng)具保有量分別達(dá)到607萬臺和962萬套，分別比2000年增加了510萬臺和822萬套。很明顯，大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的快速增長有力地推動(dòng)了中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)程，有利于解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之后“誰來種地、如何種地”的難題。

然而，自2011年以來，中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化增速開始逐步放緩（見圖2），具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大中型農(nóng)機(jī)具的增長速度連續(xù)多年明顯放緩，2015年中國大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械增長率為6.93%，只有2011年增長率（12.36%）的一半多，更遠(yuǎn)低于2008年的增速；二是三種糧食的機(jī)械作業(yè)費(fèi)增速也開始連續(xù)放緩，2015年三種糧食的每畝機(jī)械作業(yè)費(fèi)為139.60元，其增速已由2012年的16.19%回落到4.12%。雖然每畝機(jī)械作業(yè)費(fèi)增速回落有利于控制糧食生產(chǎn)成本，但大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量和機(jī)械作業(yè)費(fèi)增速“雙回落”也意味著，中國大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量正在趨于飽和，農(nóng)機(jī)作業(yè)市場競爭日益充分，通過增加大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、降低人工成本的空間正在變小。

與大中型農(nóng)機(jī)具的增速放緩不同，近年來小型拖拉機(jī)的絕對數(shù)量連續(xù)減少。2011年，中國小型拖拉機(jī)的數(shù)量達(dá)到1811.27萬臺的歷史最高值之后，連續(xù)4年減少，至2015年，小型拖拉機(jī)已經(jīng)減少至1703.04萬臺，比2011年減少108.23萬臺。小型拖拉機(jī)數(shù)量的減少，進(jìn)一步表明中國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化增速在放緩。應(yīng)該看到，至今為止，中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要仍不相適應(yīng)。到2015年，雖然中國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率已經(jīng)快速提高到63.8%，但總體來看仍有較大的提升空間。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化正處于由速度型向質(zhì)效型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。如何按照“全程、全面、高質(zhì)、高效發(fā)展”的要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（三）“誰來種地”難題尚未破解

自改革開放尤其是20世紀(jì)末以來，中國農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)人口老齡化現(xiàn)象凸顯，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性不足的問題日漸嚴(yán)重。農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營最直觀的證據(jù)，是自2015年起，工資性收入占農(nóng)民收入的比重超過40%，已經(jīng)超過經(jīng)營凈收入，成為農(nóng)民的第一收入來源。我們對河北、山東、河南三省777戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2013年受訪農(nóng)民家庭總收入均值為7.75萬元，中位數(shù)為6.40萬元，在受訪農(nóng)戶中，家庭非農(nóng)收入占比小于50%的純農(nóng)戶和一兼農(nóng)戶只有16.6%，其中純農(nóng)戶占7.85%，一兼農(nóng)戶占8.75%；而二兼農(nóng)戶占比高達(dá)79.41%，其中高兼農(nóng)戶占19.95%，深兼農(nóng)戶占比高達(dá)59.46%（見表3）。兼業(yè)農(nóng)戶平均收入比純農(nóng)戶高45.8%—99.7%，離農(nóng)戶平均收入比純農(nóng)戶高76.6%。可見，農(nóng)戶之所以兼業(yè)經(jīng)營，歸根結(jié)底，是因?yàn)榻?jīng)營的土地面積太小、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益太低，單純依靠農(nóng)業(yè)無法獲得與“亦工亦農(nóng)”相近的收入水平。

與兼業(yè)經(jīng)營相伴而生的，是農(nóng)戶家庭內(nèi)部分工的深化。經(jīng)過勞動(dòng)力市場的篩選，家庭內(nèi)部分工形成“年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老父母留村務(wù)農(nóng)”這樣一種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家計(jì)模式（賀雪峰，2015）。目前，在許多地方，老人已經(jīng)成為種地的主力軍。2015年農(nóng)業(yè)部百鄉(xiāng)萬戶調(diào)查赴山西調(diào)查組對永濟(jì)市、襄垣縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)276戶農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人口中，50歲以上的人口比例高達(dá)76.4%，其中，70歲以上仍從事農(nóng)業(yè)的人口比例達(dá)8.2%。另據(jù)對江蘇省1086戶農(nóng)戶的調(diào)查，在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力的純農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和一兼勞動(dòng)力中，年齡在40歲以上的占86.6%，其中，50歲以上的占62.2%（包宗順，2014）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》, 1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已經(jīng)占農(nóng)民工總量的49.7%。這些新生代農(nóng)民工基本沒有參加過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且早已習(xí)慣城鎮(zhèn)生活方式，不會(huì)種地也不愿種地。隨著現(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)者逐漸喪失勞動(dòng)能力，而新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍形成需要一個(gè)過程，中國農(nóng)業(yè)正在面臨嚴(yán)重的“誰來種地”難題。這一難題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的斷層而引起的。

由于大部分農(nóng)民不再依靠土地生存，而且農(nóng)業(yè)收益低，近年來在一些耕地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)機(jī)械無法使用的地區(qū)，耕地拋荒現(xiàn)象日漸增多。據(jù)我們調(diào)查，在河南南部、湖南西部一些山區(qū)，拋荒的耕地比例接近1/4。在土地比較平整的江淮平原、江漢平原，由于冬季搞種植沒有多少收益，也出現(xiàn)了耕地的季節(jié)性拋荒。當(dāng)然，對于當(dāng)前存在的耕地拋荒現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別對待。如果是因?yàn)橥恋刎汃ぃ狈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，實(shí)行退耕還林還草還濕，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境；或者為了恢復(fù)和保護(hù)地力，實(shí)行季節(jié)性或短期拋荒，以讓耕地休養(yǎng)生息，這都是屬于正常的行為。然而，目前有相當(dāng)部分拋荒是由于無人或者不愿耕種而出現(xiàn)的全年拋荒，耕地常年不種，導(dǎo)致耕地荒蕪，這種情況應(yīng)引起高度重視。

（四）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨巨大挑戰(zhàn)

規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和必然趨勢。由于人多地少和一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式，長期以來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營呈現(xiàn)出小規(guī)模、細(xì)碎化、分散化的特征。按照全國農(nóng)業(yè)普查資料，1996年中國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模為0.67公頃；2006年則下降到0.61公頃，農(nóng)地經(jīng)營面積不足1公頃的農(nóng)戶數(shù)量比重高達(dá)92%。如何解決農(nóng)戶分散承包造成的土地細(xì)碎化問題、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出要“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，土地流轉(zhuǎn)被作為規(guī)模經(jīng)營的主要實(shí)現(xiàn)方式加以鼓勵(lì)推行。此后，土地流轉(zhuǎn)面積迅速增加，至2015年年底，全國承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，承包地流轉(zhuǎn)比例從2007年的5.2%躍升至33.3%（見表4）。但是，應(yīng)該看到，現(xiàn)有大部分土地流轉(zhuǎn)都是在承包農(nóng)戶之間進(jìn)行的，土地流轉(zhuǎn)面積的增加，并沒有明顯改善中國農(nóng)業(yè)的小農(nóng)生產(chǎn)狀況。截至2015年年底，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶數(shù)量仍然多達(dá)2.1億戶，占全部農(nóng)戶的79.6%。

而且，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)下降，一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇縮小規(guī)模甚至退出農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致2013年以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增速開始放緩。2016年全國土地流轉(zhuǎn)面積為4.71億畝，占家庭承包耕地面積的比重為35.1%，僅比上年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于2012—2014年4個(gè)百分點(diǎn)以上的年均增速，一些農(nóng)民想出租土地卻沒人承接。據(jù)2014年我們對河北、山東、河南三省的農(nóng)戶問卷調(diào)查，在767戶有效樣本中，有42.5%的受訪農(nóng)戶（326戶）愿意但未能出租承包地。其中，在給出具體原因的214戶受訪農(nóng)戶中，回答“沒人租”的有107戶，占50.0%；回答“租金太低”的有84戶，占39.3%；回答“達(dá)不到租地人要求”的有18戶，占8.4%；其他原因的有5戶，占2.3%。可以看出，除非經(jīng)營農(nóng)業(yè)的效益有明顯改觀，中國的土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到了階段性高點(diǎn)，由此對規(guī)模經(jīng)營形成“觸頂”效應(yīng)。但是，至今為止，中國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，通過何種方式盡快把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，走符合中國國情的適度規(guī)模經(jīng)營道路，將是當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。

（五）農(nóng)民增收的壓力不斷增加

保障農(nóng)民持續(xù)增收是促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的一個(gè)核心目標(biāo)。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑，居民可支配收入包括工資性收入、經(jīng)營凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入。由于目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后，農(nóng)村各種資源難以變現(xiàn)為財(cái)富，至今為止，農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入數(shù)額小，所占比重低，中國農(nóng)民的收入主要來源于工資性收入、經(jīng)營凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入。從2015年起，工資性收入已經(jīng)超過經(jīng)營凈收入，成為農(nóng)民可支配收入的最大一部分。2016年，在農(nóng)村居民可支配收入構(gòu)成中，工資性收入、經(jīng)營凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別占40.6%、38.4%和18.8%，而財(cái)產(chǎn)凈收入僅占2.2%（見表5），幾乎可以忽略不計(jì)。同時(shí)，近年來中國農(nóng)民收入增長越來越依賴工資性收入，尤其是外出打工的工資性收入。2014—2016年，農(nóng)村居民人均可支配收入增長中來自工資性收入的比重高達(dá)46.7%，經(jīng)營凈收入占27.5%，轉(zhuǎn)移凈收入占23.2%，而財(cái)產(chǎn)凈收入僅占2.6%。更為重要的是，在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，農(nóng)民收入增長的勢頭明顯減緩，出現(xiàn)了加速回落的趨勢。2016年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入實(shí)際增長6.2%，其增速比2014年回落了3.0個(gè)百分點(diǎn)，而同期全國居民人均可支配收入增速僅回落1.7個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速僅回落1.2個(gè)百分點(diǎn)。

目前，支撐農(nóng)民增收的務(wù)農(nóng)、務(wù)工這兩大傳統(tǒng)動(dòng)力有所減弱，農(nóng)民增收難度日益加大。首先，在當(dāng)前新的形勢下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益進(jìn)入下行通道，農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)在逐漸減弱。2014—2016年，農(nóng)民人均第一產(chǎn)業(yè)凈收入年均名義增長率僅有4.8%，在各收入來源中增速最低，其對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率只有14.7%。2013—2016年，第一產(chǎn)業(yè)凈收入在農(nóng)民人均可支配收入中所占比重從30.1%下降到26.5%，減少了3.6個(gè)百分點(diǎn)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速減緩和資本對勞動(dòng)力的替代將導(dǎo)致城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的需求增長趨緩，由此影響到農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)（魏后凱，2016），這樣工資性收入對農(nóng)民增收的支撐作用將會(huì)受到影響。實(shí)際上，近年來農(nóng)民工工資增速已經(jīng)出現(xiàn)了回落態(tài)勢。2016年全國農(nóng)民工月均收入3275元，比2015年增加203元，增長6.6%，增速比2015年回落0.6個(gè)百分點(diǎn)。更重要的是，隨著市民化進(jìn)程的加快，相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并實(shí)現(xiàn)市民化后，其工資性收入將統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)居民而非農(nóng)村居民收入中，由此加大了農(nóng)民增收的難度。此外，設(shè)想主要依靠轉(zhuǎn)移凈收入來支撐農(nóng)民收入增長也不太現(xiàn)實(shí)。雖然未來幾年國家對農(nóng)民的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有望增加，但在財(cái)政支農(nóng)資金向貧困農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜的政策導(dǎo)向下，普通農(nóng)戶難以借助國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)普遍的大幅度增收。

（六）農(nóng)村資源資產(chǎn)浪費(fèi)嚴(yán)重

中國農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的各類資源，尤其是耕地、林地、草原、宅基地、荒山荒坡等土地資源。據(jù)初步估計(jì)，2012年，中國農(nóng)村總凈資產(chǎn)超過127.3萬億元，其中，集體凈資產(chǎn)和土地資產(chǎn)分別占近70%，歸個(gè)人經(jīng)營和使用的部分占80%以上（葉興慶，2016）。然而，由于缺乏“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道，農(nóng)村現(xiàn)有各種資源沒有被激活，難以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化、資本化和財(cái)富化，由此導(dǎo)致農(nóng)村資源資產(chǎn)被低效利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。除了前述的耕地拋荒造成土地資源浪費(fèi)外，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，由于交易市場缺乏，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋閑置的情況也非常普遍。首先是農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提供的數(shù)據(jù)，2000—2011年，在全國農(nóng)村人口減少1.33億人的情況下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝。另據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積為3000萬畝左右，低效用地面積達(dá)9000萬畝以上，分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。其次是大量農(nóng)村房屋長期閑置。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國農(nóng)村居民人均住房面積為37.1平方米，每平方米住房價(jià)值為689.1元。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，到2020年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右，年均需轉(zhuǎn)戶1600多萬人。這些農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民后，每年將會(huì)新增5.94億平方米的閑置農(nóng)村住房，折合市場價(jià)值約4000億元。如果考慮到常年在城鎮(zhèn)務(wù)工生活卻沒有轉(zhuǎn)換戶籍的農(nóng)村外出人員，農(nóng)村房屋閑置造成的資源閑置和浪費(fèi)將更大。為了節(jié)約集約利用寶貴的國土資源，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村轉(zhuǎn)型的過程中，如何通過賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，消除農(nóng)村資源尤其是宅基地房屋低效、無效利用將是一個(gè)十分緊迫的問題。

（七）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境亟待改善

不科學(xué)的經(jīng)營管理理念和落后的生產(chǎn)方式，比如化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的過量使用，導(dǎo)致中國的農(nóng)業(yè)面源污染十分嚴(yán)重。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國農(nóng)作物化肥施用強(qiáng)度為328.5公斤/公頃，遠(yuǎn)高于世界平均水平，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。如果按農(nóng)作物總播種面積計(jì)算，2015年中國化肥的施用強(qiáng)度大約為362.0千克/公頃；如果按總耕地面積計(jì)算，則實(shí)際的化肥施用強(qiáng)度平均達(dá)到446.1千克/公頃，幾乎比國際公認(rèn)的化肥施用安全上限（225千克/公頃）高出1倍（見圖3）。農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用情況也是如此。2012—2014年全國農(nóng)藥年均使用量31.1萬噸，比2009—2011年增長9.2%，遠(yuǎn)高于合理使用標(biāo)準(zhǔn)。2015年，全國農(nóng)膜使用量260.4萬噸，相當(dāng)于歐美各國和日本使用量的總和；其中，農(nóng)用地膜使用量145.5萬噸，當(dāng)季農(nóng)膜回收率尚不足2/3。化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜的長期大量、過量使用，給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大損害。此外，全國每年畜禽糞污產(chǎn)生量高達(dá)38億噸，而綜合利用率不到60%，畜牧業(yè)面源污染問題也日益凸顯。為了解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，2015年2月農(nóng)業(yè)部制定并實(shí)施了到2020年化肥、農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案，2017年3月又發(fā)布了《重點(diǎn)流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》。

除農(nóng)業(yè)面源污染外，近年來隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾和污水污染問題也日益凸顯。為加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合治理，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》, 2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的意見》。截至2015年年底，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金315億元，支持全國7.8萬個(gè)建制村開展環(huán)境綜合整治。但是，由于原有基礎(chǔ)差、基數(shù)低，2015年年末全國仍有34.4%的行政村沒有集中供水，有37.8%的行政村沒有對生活垃圾進(jìn)行處理，有88.6%的行政村沒有對生活污水進(jìn)行處理，農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”問題依然突出。綜合治理各種污染，全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境仍將任重道遠(yuǎn)。

（八）鄉(xiāng)村治理模式仍需創(chuàng)新

近年來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化，給鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新帶來多種挑戰(zhàn)：第一，農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制。近年來，隨著農(nóng)業(yè)的加快轉(zhuǎn)型升級，中國的農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。至2016年年底，全國農(nóng)民合作社達(dá)到179.4萬家，超過40%的農(nóng)民加入了合作社。而且，工商資本大量涌入鄉(xiāng)村，活躍在農(nóng)村的各類涉農(nóng)企業(yè)日益增多。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營一般會(huì)涉及多個(gè)村組、輻射眾多集體成員，一定程度上補(bǔ)充了集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“統(tǒng)”的職能，但同時(shí)，這些新型經(jīng)營主體在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，也有可能會(huì)對村“兩委”職能具有一定的替代性，從而加劇鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性，增加系統(tǒng)治理的難度。在新的形勢下，如何探索“統(tǒng)分結(jié)合”的新型機(jī)制和有效實(shí)現(xiàn)形式，將是當(dāng)前亟待研究和解決的重要問題。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”的關(guān)系亟待理順。近年來，中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進(jìn)。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看成是“特殊的經(jīng)濟(jì)組織”，并對當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行了統(tǒng)籌安排和部署；將在2017年10月1日起正式實(shí)施的《民法總則》把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人都界定為特殊法人。新的組織和產(chǎn)權(quán)制度安排要求新的鄉(xiāng)村治理模式與之相匹配。在鄉(xiāng)村治理中，如何協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”的職能、發(fā)揮二者在鄉(xiāng)村治理中的作用值得深入研究。

第三，鄉(xiāng)村治理機(jī)制如何適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村社區(qū)化的需要值得注意。當(dāng)前，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于農(nóng)村缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)機(jī)會(huì)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力常年外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化，留守兒童、留守婦女、留守老人“三留守”問題凸顯，由此引發(fā)了一系列農(nóng)村社會(huì)問題，也帶來了農(nóng)村基層組織松散化、職能弱化和干部隊(duì)伍老化等問題。在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的邊界已經(jīng)被打破，大量外來人口涌入，人員構(gòu)成復(fù)雜、利益訴求多元。這些新的情況和問題進(jìn)一步加大了創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的難度。

三 加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型面臨的障礙

加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措。在新時(shí)期，要加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型，就必須全面激活要素、市場和主體，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)，全面激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動(dòng)能。然而，受傳統(tǒng)觀念和體制的束縛，在加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的過程中，目前在思想認(rèn)識、體制機(jī)制、法律法規(guī)和政策等方面仍存在諸多障礙，亟待消除和破解。

（一）思想認(rèn)識障礙

認(rèn)識問題是解決問題的第一步。全面深化農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型，首先必須消除一些思想認(rèn)識上的障礙和誤區(qū)。這些障礙和誤區(qū)主要表現(xiàn)在擔(dān)心農(nóng)民離農(nóng)退地會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定、對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的誤解、誤將土地流轉(zhuǎn)等同于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、對國家糧食安全的認(rèn)識有待深化、對工商資本下鄉(xiāng)的認(rèn)識存在偏頗五個(gè)方面。

一是擔(dān)心農(nóng)民離農(nóng)退地會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。有些人擔(dān)心，允許農(nóng)民離農(nóng)退地，準(zhǔn)予農(nóng)村土地（承包權(quán)）在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，會(huì)產(chǎn)生“失地農(nóng)民”，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。對于農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)村空心化閑置出來的宅基地，有人甚至主張單純以“自然復(fù)墾”的方式冷處理。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在農(nóng)民工的社會(huì)保障尚不完善時(shí)，農(nóng)村土地仍然具有一定的社會(huì)保障作用。但是，由于農(nóng)戶的分層分化，并非所有的農(nóng)戶都倚重農(nóng)村土地，一部分進(jìn)城農(nóng)戶已經(jīng)完全不再依賴農(nóng)村土地，而且也有很強(qiáng)的土地處置意愿。因此，在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村承包地、宅基地等，將有利于落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。很明顯，農(nóng)民離農(nóng)退地是城鎮(zhèn)化過程中的正常現(xiàn)象，關(guān)鍵是要遵循自愿有償依法的原則，切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城離農(nóng)退地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

二是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的誤解。目前，各地的改革試點(diǎn)還主要集中在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，較少涉及土地、池塘等資源性資產(chǎn)，對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的緊迫性認(rèn)識不足。實(shí)際上，集體經(jīng)營性資產(chǎn)只是農(nóng)村集體資產(chǎn)的很小一部分，而且主要集中在城市郊區(qū)。就土地而言，在現(xiàn)有191158平方公里的村莊用地中，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的只占10%。同時(shí)，一些地方的改革思路不清晰，對中央的政策理解有偏差。有些人把中央提出的“不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了”要求，片面地理解為不能把集體經(jīng)濟(jì)的“數(shù)量”改少、“純度”改低。在股份權(quán)能改革時(shí)，有的地方采取了集體資產(chǎn)股份按成員簡單平均的分配方式，表面上“防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”，減少了改革的矛盾，維護(hù)了改革的公平性、平等性，實(shí)際上忽視了集體組織成員的貢獻(xiàn)差異，扼殺了鄉(xiāng)村精英的改革積極性，束縛了集體經(jīng)濟(jì)的活力。此外，由于至今為止尚未達(dá)成共識，一些人把農(nóng)村集體股份資產(chǎn)股權(quán)量化看成是“分”的思想的延續(xù)，對發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有抵觸情緒。

三是誤將土地流轉(zhuǎn)等同于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度中的重要性毋庸置疑。但是，一些地方往往將土地流轉(zhuǎn)視作農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的唯一實(shí)現(xiàn)形式。于是各項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策，就簡化為支持土地連片流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營。有的地方甚至不顧客觀實(shí)際把扶持上千畝規(guī)模經(jīng)營的大戶數(shù)量作為一個(gè)發(fā)展目標(biāo)。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼，演變成土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用不斷上漲的一個(gè)推手，而且誘使一些原本不愿從事規(guī)模經(jīng)營的主體連片流轉(zhuǎn)土地、開展規(guī)模經(jīng)營，并由此引發(fā)了一些后續(xù)問題，比如農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體中途“跑路”。實(shí)際上，近年來中央一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地集中只是其中一種。針對基層將農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營簡單化為土地流轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤做法，2017年中央一號文件明確指出，要“通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。而且，經(jīng)營規(guī)模也存在一個(gè)“適度”的問題，并非越大越好。

四是對國家糧食安全的認(rèn)識有待深化。由于人多地少，長期以來中國一直將保障國家糧食安全作為農(nóng)業(yè)政策制定的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。然而，近年來隨著發(fā)展階段的變化和收入水平的提高，中國居民的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，糧食、蔬菜、肉類的消費(fèi)比例由過去的8∶1∶1向4∶3∶3轉(zhuǎn)變（黃宗智等，2012）。城鄉(xiāng)居民不僅要求“吃得飽”，還要求“吃得好、吃得健康、吃得安全、吃得豐富”。為適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)形式的變化，需要不斷深化對國家糧食安全的認(rèn)識，樹立科學(xué)的“大糧食安全觀”。一方面，隨著居民對畜產(chǎn)品的消費(fèi)需求持續(xù)增長，在耕地資源緊缺的情況下，進(jìn)口飼料用糧發(fā)展畜牧業(yè)將成為一種可行的選擇。在這種情況下，飼料用糧的安全將成為新時(shí)期中國糧食安全的主要問題。另一方面，隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，在確保糧食生產(chǎn)能力不降低的前提下，如何調(diào)整和優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食品種，提高糧食質(zhì)量的安全保障水平，將成為國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在新形勢下，糧食質(zhì)量安全與糧食數(shù)量安全同等重要。

五是對工商資本下鄉(xiāng)的認(rèn)識存在偏頗。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，需要資本、技術(shù)投入。長期以來，借助用工、升學(xué)、金融等制度安排，城鎮(zhèn)汲取了農(nóng)村大量的勞動(dòng)力、優(yōu)秀人才、資金，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的資本、技術(shù)和人才嚴(yán)重缺乏。沒有工商資本的支持帶動(dòng)，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，更難以搞好現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)。過去對工商資本的抵觸，主要是怕其改變土地用途，導(dǎo)致農(nóng)地非糧化甚至非農(nóng)化。實(shí)際上這是一個(gè)加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的問題。只要做好基本農(nóng)田規(guī)劃，強(qiáng)化基層政府的監(jiān)督管理職能，即可防止工商資本改變土地用途。一些工商資本租賃土地后，之所以非糧化、非農(nóng)化，主要是由于基層政府監(jiān)管不力甚至與工商資本合謀造成的。現(xiàn)在的問題是地方管理部門還沒能真正建立起有效的農(nóng)村土地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。我們不能把監(jiān)管不力引發(fā)的農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化問題，完全歸咎于工商資本，從而限制工商資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)。

（二）體制機(jī)制障礙

加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。長期以來，城鄉(xiāng)分割的二元體制嚴(yán)重束縛了農(nóng)村發(fā)展，影響了農(nóng)村活力的迸發(fā)。自改革開放以來，中央一直高度重視農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但由于各項(xiàng)改革措施不配套、不協(xié)調(diào)，加上一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革嚴(yán)重滯后，制約農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型和活力迸發(fā)的一些體制機(jī)制障礙至今仍未從根本上得到有效破解。

一是各項(xiàng)改革分頭管理、條塊推進(jìn)的方式，影響了改革的整體效果。深化農(nóng)村改革不僅要考慮農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，還應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的大趨勢出發(fā)，著力提高農(nóng)村資源要素的流動(dòng)性。但是，受政府行政管理?xiàng)l塊分割的影響，目前各項(xiàng)農(nóng)村改革仍然帶有較強(qiáng)的分割性。例如，2015年2月啟動(dòng)的“三塊地”土地制度改革試點(diǎn)，為了降低和控制風(fēng)險(xiǎn)，在初期主要采取封閉運(yùn)行、分頭推進(jìn)的方式。在33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)中，嚴(yán)格限定其中3個(gè)只能試點(diǎn)征地制度改革，15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村宅基地在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種做法不利于提高改革的配套性和整體效果。正因如此，2016年9月之后，“三塊地”改革試點(diǎn)開始采取聯(lián)動(dòng)的方式，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)。此外，各項(xiàng)涉農(nóng)扶持資金分部門下發(fā)，由于不同部門關(guān)注的政策重點(diǎn)不同，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼資金難以形成改革合力。而且，“上面千條線、下面一根針”，基層農(nóng)口要同時(shí)處理好不同上級部門的涉農(nóng)安排，頗有疲于應(yīng)付之感。

二是農(nóng)村改革的連貫性、系統(tǒng)性不足，增加了下一步深化改革的難度。從近些年的做法來看，前一時(shí)期中國的農(nóng)村改革，主要是對已經(jīng)或即將出現(xiàn)的問題的一種政策回應(yīng)，或者說主要是一種“水多了加面、面多了加水”的適應(yīng)性改革，屬于事后調(diào)整和短期改革（姜長云、杜志雄，2017），缺乏前瞻性的整體戰(zhàn)略考慮和制度設(shè)計(jì)。例如，當(dāng)前全面推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，按照計(jì)劃全國要在2018年年底前完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證任務(wù)。但是，在推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證之前，有關(guān)部門并沒有根據(jù)農(nóng)村承包地細(xì)碎化嚴(yán)重的實(shí)際情況，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對各戶分散的承包地進(jìn)行“互換并塊”和“按戶連片”。在這種情況下，一旦完成確權(quán)登記頒證，各農(nóng)戶嚴(yán)重細(xì)碎化的承包地將在法律上被固化，以后想要實(shí)現(xiàn)集中連片的難度將會(huì)更大。正是認(rèn)識到這一問題，近年來，河南民權(quán)縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠(yuǎn)縣等地，自發(fā)開展了“互換并地”“按戶連片”工作，在土地確權(quán)頒證之前，先進(jìn)行一次內(nèi)部調(diào)整，力爭實(shí)現(xiàn)“一家一塊田”。近年來，有關(guān)部委聯(lián)合選定的58個(gè)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，也主要是根據(jù)申報(bào)的試驗(yàn)任務(wù)，單獨(dú)就某一方面的改革內(nèi)容進(jìn)行嘗試，而很少進(jìn)行綜合配套改革。比如，廣受關(guān)注的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主要面向占比很小的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，未能與全國層面上開展的農(nóng)村土地確權(quán)頒證登記工作有機(jī)結(jié)合起來。

三是改革的行政性較強(qiáng)且容錯(cuò)機(jī)制不健全，束縛了基層創(chuàng)新的積極性。現(xiàn)行的農(nóng)村改革主要是以問題為導(dǎo)向，在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，以試點(diǎn)先行的方式逐步推進(jìn)。非改革試點(diǎn)不得搶跑，導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新的做法不能得到許可。這種自上而下、行政主導(dǎo)的改革方式，束縛了農(nóng)民的改革思路，禁錮了其創(chuàng)新動(dòng)力。我們在實(shí)地調(diào)研中曾詢問一個(gè)試點(diǎn)村，為什么要推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，村支書坦言，這是由當(dāng)?shù)卣蠛椭С滞苿?dòng)的，他們不知為何改革、如何改革。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也不單純是頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，而更多的是中央對基層實(shí)踐的接受和推廣。改革需要?jiǎng)?chuàng)新，創(chuàng)新就意味著風(fēng)險(xiǎn)。但是，當(dāng)前對農(nóng)村改革試點(diǎn)的容錯(cuò)機(jī)制尚不健全，使個(gè)別地方一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部抱有“寧可不做，不可做錯(cuò)”的態(tài)度對待改革，個(gè)別地方甚至選擇性執(zhí)行中央改革要求，并美其名曰“先易后難”“穩(wěn)步推進(jìn)”，也有一些地方斷章取義地理解中央的改革精神，并將其作為不推進(jìn)改革的借口。

（三）法律法規(guī)障礙

推進(jìn)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型涉及諸多方面的制度創(chuàng)新，需要有相應(yīng)的法律法規(guī)保障。當(dāng)前，在加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的過程中，無論是激發(fā)農(nóng)村活力還是培育發(fā)展新動(dòng)能，都面臨著許多需要突破的法律法規(guī)障礙。這具體體現(xiàn)在禁止性規(guī)定不合時(shí)宜和指導(dǎo)性規(guī)定欠缺兩個(gè)方面。

一是有些禁止性規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜，亟待修改。長期以來，中國實(shí)行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度。現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不得入市流轉(zhuǎn)，僅限于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民自建房等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)。《憲法》第十條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”受現(xiàn)有法律的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地不同權(quán)、不同價(jià)，二者處于不平等的地位。因此，要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，就必須根據(jù)新形勢對那些不合時(shí)宜的法律條文及時(shí)進(jìn)行修訂。

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，主要是從規(guī)范農(nóng)村土地承包關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的角度對農(nóng)村土地制度做出安排，較少考慮農(nóng)民鄉(xiāng)—城遷移和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的需要。該法第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”也就是說，這一部法律禁止已經(jīng)進(jìn)入設(shè)區(qū)的市且已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，繼續(xù)保留農(nóng)村承包地（全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留承包地）。顯然，按“設(shè)區(qū)的市”和“小城鎮(zhèn)”標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)城落戶農(nóng)民交回或保留承包地做出差別化規(guī)定，既違背公平原則，也不利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移。更重要的是，將交回承包地作為進(jìn)入設(shè)區(qū)的市落戶的條件不利于維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。因此，第二十六條的規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜。

《物權(quán)法》第一百八十四條和《擔(dān)保法》第三十七條都規(guī)定，除法律規(guī)定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，導(dǎo)致農(nóng)民的有效抵押物缺乏，加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“融資難”問題。這些條文已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的障礙。同時(shí)，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。”但是，由于農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)覺醒，加上對閑置、荒蕪的認(rèn)定存在困難，已經(jīng)虛化、弱化的村集體實(shí)際上無法將閑置、荒蕪的耕地收回。而且，2016年中央一號文件和“十三五”規(guī)劃綱要都提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，致使這一法律條文已難以發(fā)揮效力。

二是一些指導(dǎo)性的法律法規(guī)建設(shè)滯后，仍需健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的興起，使1978年農(nóng)村改革后形成的農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，逐漸演變成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。但是，目前法律上仍然只有“承包經(jīng)營權(quán)”的概念，缺少對“三權(quán)分置”后各項(xiàng)權(quán)利權(quán)能的法律安排。經(jīng)營權(quán)可否超越承包期、能否再次流轉(zhuǎn)，承包權(quán)可否有償退出或轉(zhuǎn)讓，都缺少明確的法律規(guī)定。

根據(jù)《物權(quán)法》第一百一十九條的規(guī)定，對農(nóng)村承包地、宅基地等自然資源實(shí)行有償使用制度。但就目前來看，農(nóng)村承包地和宅基地都屬于無償使用，福利性質(zhì)突出。而且，《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，土地承包、承包地調(diào)整等“應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”，但至今為止，國家層面尚未就“誰是集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一關(guān)鍵問題給出指導(dǎo)意見。《物權(quán)法》第一百五十三條指出“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。然而，關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓的國家規(guī)定至今尚未出臺，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置和低效率利用問題嚴(yán)重。

就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言，雖然2017年3月全國人民代表大會(huì)通過的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織等界定為特別法人，為下一步全面深化農(nóng)村改革奠定了基礎(chǔ)，但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然面臨一些法律障礙。比如，現(xiàn)行《稅法》沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人的稅率。考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了一定的社區(qū)公共服務(wù)職能，如果按照股份公司對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人等進(jìn)行征稅顯然不合理。因此，為了避免改革造成的不合理稅收，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，需要加快完善相關(guān)法律法規(guī)。

（四）政策障礙

從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求“同地同權(quán)”和賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的角度看，農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的可交易性逐步提高是大勢所趨。農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的各類資源，要促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮，關(guān)鍵是要全面激活農(nóng)村各類資源，盡快打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的資產(chǎn)化、資本化、財(cái)富化。然而，現(xiàn)行的一些政策實(shí)際上限制了農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，束縛了農(nóng)村內(nèi)生活力的發(fā)揮，成為制約農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的障礙。例如，中央再三強(qiáng)調(diào)，要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。但近年來有關(guān)政策主要集中在“維護(hù)”方面，即不再要求“全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”交回承包地，卻沒有出臺“支持引導(dǎo)”農(nóng)民進(jìn)行土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體措施。在“封閉運(yùn)行、不得搶跑”的總體要求下，各地在農(nóng)村改革試點(diǎn)或試驗(yàn)中大都采取相對保守的做法，把農(nóng)村土地承包權(quán)退出、宅基地轉(zhuǎn)讓、集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份交易限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。過于狹小的市場交易半徑，導(dǎo)致農(nóng)村承包地、宅基地（以及房屋）、集體資產(chǎn)股份等難以處置，實(shí)際上限制了各種集體資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和財(cái)富升值的實(shí)現(xiàn)渠道。又如，提倡和推廣有機(jī)肥替代化肥是促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的重要途徑，但由于配套政策跟不上，過去國家政策主要是支持化肥的生產(chǎn)、運(yùn)輸和使用，有機(jī)肥與化肥相比費(fèi)工費(fèi)時(shí)成本高，農(nóng)民不易接受，致使推廣有機(jī)肥替代化肥面臨諸多困難。

四 以改革激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的戰(zhàn)略舉措

當(dāng)前，中國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，面臨不少新問題、新挑戰(zhàn)。應(yīng)對新階段農(nóng)村發(fā)展的各種挑戰(zhàn)，破除農(nóng)村轉(zhuǎn)型面臨的各種障礙，需要依靠全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力和新動(dòng)能。所謂農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的新形勢下，能夠支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的新動(dòng)力源泉。從某種程度上講，農(nóng)村作為全面建成小康社會(huì)的最大“短板”，本身就是一個(gè)潛力巨大的發(fā)展新空間和新動(dòng)能。加快培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，關(guān)鍵是要充分利用新知識、新技術(shù)、新方法，培育一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新農(nóng)民，不斷擴(kuò)展農(nóng)村發(fā)展的新空間。在新階段，要采取綜合配套、整體推進(jìn)的方式全面深化農(nóng)村各項(xiàng)改革，實(shí)行以改革促轉(zhuǎn)型、促升級、促活力的戰(zhàn)略，依靠改革來激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動(dòng)能，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮。具體地講，就是要著力提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。

（一）提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，探索農(nóng)村土地國家收儲制度

資源資產(chǎn)必須可處置，其市場價(jià)值才能得到體現(xiàn)。大量農(nóng)村資源資產(chǎn)長期休眠，將會(huì)抑制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，還會(huì)阻塞農(nóng)民增收的渠道，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，如何提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動(dòng)性，將是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動(dòng)能的關(guān)鍵所在。在新形勢下，必須全面深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，盡快消除當(dāng)前農(nóng)村資源資產(chǎn)流動(dòng)的各種障礙，讓市場在農(nóng)村資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)做好頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新制度安排，更好地發(fā)揮各級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，加快推動(dòng)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金。

一是探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村承包地、宅基地以及其他資源資產(chǎn)的市場化退出機(jī)制。依靠城鎮(zhèn)化大規(guī)模減少農(nóng)民，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要途徑。早在十多年前，蔡昉和王德文（2005）就指出，如果不減少農(nóng)民人數(shù)，僅試圖通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身來增加農(nóng)民收入，潛力已經(jīng)不大。鄧英淘（2013）也認(rèn)為，中國的“三農(nóng)”問題之所以難以解決，主要是農(nóng)民數(shù)量太多。如果把一半的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，中國的“三農(nóng)”問題也就容易解決了。因此，應(yīng)鼓勵(lì)那些有意愿、具備條件的農(nóng)民“帶資進(jìn)城”，使他們盡快從土地上徹底解放出來。當(dāng)前大部分青年農(nóng)民常年在城鎮(zhèn)工作和生活，他們中很多人幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，不會(huì)種地也不愿種地。即使遇到大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，想發(fā)揮農(nóng)村土地的“勞動(dòng)力蓄水池”作用，讓這些常年在城鎮(zhèn)工作和生活、不會(huì)種地也不愿種地的青年農(nóng)民回到農(nóng)村，他們也不會(huì)從事農(nóng)業(yè)，而更有可能會(huì)成為農(nóng)村的“閑散人員”，由此引發(fā)諸多的農(nóng)村社會(huì)問題。在新形勢下，限制進(jìn)城落戶農(nóng)民對農(nóng)村各種資源資產(chǎn)進(jìn)行處置，不符合改革的公平性要求，也限制了他們在城鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力，束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。為了避免農(nóng)村資源資產(chǎn)閑置，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，要允許進(jìn)城落戶農(nóng)民按照自愿有償依法的原則，采取靈活多樣的市場化途徑，處置農(nóng)村承包地、宅基地和其他資源資產(chǎn)，使他們能夠帶著在農(nóng)村長期積累的財(cái)富進(jìn)入城鎮(zhèn)。有關(guān)政府部門要搞好頂層設(shè)計(jì)，制定相關(guān)政策和規(guī)則，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地、宅基地以及其他資源資產(chǎn)創(chuàng)造條件。

二是擴(kuò)大農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的市場半徑，在條件允許的部分地區(qū)，嘗試農(nóng)村資源資產(chǎn)跨集體轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)有政策將農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。然而，市場需要達(dá)到一定規(guī)模，才能發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。若不允許農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓突破集體邊界，那么對于從事規(guī)模經(jīng)營或者搞設(shè)施農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民而言，只要他與轉(zhuǎn)讓土地者不在同一個(gè)集體，就算他是隔壁村民而且愿意出高價(jià)承接土地，也為政策所不容。將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，相當(dāng)于城市樓房只允許賣給同小區(qū)居民一樣，人為限制了市場范圍。這會(huì)扭曲市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，低估資源資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，不利于落實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，還會(huì)束縛新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的跨集體轉(zhuǎn)讓將是大勢所趨。在東北、江浙等農(nóng)村人口跨村組搬遷普遍、城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，農(nóng)村承包地、宅基地和房屋跨集體轉(zhuǎn)讓早已存在，并初具規(guī)模。在內(nèi)蒙古阿榮旗，至2016年6月，全旗農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓的承包地比例高達(dá)8.5%，其中有相當(dāng)一部分是跨集體交易；在浙江樂清市，至2016年2月底，跨集體的農(nóng)村房屋和宅基地交易累計(jì)達(dá)到7185起。這些地方的情況表明，一些地區(qū)確實(shí)有農(nóng)村資源資產(chǎn)突破傳統(tǒng)集體組織邊界轉(zhuǎn)讓的需求，而且允許在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村資源資產(chǎn)并沒有引發(fā)什么不良后果。因此，在符合條件的地區(qū)，可以按照疏而不堵的改革思路，準(zhǔn)許農(nóng)村資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓突破集體邊界。當(dāng)受讓方缺乏時(shí)，政府可以充當(dāng)土地交易的“最終受讓人”，推動(dòng)引導(dǎo)土地資源交易。具體而言，在城市郊區(qū)，可以探索把集體所有的土地出售給國家，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)后，納入城市建設(shè)用地規(guī)劃；在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，可以借鑒重慶的地票制度，宅基地復(fù)墾后通過“占補(bǔ)平衡”進(jìn)入市場流通。對現(xiàn)有農(nóng)村承包地、宅基地及其他資源資產(chǎn)的跨集體轉(zhuǎn)讓，符合條件的可以重新確定權(quán)屬關(guān)系，使其合法化。

三是探索農(nóng)村土地的國家贖買收儲制度，將農(nóng)村土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲小＾r(nóng)村土地可以集體所有，也可以國有。《憲法》第十條規(guī)定，農(nóng)村的土地可以通過法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為國有。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地國家所有一直存在，國營農(nóng)場的土地即為國有。為了培育農(nóng)村土地市場，在農(nóng)戶有土地退出意愿但承接方缺乏時(shí)，我國可以借鑒法國、荷蘭等國家的做法，設(shè)立土地贖買收儲基金或成立土地銀行，實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出土地的國家贖買收儲政策（劉同山，2016）。國家將農(nóng)戶退出的土地收歸國有并儲備，經(jīng)集中連片、土地整治和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后，再出租給職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營。國家贖買收儲農(nóng)村土地類似于現(xiàn)有的國家征收農(nóng)村土地，兩者區(qū)別在于國家征收農(nóng)村土地的目的是建設(shè)用地，而國家收儲農(nóng)村土地可以將作用拓展到儲備農(nóng)業(yè)用地、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地實(shí)行國家贖買收儲，其主要思路是：政府設(shè)立農(nóng)村土地贖買收儲專項(xiàng)基金（或成立土地銀行），凡符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，都可以向所在集體申請有償退出土地，集體收回土地后，向贖買收儲基金或土地銀行申請轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)；贖買收儲基金分別向退地農(nóng)民和所在集體支付補(bǔ)償，并負(fù)責(zé)將退出的土地集中連片后交給國家；國家已經(jīng)支付贖買資金，可以與征地一樣，把農(nóng)戶退出的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲小Ｔ诰唧w操作時(shí)，為了減少財(cái)政壓力，政府可以通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，尋找愿意租地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先行支付部分費(fèi)用；也可以將農(nóng)民退地和進(jìn)城銜接起來，以“城鎮(zhèn)購房代金券”替代現(xiàn)金補(bǔ)償。國家對農(nóng)村土地實(shí)行贖買收儲，就可以以較低的價(jià)格，把集中連片的土地出租給規(guī)模經(jīng)營主體或農(nóng)民家庭，抑制地租過快上漲抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

（二）加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，既是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑，也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新趨勢，需要有效盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，增添農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，目前要重點(diǎn)做好集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定，加快賦予成員資產(chǎn)股份更多權(quán)利權(quán)能，長期來看要加強(qiáng)各項(xiàng)改革的銜接配套，協(xié)同推進(jìn)各種農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和各種集體資源資產(chǎn)量化，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前，需要盡快在法律條文上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、外延及其權(quán)能，研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。考慮到傳統(tǒng)農(nóng)村集體正在向現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)農(nóng)村集體的封閉性正在打破，可以借鑒一些改革試點(diǎn)的做法，在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立權(quán)利義務(wù)不同的多種集體組織成員，比如依據(jù)是否在本集體擁有承包地、是否在本集體長期居住來界定組織的經(jīng)濟(jì)成員和社會(huì)成員。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)“屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性。在具體推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，政府的主要作用是引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行改革，要在法律政策允許的范圍內(nèi)，尊重農(nóng)民選擇改革模式的權(quán)利，以集體成員滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為評判改革好不好的標(biāo)準(zhǔn)，做到“有為不越位，引導(dǎo)不包辦”。

二是賦予集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份更多的權(quán)利權(quán)能。在成員界定和清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，然后發(fā)展多種形式的股份合作制，是當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。目前，很多農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)都完成了成員界定、清產(chǎn)核資、股份量化配置工作，但是在賦予股份更多權(quán)能方面進(jìn)展緩慢。一些改革試點(diǎn)對成員的股份能否交易、如何交易等沒有做出明確規(guī)定，對股權(quán)分紅和股權(quán)退出、繼承的規(guī)定也很籠統(tǒng)。確權(quán)是前提，賦能是目的。僅做好集體經(jīng)營性資產(chǎn)的量化確權(quán)，而不推進(jìn)股份的市場化流動(dòng)，顯然無法盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，不能激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力，距離農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)還有很大差距。下一步，要遵循市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，賦予農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份更多的權(quán)利權(quán)能，完善股權(quán)流通的制度設(shè)計(jì)。

三是協(xié)同推進(jìn)各種集體資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，擁有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體所占比重仍然較低。2015年年底，全國無經(jīng)營收益的村、經(jīng)營收入5萬元以下的村分別占53.6%和22.7%。與農(nóng)村土地資源及其他非經(jīng)營性資產(chǎn)相比，經(jīng)營性資產(chǎn)只是農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的很小一部分。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民離開農(nóng)村、遷入城鎮(zhèn)的過程。能夠整體處置農(nóng)村的各種資源資產(chǎn)，是農(nóng)民順利向城鎮(zhèn)遷移的一個(gè)先決條件。如果把資源資產(chǎn)的種類過于細(xì)分，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革線條化、細(xì)碎化，既增加改革成本又無法達(dá)到理想效果。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景，從資源要素自由流動(dòng)的角度，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地及其他資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革。

四是多種方式發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，既不能僅從集體經(jīng)濟(jì)的數(shù)量上來衡量，也不能追求純粹的集體經(jīng)濟(jì)而排斥其他經(jīng)濟(jì)成分。應(yīng)當(dāng)明確，適當(dāng)引入其他市場主體，不會(huì)改變集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)；減少?zèng)]有發(fā)展前途的集體經(jīng)濟(jì)組織和不愿為集體做出貢獻(xiàn)的成員數(shù)量，反而可能更有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只追求集體經(jīng)濟(jì)的純度和集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的數(shù)量，不關(guān)注其經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)造血能力，談不上發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，可以借鑒國企改革的思路，采取與其他市場主體合作、合資的方式，使之發(fā)展成為一種多元化、混合型的市場經(jīng)營主體。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，由集體成員按照民主原則進(jìn)行管理和分配；在外部則按照市場規(guī)則，以股份合作、聯(lián)合經(jīng)營等方式引入其他市場主體，共同發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

五是做好有關(guān)改革發(fā)展的配套保障工作。為了保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果，需要重點(diǎn)處理好三個(gè)問題：第一，改革后的稅費(fèi)減免。集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是經(jīng)營主體，而且還提供農(nóng)村公共服務(wù)，具有一些公益性質(zhì)。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要考慮給予一定程度的稅費(fèi)減免，不能讓改革增加集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。第二，股權(quán)流動(dòng)的配套機(jī)制。允許股權(quán)流動(dòng)是激活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的根本途徑。要盡快完善制度設(shè)計(jì)，加快推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部股份轉(zhuǎn)讓，建立股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出機(jī)制，搭建股權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在股權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。第三，集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)職能劃分。應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村的“政經(jīng)分離”改革，讓集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)：集體經(jīng)濟(jì)組織的主要責(zé)任是維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益；村民委員會(huì)則負(fù)責(zé)本社區(qū)的社會(huì)管理、公共服務(wù)等。

（三）構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，保障農(nóng)村發(fā)展全面轉(zhuǎn)型

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和必然趨勢。從國際形勢上看，在全球化時(shí)代，傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營的超小規(guī)模農(nóng)業(yè)沒有國際競爭力，保障中國糧食安全需要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；從國內(nèi)情況看，解決大量農(nóng)民進(jìn)城后“誰來種地、如何種地”問題，需要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。下一步構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動(dòng)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型應(yīng)從以下四個(gè)方面著手。

一是強(qiáng)化新型經(jīng)營和服務(wù)主體的作用。2017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，目的是通過完善政策體系，促進(jìn)以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作和聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快發(fā)展。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，要重點(diǎn)做好以下工作：①逐步減少兼業(yè)農(nóng)戶尤其是深度兼業(yè)農(nóng)戶，引導(dǎo)部分兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展為專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場，以獲得專業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營優(yōu)勢；②繼續(xù)支持小規(guī)模農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶組建合作社，或者加入由專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主或其他鄉(xiāng)村能人領(lǐng)辦的合作社；③鼓勵(lì)專業(yè)農(nóng)戶、合作社、社會(huì)化服務(wù)組織與農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合與合作，形成更加緊密的利益聯(lián)合體，應(yīng)對國內(nèi)和國際市場競爭；④支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體轉(zhuǎn)型，為小規(guī)模專業(yè)農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。概言之，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，需要培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，需要打造一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，需要促進(jìn)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體之間的聯(lián)合與合作。

二是提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)集中，是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要實(shí)現(xiàn)方式。但是，由于存在流轉(zhuǎn)合同“履約難”問題，土地集中式農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性不強(qiáng)，尤其是近年來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)變大，各地流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營主體“跑路”事件時(shí)有發(fā)生，甚至引發(fā)了一些社會(huì)問題。提高土地集中式規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性，應(yīng)著重采取以下兩方面措施。①可以借助保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)。比如，2015年年底，四川成都市開發(fā)了由業(yè)主、出租農(nóng)戶、政府和保險(xiǎn)公司四方參與的流轉(zhuǎn)雙方自愿購買的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”。保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%繳納，其中出租農(nóng)戶承擔(dān)20%、業(yè)主承擔(dān)80%。政府財(cái)政資金補(bǔ)貼50%的保費(fèi)。如果業(yè)主中途違約，農(nóng)戶的租金損失由保險(xiǎn)公司賠付。②可以由農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)兜底。具體思路是，在土地流轉(zhuǎn)比例較高的地區(qū)成立國有農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的資金實(shí)力、經(jīng)營能力和項(xiàng)目前景等進(jìn)行審查和評估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級向其收取一定的風(fēng)險(xiǎn)保障金。一旦規(guī)模經(jīng)營主體中途毀約，擔(dān)保公司負(fù)責(zé)在原流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)向農(nóng)戶支付租金和尋找新的承租方。

三是加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)方式。中央一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，除繼續(xù)發(fā)展土地集中式規(guī)模經(jīng)營外，還要積極推動(dòng)其他形式的規(guī)模經(jīng)營。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體發(fā)展現(xiàn)狀，考慮到目前仍有不少農(nóng)戶不愿或不能失去土地，也有一些農(nóng)戶有“棄地、離農(nóng)、進(jìn)城”的意愿和能力，下一步可以考慮采取以下四種方式提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模：①在全國推動(dòng)農(nóng)戶“土地互換”，將原本分散多處的耕地連片并塊。最理想的情況是在確權(quán)登記頒證之前，先進(jìn)行農(nóng)村土地的“互換并塊”，實(shí)現(xiàn)“一家一塊田”，解決農(nóng)戶的地塊細(xì)碎化、分散化問題。②支持農(nóng)戶將承包地交由所在集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營或者再次連片流轉(zhuǎn)，也就是新“返租倒包”。③支持新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體在收取費(fèi)用后，為農(nóng)戶提供全程或某些環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)服務(wù)，也就是所謂的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管或“土地托管”，實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)外包。④允許想要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（包括城鎮(zhèn)居民）承接農(nóng)民退出的土地，將其打造為以自有土地承包經(jīng)營權(quán)開展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場。需要指出，上述前三種規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)方式，土地的承包權(quán)歸屬?zèng)]有發(fā)生改變，仍然保留在原承包農(nóng)戶手中。在第四種規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)方式中，承接方同時(shí)獲得了土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。此外，如果實(shí)行農(nóng)戶退出土地的國家贖買收儲政策，那么有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者也可以通過租賃經(jīng)集體和國家連片整理后的土地開展規(guī)模經(jīng)營。

四是引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。如何把眾多的小農(nóng)生產(chǎn)逐步引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道上，關(guān)系到中國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)和農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的成敗。雖然近年來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，但小規(guī)模經(jīng)營仍然是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的經(jīng)營方式。截至2014年年底，中國仍有96.1%的農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模在2公頃以下，農(nóng)戶總數(shù)達(dá)到2.55億戶（農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處，2015）。考慮到當(dāng)前小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶比例仍然很高，小農(nóng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期并存、共同發(fā)展，走多元化、混合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路符合中國實(shí)際（張曉山，2016）。根據(jù)各地的實(shí)踐，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，要把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上，除支持其逐步向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社（成員）轉(zhuǎn)變或者推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管之外，還可以從以下幾個(gè)方面發(fā)力：①引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)深度合作，通過訂單帶動(dòng)、利潤返還、股份合作等方式，建立更加緊密的利益共享機(jī)制。②要求獲得財(cái)政支農(nóng)資金、扶貧項(xiàng)目資金的各類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，必須帶動(dòng)相應(yīng)的小農(nóng)戶，并嘗試將財(cái)政資金股權(quán)化，小農(nóng)戶獲得部分股權(quán)后，以“保底收益+按股分紅”的方式獲得收益。③在生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)水平，探索成立政府主導(dǎo)的、覆蓋小農(nóng)生產(chǎn)和生活的地區(qū)性綜合農(nóng)協(xié)。④在有條件的地方，通過發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，更好地發(fā)揮集體“統(tǒng)”的職能，也是引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的一個(gè)重要方式。

（四）加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)競爭力和經(jīng)營效益

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目標(biāo)，是改變對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)多種功能需求與供給不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡局面（祝衛(wèi)東、陳春良，2016）。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從國內(nèi)外市場需求出發(fā)，從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為目標(biāo)導(dǎo)向，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為主攻方向，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給體系和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心內(nèi)容，依靠全面深化農(nóng)業(yè)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，提升農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。當(dāng)前，要重點(diǎn)做好降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合等方面工作。

一是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。首先要培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，加快發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，通過擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模來攤薄成本；其次要盡快研究制定并實(shí)施化肥和農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃，并采取總量控制與強(qiáng)度控制相結(jié)合的辦法，推動(dòng)化肥、農(nóng)藥使用總量和使用強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)“雙下降”，使之控制在合理邊界內(nèi)，減少因無謂投入造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升；再次要降低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，除避免財(cái)政補(bǔ)貼資金變成地租、刺激土地流轉(zhuǎn)價(jià)格走高外，還可以通過國家贖買收儲后再出租的方式平抑土地流轉(zhuǎn)價(jià)格；最后要加快小型農(nóng)業(yè)機(jī)械的研制和裝備，在更大范圍內(nèi)以農(nóng)業(yè)機(jī)械替代勞動(dòng)力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本。

二是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在確保國家糧食安全的前提下，圍繞市場需求不斷優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)供給的靈活性。一方面要優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)。中國地域廣闊、自然條件各異、農(nóng)業(yè)地域特征鮮明，要根據(jù)不同地區(qū)的地理區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)和支持東部沿海地區(qū)發(fā)展外向型、高科技農(nóng)業(yè)；平原地區(qū)主要負(fù)責(zé)小麥、稻谷和玉米等糧食生產(chǎn)；生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)；西南山區(qū)發(fā)展果蔬、花卉等山地特色農(nóng)業(yè)；城市郊區(qū)發(fā)展現(xiàn)代高效都市農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)。另一方面要調(diào)整農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)。要盡快調(diào)減“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植面積，因地制宜發(fā)展苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草種植；引導(dǎo)非優(yōu)勢棉區(qū)逐漸退出棉花生產(chǎn)，大力發(fā)展青貯玉米、大豆、優(yōu)質(zhì)飼草、雜糧雜豆及生態(tài)功能性植物等，構(gòu)建糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草飼料協(xié)調(diào)發(fā)展的作物結(jié)構(gòu)（陳曉華，2016）；要樹立大農(nóng)業(yè)、大糧食觀，支持肉蛋奶魚、果蔬菌茶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，增加消費(fèi)潛力大、市場緊缺的農(nóng)產(chǎn)品供給。

三是提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。一方面要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理，綜合防治農(nóng)業(yè)面源污染，嚴(yán)格對化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管，大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、規(guī)模化生產(chǎn)，建立健全“從農(nóng)田到餐桌”“從種子到筷子”的全程質(zhì)量管控體系，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和公眾“舌尖上的安全”；另一方面要加快農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請“三品一標(biāo)”認(rèn)證，推進(jìn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌建設(shè)，支持地方以優(yōu)勢企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)為依托打造區(qū)域特色品牌，支持農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)通過聯(lián)合與并購等方式打造跨區(qū)域知名品牌，大力推進(jìn)品牌化營銷，以品牌保證品質(zhì)，以品質(zhì)保障價(jià)格，提高消費(fèi)者對中高端優(yōu)質(zhì)名品農(nóng)產(chǎn)品的信任度。

四是促進(jìn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合。在延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈方面，要支持有條件的農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工融合起來，變賣原料為賣產(chǎn)品；鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游各方以農(nóng)產(chǎn)品為紐帶，打通全產(chǎn)業(yè)鏈條，打造共同品牌，實(shí)行聯(lián)合經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)利益共享；推動(dòng)有條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)，借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)直銷、訂單配送等農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通業(yè)；鼓勵(lì)涉農(nóng)院校、科研院所與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體合作對接，提高農(nóng)業(yè)科技成果的實(shí)用性和轉(zhuǎn)化率。在拓寬農(nóng)村經(jīng)營領(lǐng)域方面，要支持有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的村莊發(fā)展文化旅游，打造農(nóng)業(yè)、文化和旅游“三位一體”的特色鄉(xiāng)村社區(qū)；支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)、度假養(yǎng)老、農(nóng)村電商于一體的田園綜合體。

（五）完善支持保護(hù)政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是具有很強(qiáng)正外部性的弱勢產(chǎn)業(yè)，因此對農(nóng)業(yè)提供支持保護(hù)是世界各國通行的做法。從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持和保護(hù)，主要體現(xiàn)在財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面。在新時(shí)期，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要重點(diǎn)做好財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度改革。

一是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式。首先，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從“反哺農(nóng)民”向“支持農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，不再以土地承包權(quán)作為獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的評判標(biāo)準(zhǔn)，而要以支持耕地地力保護(hù)和糧食適度經(jīng)營規(guī)模為導(dǎo)向，加快各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金向規(guī)模經(jīng)營主體和服務(wù)主體傾斜。其次，繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)資金從無償?shù)摹绊?xiàng)目制”向市場化使用方式轉(zhuǎn)變。既可以以股權(quán)投資的方式入股資助企業(yè)，企業(yè)按照協(xié)議給予一定回報(bào)；也可以把支農(nóng)資金股份化后由項(xiàng)目企業(yè)和利益相關(guān)農(nóng)戶、集體等共同持股，讓財(cái)政支農(nóng)資金直接惠及農(nóng)民。最后，要提高財(cái)政支農(nóng)資金的合力，將目前分散支持“三農(nóng)”的各種資金集中起來，進(jìn)行集中管理、統(tǒng)一使用，統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金，確定投入重點(diǎn)，以改善財(cái)政支農(nóng)資金的使用效果。此外，還需要加快完善財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目的審批制度、審計(jì)制度建設(shè)，更好地保障財(cái)政支農(nóng)資金的投向及其效果。

二是健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險(xiǎn)較大，中國又經(jīng)常有較嚴(yán)重的自然災(zāi)害。對于從事規(guī)模經(jīng)營或者搞設(shè)施農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體而言，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)尤為可怕，一旦遭受大的自然災(zāi)害或市場波動(dòng)，經(jīng)營主體將面臨重大損失，會(huì)被迫縮小經(jīng)營規(guī)模甚至破產(chǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、設(shè)施化和市場競爭的加劇，要求充分利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。正因如此，美國將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策改革作為2014年新農(nóng)業(yè)法案的重要議題。為了保障農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，要加快健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種少、覆蓋面小、保障水平低等問題；要大力拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，除繼續(xù)完善糧食作物保險(xiǎn)外，將雞鴨牛羊、設(shè)施蔬菜、水果、茶葉、水產(chǎn)等重要農(nóng)產(chǎn)品納入業(yè)務(wù)范圍；要逐步建立口糧作物的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋制度，并對國家產(chǎn)糧大縣的水稻、小麥實(shí)行基本保費(fèi)全補(bǔ)貼（中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組，2017）；要積極開發(fā)滿足規(guī)模經(jīng)營主體需求的保險(xiǎn)品種，探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種；要努力提高保險(xiǎn)金額和損失補(bǔ)償率，避免因“投保容易理賠難”等問題而影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

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