2.5 政府采購

1．政府采購的含義

政府采購就是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的要求，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種公共采購管理的制度。

完善、合理的政府采購對有效利用社會資源，提高財政資金的利用效果起到很大的作用，因而是財政支出管理的一個重要環節。

具體的政府采購制度是在長期的政府采購實踐中形成的對政府采購行為進行管理的一系列法律和慣例的總稱。具體來說，政府采購制度包括以下內容：

（1）政府采購政策，包括采購的目標和原則。

（2）政府采購的方式和程序。

（3）政府采購的組織管理。

2．政府采購的特點

相對于私人采購而言，政府采購具有如下特點：

（1）資金來源的公共性。

（2）非盈利性。

（3）采購對象的廣泛性和復雜性。

（4）規范性。

（5）政策性。

（6）公開性。

（7）極大的影響力。

政府采購的主體是政府，是一個國家內最大的單一消費者，購買力非常大。據統計美國政府在20世紀90年代初每年用于貨物和服務的采購就占其國內生產總值的26%～27%，每年有2000多億美元的政府預算用于政府采購。正因為如此，政府采購對社會經濟有著非常大的影響，采購規模的擴大或縮小、采購結構的變化對社會經濟發展狀況、產業結構以及公眾生活環境都有著十分明顯的影響。正是由于政府采購對社會經濟有著其他采購主體不可替代的影響力，它已成為各國政府經常使用的一種宏觀經濟調控手段。

3．政府采購的方式

根據《政府采購法》的規定，政府采購采用以下方式：公開招標；邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價。

（1）公開招標方式。

①公開招標方式，是指招標采購單位（即采購人及采購代理機構）依法以招標公告的形式邀請不特定的供應商參加投標的方式。國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。

采購人不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他任何方式規避公開招標采購。

②公開招標采購適用范圍：

●貨物服務采購項目達到公開招標數額標準的，必須采用公開招標采購。

●采購人可以依法委托采購代理機構辦理貨物服務招標事宜，也可以自行組織開展貨物服務招標活動。

●采用公開招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日，不得少于20日。

（2）邀請招標方式。

①邀請招標方式，是指招標采購單位依法從符合相應資格條件的供應商中隨機邀請3家以上供應商，并以投標邀請書的形式，邀請其參加投標的方式。

②使用范圍：第一，具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購；第二，采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大。

采用邀請招標方式采購的，招標采購單位應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息媒體發布資格預審公告，資格預審公告的期限不得少于7個工作日。

（3）競爭談判方式。

競爭性談判方式，是指要求采購人就有關采購事項，與不少于3家供應商進行談判，最后按照預先規定的成交標準，確定成交供應商的方式。

符合下列情形之一的貨物或者服務，可以采用競爭性談判方式采購。

●招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的。

●技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的。

●采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

●不能事先計算出價格總額的。

（4）單一來源。

單一來源方式，是指采購人向惟一供應商進行采購的方式。

符合下列情形之一的貨物或者服務，可以采用單一來源方式采購。

●只能從唯一供應商處采購的。

●發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的。

●必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

（5）詢價。

詢價方式，是指只考慮價格因素，要求采購人向3家以上供應商發出詢價單，對一次性報出的價格進行比較，最后按照符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則，確定成交供應商的方式。

采購的貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以依照規定采用詢價方式采購。

4．政府采購程序

政府采購程序有廣義與狹義兩層含義。廣義的政府采購程序是指一個政府采購項目從一開始確定立項采購直至采購活動完全結束的完整的運作過程。狹義的政府采購程序是指為實現政府采購的目標，根據所確立的政府采購方式的特點，法律規定的執行該政府采購方式所應遵循的步驟。

不同的采購方式有不同的采購程序，但總體而言，任何一項政府采購都要經歷以下幾個步驟：

（1）制定采購需求計劃，公開采購需求。

采購機構按政府采購法規和政府經濟政策的需要，在既定的采購原則下，制定合適的采購目標。采購計劃要明確采購的政策、采購要達到的目標、采購進行的程序、組成人員、選用的采購方式、采購的各項規則，甚至合同的主要內容都要在計劃中確定下來。因此，政府采購的計劃必須有細致、周全的考慮。在確定了政府的采購計劃后，采購機構應向社會公開自己所需要的商品和勞務的相關信息。這些信息主要涉及所要采購的商品或勞務的品種及性能。政府一般采用兩種方式提出其需求：一種方式是“功能說明”，意即，政府向供應商較詳細地說明所需采購的各商品的功能情況，并要求供應商在提議中向政府表明其產品或勞務滿足這些功能所要求的方式；另一種方式是“設計說明”，意即政府在采購之前說明其如何進行采購。另外，政府還需要對其采購的產品和勞務總量、商品交貨期以及勞務有效期等要求進行明確說明。這一步的主要目的是擬定政府采購的總計劃以及對供應商的具體要求。

政府向供應商用書面的形式詳細地說明有關的技術要求在購買過程中具有特殊的重要意義。

第一，因為技術要求書向銷售商表明了購買方期望在銷售方的投標書中獲得哪些參數。許多經驗表明，大多數與賣方有關的問題都產生于“定義含糊不清，措辭糟糕，沒有包括重要細節、參數和說明的書面合同”。那些范圍過于狹窄或煩冗的技術要求會導致投標成本上升，甚至沒有什么人來投標。例如在一個地區內，修建一條主干線的招標通告被發到各類承包商手中，但是在投標之日卻沒有收到任何投標方案。政府官員感到十分奇怪，就向各類承包商詢問他們為什么不參加投標。得到的回答是技術要求所需的某一等級的材料和特定的建造程序只適用于州際的主高速公路的修建，規模相對較小的城市干線項目如果以招標通告中的要求為基礎，對承包商來說在經濟上是不可行的。

第二，要注意的是說明書規定的技術要求范圍不能過于狹窄，也不能過大，或過于模糊，否則有可能導致答復的不一致和非標準化，進而混亂了銷售商的符合條件并使供應商或承包商的范圍太大，從而增加采購成本。如果公共機構為征集一個計算機系統發出招標通知，但并未具體描述該機構所需計算機系統的特點，也沒有明確規定評標原則，那么該機構有可能收到各種各樣的投標方案，從筆記本電腦直到高級計算機系統應有盡有。因此在技術要求中要融合足夠多的細節，以使投標行為標準化，并且要有充分的靈活性和敏感性，以使投標過程具有競爭性的反響，這是一項非常困難的任務。

確定技術要求采用的形式是導致技術要求撰寫困難的另一個因素。其中最常見的是相類似的或等價的品牌、具體產品或材料、特定設計特點和特定操作特點或性能標準。性能要求是技術要求最常用的形式，制定以性能為基礎的標準在銷售商或承包商設計投標方案時可以提供一定的靈活性。

然而，建立在性能基礎上的技術要求并不總是最好的方式。如果政府考慮到用于某一建筑工程的材料的質量，那么除了建筑工程的性能標準外，質量標準也需在技術要求中詳細列舉。

第三，一個好的技術規格書最重要的一點就是標準化。這一點不僅有助于促進應標者對采購招標的理解，而且更重要的是有助于公共機構更有效地比較各個投標方案。招標過程中沒有什么比在沒有可比性的情況下對各種投標方案進行評價更使人感到困擾的了。如果公共機構允許應標者采用他們自己的標準或自己的術語，那么要選擇成本最低和質量最高的投標方案幾乎是不可能的。在某些情況下，采購要求不可能完全的標準化，尤其是在采用協商出價或非競爭性協商采購時更是如此。但在可能的情況下還是應該多采用標準化的計劃書。

最后，由于公共機構經驗有限、需求特殊，制定技術要求書可能有些困難。因而，機構管理者尤其有必要尋找那些已經進行過類似項目或計劃的其他組織，吸收他們的經驗。這不僅可以節省大量時間和精力，而且可以避免產生與其他組織已經遇到過的種種預期外情況類似的問題。

（2）選擇采購方式。

上述已介紹過，政府采購的方式多種多樣，政府選擇哪種方式進行采購，主要取決于政府采購能否通過競爭方式和效率最大化方式予以實現。一般而言，在采購數額達到一定數額以上時，實行競爭性招標采購方式；當涉及緊急情況下的采購或涉及高科技應用產品和服務的采購，可采用競爭性談判采購方式：在壟斷行業或保密行業，可采用單一來源采購方式或征求建議采購方式。總之，各國一般都對本國政府適用的采購方式及條件制定了詳細規定，必須根據采購的性質、數量、時間要求等因素，以有助于推動公開和有效競爭等政府采購目標的實現為遵循原則。

（3）采購合同的簽訂。

這個階段是政府采購部門通過考察認定各供應商后的政府采購法律合同的簽署。政府部門應在收集了各方報價的基礎上進行擇優簽訂政府采購合同。被授予合同的供應商必須是合格的，即具有政府供貨資格的供應商，要按照事先公布的評審標準對其進行資格審查。供應商簽訂合同時必須按照標準交納一定數額的履約保證金，作為對履行合同規定義務的必要保證。

（4）采購合同的執行。

這個階段的目的是為了保證供應商按合同規定提供所需要的商品或勞務。提供的商品和勞務必須滿足政府對質量、性能和數量上的要求，并保證按期交貨。因此，采購機構還必須監督供應商履行合同，包括考察供應商生產、交貨等情況，保持和所需商品的政府部門的密切聯系，一旦發現有違反合同或合同書不明確的地方，及時做出反應，向供應商指出問題或協商解決。甚至在供應商合同已履行完畢，采購機構仍需不斷接受政府部門的反饋信息。此外，還包括驗收、結算和效益評估等過程。

5．政府采購程序的重要性

《政府采購法》中用了四分之一的章節（主要是第四章、第五章）、五分之一以上的條款對政府采購的程序作出了規定，表明政府采購程序在政府采購制度中的重要性。一般而言，政府采購管理采購程序在政府采購制度中的地位，主要體現在以下幾個方面：

（1）政府采購程序是政府采購的行為準則。

只有規定采購活動應當遵循的步驟及程序，規定各步驟中采購當事人的權利與義務，規定各步驟中采購人應當開展的工作及衡量標準，才確立了政府采購的“游戲規則”，采購人及其他政府采購當事人就有了行為準則，采購行為自然就得到了規范，從而圓滿實現政府采購的目標。

（2）政府采購程序是政府采購原則的表現形式。

公開透明、公平競爭、公正和誠實，是政府采購應當遵循的基本原則。政府采購原則是政府采購行為的總體規范，但并不是抽象的要求，要通過必要的程序詳細地體現出來。具體地說，公開透明原則，要求采購活動全面做到公開。以采購方式的選擇為例，要求采購人員在開展采購活動時要采用公開招標方式，要發布招標公告和中標公告；采用公開招標以外采購方式的，要獲得政府采購監督管理部門的批準；采用法定采購方式的，采購人員在采購活動完成后，應當將采購結果予以公布等。公平競爭原則，要求統一披露政府采購信息，要給予投標人足夠的響應時間，要請符合資格條件的供應商參與采購活動，要按照平等、自愿原則簽訂采購合同等。公正原則，要求采購活動中要有監督制約，不得出現干預行為，一旦發生有失公正的行為就應當廢標等。誠實原則，要求供應商如實提供有關資格文件，要按要求簽訂和履行合同等。

（3）政府采購程序是實施監督管理的基礎。

政府采購法作為規范政府采購行為的基本法，有關政府采購的規定，都要通過程序予以落實。政府采購程序越詳細、越嚴密，政府采購的監督管理就越具針對性、越容易到位。如政府采購法規定的政府采購政策，就要求采購人在審查供應商資格和評標過程中加以落實；關于供應商的資格，要求采購人在采購活動中進行審查；政府采購合同要在相應的實施階段報政府采購監督管理部門備案等。有了明確的政府采購程序，政府采購監督管理部門才可能有效地履行管理職責，通過監督程序的合法性來保障采購行為的規范性和采購結果的合法性。