第二節 政府控制、制度環境與評估師選擇研究回顧

根據黨中央、國務院《關于中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤有關問題的通知》（中辦發[1998]27號）的文件精神，我國資產評估機構、土地評估機構與政府主管部門脫鉤始于1999年，但鑒于其歷史淵源，一些評估機構或土地評估機構的主要客戶，仍然與其產生時所隸屬的政府部門及其行業有著千絲萬縷的聯系。這種與生俱來的聯系或者慣性，對評估結果有著一定程度的影響。

一 政府控制與評估師選擇的研究

（一）政府控制與企業績效

1．政治觀點和代理觀點

有研究認為，政府控制帶來了國有企業經營業績不佳（Megginson，Netter,2011）。對于這一現象，學術界主要存在兩種理論：政治觀點和代理觀點。政治觀點認為，國有企業因為存在政府干預承擔了許多政策性目標，如經濟發展戰略、就業、稅收、社會穩定等，由此造成國有企業的政策性負擔（Lin et al.,1998；林毅夫等，2004a, b），并導致企業的經營受到限制，經營目標歪曲化。同時，過多的政治訴求和承擔政治目標都會使企業偏離利潤最大化的目標（Vickers、Yarrow,1998），即存在掠奪之手（Shleifer、Vishny,1998）。代理成本理論則認為，國有企業存在嚴重的政府主體缺位，國有股東既不能享受監督管理者帶來的收益，也不承擔決策失誤導致的相應后果，缺乏動力監督管理者（張維迎，1999），也沒有足夠的激勵去提升國有企業的業績。

2．基于股權性質的視角

政府是否應該將“有形的手”伸向企業，一直是學者激烈討論的焦點。1998年，Shleifer、Vishny在《掠奪之手》一書中，對學界有關政府控制的研究進行了總結和開拓。他們認為政府控制存在援助之手和掠奪之手，前者常常對關鍵經濟問題缺乏說服力，而后者的研究前提更具有微觀基礎和經濟理性，提供了一個基礎性的政府選擇理論，大量有關政府控制與企業績效的研究都在質疑國有企業降低了企業的效率。并進一步指出國有企業的低效主要在于國有產權帶來的政府干預行為（Shleifer, Vishny,1998）。Stigliz（1993）指出，政府的政績訴求導致國有企業缺乏競爭。進一步研究認為，即使是在完全競爭的環境中，政府行為往往也將導致企業的經營是無效的（Shleifer, Vishny,1994; Shleifer, Vishny, 1996）。La Porta等（1999）進一步指出，政府作為上市公司的終極控制人普遍存在于西歐和東亞等國家中，并驗證了政府控制的上市公司的業績比非政府控制的上市公司差的結論。

葉會、李善民（2008）以2001—2004年上市公司為樣本，研究結果發現，政府控制的企業控制權定價顯著高于非政府控制企業。羅黨論、唐清泉（2007）則認為，政府通過影響上市公司的擔保行為而間接影響上市公司的業績。其研究發現，地方政府的財政赤字顯著影響地方政府控制上市公司的擔保行為，而對民營企業而言，地方政府的財政赤字則對其擔保行為影響不大。代光倫等（2012）認為，我國中央與地方政府的財政分權改革及國有企業戰略性調整使得各級政府有動機將其政策性負擔和政治目標內化到控制的上市公司中，影響上市公司業績。

同時，大量學者從投資效率角度研究了政府控制對上市公司業績和公司治理的影響。劉星等（2010）通過研究發現，終極控制人所有權性質影響所有權結構在公司價值創造中的作用和效率。辛清泉、林斌、王彥超（2007）研究了上市公司經理薪酬在企業投資決策方面的治理效應，發現地方政府控制的上市公司存在因薪酬契約失效導致的投資過度現象。高雷等（2008）從外部治理安排和內部治理環境角度研究發現，與非政府控制的上市公司相比，政府控制企業的現金持有量較少。丁友剛等（2011）以1997—2008年的政府控制上市公司為例，研究了高管更換與上市公司業績的關系，并發現在政府控制的情況下，高管的升遷與公司的業績沒有關系。因此得出政府控制的上市公司高管更換并不能提高公司業績。鄧曉嵐（2011）認為，政府干預增加了處在財務困境中公司的代理成本，擾亂了公司的外部治理機制。

3．基于政府控制層級的視角

目前，不少研究發現中央政府和地方政府對國有企業的干預行為存在差異。Claessens S. Cheung、S. Djankov和L. Lang（2008）研究發現，在關聯企業交易中，中央政府對其所屬國有上市公司起到增加價值的作用，而地方政府則會通過關聯交易轉移上市控制的資源，對上市公司進行掏空。Fan和Wong（2002）認為，中央所屬上市公司的績效比市縣級政府所屬上市公司的績效更好。他們將此解釋為地方政府對上市公司的干預要強于中央政府，并得出政府對上市公司的干預越強，上市公司的績效越差的結論。夏立軍等（2005）根據終極控制人將上市公司分為中央控制、省級政府控制、市級政府控制、縣級政府控制和非政府控制。通過實證研究發現，政府控制尤其是縣級和市級政府控制對上市公司的價值產生了負面影響。代光倫等（2012）通過對2004—2007年3427家國有上市公司進行研究發現，國有企業普遍存在融資約束。同時，他們還發現企業融資約束將隨著公司終極控制人行政級別的升高而減小。蔡吉甫（2012）通過對滬深兩市的上市公司進行研究發現，地方政府控制的上市公司相比中央控制的上市公司和非政府控制的上市公司其對投資的扭曲程度更大。趙衛斌、陳志斌（2012）通過將國有上市公司分為中央控制的上市公司和地方政府控制的上市公司研究發現，國有上市公司高管人員薪酬的業績敏感性與政府控制人員的行政級別相關，中央控制的高管人員的薪酬業績敏感性更低。逯東等（2014）以2004—2010年的國有上市公司為樣本，研究發現，政府控制權對公司價值存在一定損害。并進一步發現政府控制權對公司價值的損害效應會隨著行政級別的下降而逐層減弱。鄒愛敏等（1999）研究認為，我國資產評估行業存在政府行為，政府對資產評估行業過多的干預導致難以形成獨立、客觀、公正的執業環境。

4．基于政府控制的雙重影響視角

大量研究認為，政府控制對上市公司存在負面影響。然而，也有學者認為政府控制對上市公司也發揮著“扶持之手”的積極作用。大量國外的研究表明企業中的政治關聯可以為企業帶來稅收、融資等優惠補貼（Johnson, Mitton,2003; Faccio,2006; Knight,2007; Classsens et al., 2008）。DePater、Myers（1994）發現中央政府可以運用糾正性補貼來控制稅收競爭的負面影響。同時，政府還會通過違規放松管轄方式對國有上市公司給予照顧（Stigler,1971; Kroszner, Stratmann,1998; De Soto, 1989）。進一步，當國有企業發生財務困境的時候，政府也會給予經濟上的幫助（Faccio, Masulis,2006）。李文洲等（2014）對2007—2010年A股上市公司研究發現，在目前銀行業普遍存在“惜貸”局面下，國有企業仍然可以獲得超額信貸支持。學者同時發現，政府控制同時產生了股權限制和融債優勢兩種相反的作用力，企業中的政府控制更有利于債權融資調整，但不利于股權融資調整（趙興楣、王華，2011）。

（二）政府控制與公司外部治理

龔啟輝、李琦、吳聯生（2011）研究發現，政府控制對審計質量具有雙重影響：一方面，政府控制增強了本地會計師事務所對本地政府和企業的了解，有助于在審計過程中發現問題，從而提高公司審計報表質量。另一方面，政府控制通過它對審計市場的控制降低了出具非標準審計意見的概率，損害了審計質量。龔啟輝等（2012）研究發現，政府控制會影響上市公司對外部審計師的選擇，中央國有企業更偏向于選擇具有中央背景的會計師事務所，而地方國有企業則更傾向于選擇具有地方政府背景的會計師事務所。

綜上所述，政府控制與中介機構關系研究的基本共識是：政府控制對企業的融資約束、投資效率、公司價值、公司治理機制和外部審計師選擇、審計質量等都有重要影響。同時，關于政府控制和評估師選擇的研究文獻主要認為我國資產評估行業存在政府干預，并進一步提出政府對資產評估行業的過多干預導致難以形成獨立、客觀、公正的評估執業環境。

二 制度環境與評估師選擇的研究

（一）制度環境與政治關聯的研究

現代制度經濟學理論認為，制度是決定經濟主體行為的基本因數，轉型經濟中外部市場的局限性在很大程度上是由于政府干預關鍵資源的分配造成的（Nee,1992; Stephen, Marc,2002）。因此，在轉型經濟中，雖然市場機制可以發揮一定的作用，但企業的發展會在很大程度上依賴非市場體系獲取資源。夏立軍、陳信元（2007）以2001—2003年的政府控制上市公司為對象研究發現，地區市場化進程減輕了地方政府控制公司的經濟動機。馮天麗、井潤田（2009）研究發現，商品市場、勞動力市場和資本市場發展水平越高，私營企業家尋求政治關聯的意識越弱。羅黨論、唐清泉（2009）研究發現，當地方制度環境越差的時候，民營上市公司越傾向于與政府建立政治關聯。其原因在于在制度環境較差的地區，政治關聯可以作為一種替代保護機制，這個是處于轉型期經濟中，民營企業為謀求發展而自發形成的機制。柯復（2006）研究認為，雖然目前我國的資產評估機構進行了脫鉤改制，但無論是在評估師選擇上還是在執業環境方面都缺乏一個客觀公正的環境。

（二）制度環境對公司治理的影響

嚴紹兵（2001）研究了客戶對評估師與評估結果的影響，結果發現客戶的類型和評估師及評估機構的類型不同，客戶對評估師產生的影響也將不同。廖義剛等（2010）認為，制度環境會顯著地影響公司被出具持續經營審計意見與次年銀行貸款變化之間的負相關關系。即市場化進度越快，法治化水平越高，金融發展的水平越高，這種負面關系越強烈。

Gong等（2010）研究發現，對于跨國上市公司而言，母國投資者保護越弱，控股股東是管理者且其投票權超過現金流量權的公司更可能隱藏內部控制的缺陷。夏立軍等（2005）認為，公司所處地區的制度環境的改善可以減輕政府控制給企業價值帶來的負面影響。烈云、劉榮英（2008）研究發現，公司業績與高管變更之間存在負相關的關系。上市公司所處地區的制度環境越好，高管變更與公司業績之間的負相關關系越明顯。李四海（2010）研究政治關系與企業捐贈的關系時發現，政治關聯對企業捐贈水平具有顯著的影響，而制度環境可以加強這種影響。同時，制度環境將會影響上市公司的信息質量，上市公司所處地區的市場化水平越高、政府干預越少、法律保護越好、社會資本水平越高，則上市公司的會計信息質量越高（袁知柱、鞠曉峰，2009；姜英兵、嚴婷，2012）。葉會、李善民（2008）發現公司治理環境對控制權定價具有負面作用，而這種作用在政府控制企業中的影響更為顯著。劉啟亮等（2012）通過對中國上市公司進行研究發現，良好的外部制度環境有助于縮小非政府控制和地方政府控制上市公司內部控制與中央政府控制的上市公司之間的差距。羅煒、饒品貴（2010）研究發現，處于制度環境較好的地區，上市公司更換投行的概率較低，即使更換投行也會選擇聲譽更好的投行。劉新樂、趙邦宏（2006）從契約經濟學的角度分析了我國評估市場，認為我國目前評估師市場上所簽訂的契約多為不完全契約，這可能會導致出現道德風險、逆向選擇和激勵問題等。

綜上所述，制度環境作為一種外部治理機制對公司治理等有著重要的影響。中國作為一個地域廣闊的國家，市場化進程中各地區差異巨大，造成地區之間的制度環境存在顯著差異。我國資產評估行業誕生于服務國有資產評估的需要，根據權力轉換的遲延理論，國有企業對評估師的選擇也必將受到所處制度環境的影響。

三 資產評估監管博弈分析

侯鳳坤（2014）認為，資本市場評估監管的主要依據是《關于從事證券期貨相關業務的資產評估機構有關管理問題的通知》（財企[2008] 81號文），中國證監會、財政部、國土資源部等尚未單獨或共同出臺部門規章等層次較高的監管規則，資本市場針對評估的監管主要參照執行財政部制定的規章和中評協發布的準則。評估監管規則體系的缺失導致監管跛足前行。陳志軍、吳震（2013）認為，監管與評估質量的變化具有一定的波動性。

孫如喜、趙邦宏、謝艷輝（2004）應用博弈理論，對資產評估機構和資產評估監管部門行為進行分析，并提出了對我國資產評估機構監管的幾點建議。這篇文章為博弈論在資產評估監管中的運用作了比較全面的研究，并為其后相關研究提供了參照。尉京紅、趙黎明、賈芳芳（2005）認為，客戶和評估機構間的委托受托關系決定了客戶是影響資產評估結論的重要因素，客戶與評估機構也就是市場交易中的買方和賣方，他們交易的產品就是資產評估結果及其載體，即資產評估報告，它是客戶確定資產的交易價格、實現有關經濟行為（如抵押貸款）的重要文件。

但義兵（2006）認為，資產評估質量的高低很大程度取決于客戶與評估機構雙方在博弈過程中“討價還價”的能力及博弈的結果。吳慧香、梁美健（2008）采用完全信息動態博弈模型來分析資產評估監管部門、資產評估機構、資產評估人員的博弈問題。周經緯（2010）認為，資產評估“尋租”是指評估機構和人員利用其壟斷權，迎合評估委托人特殊需要而提供“不清潔”服務，不正當地獲得額外利益或好處的違規行為。李文莉（2011）認為，由于資產評估機構、券商、會計事務所、律師事務所等中介機構均由控股股東控制下的董事會聘任，其傭金直接受到并購項目成敗的影響，因此，受到利益驅動的中介機構聽命于控股股東的意思表示，做出有利于控股股東的不公允的價格評估。