PPP呼喚頂層設計

張燎（濟邦咨詢公司　董事總經理）

對中國公私協作的現狀，用“摸不到石頭”、“水淹到脖子”評價并不為過。當舉國反思改革路徑，討論下一步深化改革方向和策略的時候，研究公私協作的頂層設計非常有必要。

1.摸石頭能過河嗎？

過去一年多，無論是閉門會議、商務飯局、電話聊天或朋友間的談話，人們傳遞出的焦躁情緒愈發濃重，體制內外都非常清楚這片土地上亟須來些改變，但又不知道如何著手。三十年的“摸石頭過河”式改革，今天似乎河水已經淹到脖子。

究竟什么原因，讓我們的改革走得如此艱難？“十二五”規劃的編制者提出的一個概念——頂層設計，或許部分解答了這個問題。“頂層設計”原為系統科學中的一個專業術語，后來被引申到其他一些復雜問題的解決方案中，指那種針對問題核心框架，弄清各影響因素相互間關系，預先進行自頂向下的全面統籌規劃的方法。有學者如吳敬鏈教授甚至提出“頂頂層設計”，意在強調須抓住最根本的矛盾根源來制定方針，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的簡單應對方法。多數人認為，缺乏頂層設計，是中國改革走入進退維谷困境的一個重要原因。

公私協作（Public-Private Partnership，PPP）的話題和實踐，在中國已經有10年左右的歷史。亞洲金融危機后，自來賓電廠、成都自來水廠BOT項目的星星之火，逐漸形成市政公用市場化改革及其他基礎設施投融資創新的燎原之勢。然而，中國公私協作非常鮮明的特征，是政府對公私協作始終抱持實用主義的出發點，受政府融資難易狀況驅動，缺少系統規劃的頂層設計。政府資金緊張時，即大力鼓勵民間資本參與基礎設施投資運營，一旦公共部門資金緩解，政府遂選擇自行投資基礎設施。公私協作成為政府解決融資問題的實用工具；政府對通過公私協作促進公共服務效率提升的考量很少。

融資驅動的公私協作實踐，在中國基礎設施行業也摸了十來年的石頭。由于事前對公私協作的基礎理論研究不透，相關立法和制度建設薄弱，實施下來產生的各種經濟、法律、投融資、公共管理方面的爭議和矛盾日益突出。對中國公私協作現狀的評價，用“摸不到石頭”、“水淹到脖子”并不為過。

筆者認為，當舉國反思改革路徑，討論下一步深化改革方向和策略的時候，研究公私協作的頂層設計非常有必要。

2.PPP的基本制度性因素

依世界銀行及歐盟等國際多邊組織的定義，廣義上的公私協作是政府與民營資本之間的一種長期的合同安排，民營資本借此承擔交付一項資產、公共服務或兼而有之的責任，從而獲得按交付產品或服務的長期質量或其他特征的有條件付款。

根據國際經驗，成功的公私協作具有一些基本的制度性因素，它們是頂層設計的重要內涵。其包括：

2.1　有限政府理念

深究起來，公私協作這種創新的公共服務提供機制，是根植于“有限政府”、“小而美政府”的新公共管理理念。此理念認為政府乃納稅人供養的提供公共服務的載體，但是政府又有較高的行政成本，主張將政府規模及政府提供的公共服務縮到比較小的范圍。如果市場能夠做好的事務，盡量交由市場去做，政府較少參與，只進行必要的準入、質量和安全方面的管制。因此，在傳統的基礎設施和公共服務領域，界定出一些民營資本可以參與的范圍，采取與公共部門（政府）合作的方式共同提供公共品及相關服務，成就了公私協作的實踐。

2.2　健全清晰的法律體系

公私協作本質上是政府公共服務的長期而非一次性采購，公、私部門之間的權利義務關系，主要依靠雙方間一系列合同來約定。但是，合同執行的強制力和救濟有效性，得依賴健全清晰的行政法、采購法、民商法等法律體系和公平正義的司法體制來保障。如果國家的法律及司法無法給予民營部門清晰、穩定的預期，在擁有公權力的政府部門那里，公私協作的提議很難獲得民營資本的信任，引發他們的真正興趣。

2.3　活躍的民營部門

基礎設施和公共服務的項目，多涉及巨額資金和復雜的工程建設、投融資技術，民營部門的企業若非發展到一定規模，擁有足夠資源，并且這樣的企業達到一定數量，公私協作發展活躍不起來。在國強民弱的地方，發展公私協作困難重重就是這個道理。

2.4　PPP協調機構

多個國家的正反兩方面經驗證明，國家層面的PPP協調機構對該地區的公私協作健康發展有很重要的作用。PPP協調機構并不在它權力需要多大、雇員多少（澳大利亞的Infrastructure Australia只有5位全職人員 ），而是因為公私協作本身是一個橫跨多個部門的公共服務提供機制的革新，有一個牽頭協調部門可以大為降低不同公共部門之間的官僚阻力，增強政策協調性。

除了前面這些制度性因素之外，執政者的經濟政策傾向和政治意愿是推動公私協作政策的重要基礎。例如1997年英國布萊爾政府上臺后，盡管工黨政府傳統上主張擴大政府開支，但由于布萊爾首相的經濟團隊重視“撒切爾主義”的遺產，大力推行PPP，使得新工黨在不顯著提高公共支出水平的前提下，能夠大幅增加教育、醫療服務和未成年人福利等“民心工程”的投入，有效地提高公共服務質量，成就了布萊爾歷史性的三連任。此外，2008年以來部分東南亞國家如印度尼西亞、菲律賓積極推動PPP，也是與蘇西洛政府和阿基諾三世政府對PPP的熱忱密不可分。再觀中國公私協作的前一波快速發展，與朱镕基任總理期間政府在亞洲金融危機（1997～1998年）和入世（2001年）后采取的全面開放、鼓勵投融資多元化的經濟政策相關。原建設部推行的市政公用事業市場化改革即是在這樣的政治和宏觀經濟背景下出臺和施行的。

就成功PPP的制度性因素而言，對比我國的現實情況，大家可能感覺差距和困難都比較大。既呈現國強民弱格局，又缺乏具公信力的司法體系，公私協作尚未列入官方重要議程中，更不要說專門的PPP協調機構了。我們承認這一現狀，但越是在困難和危機的時候，機會孕育得越充分，突破現狀的改革議程越能贏得多數人的認同。

3.將PPP嵌入中國改革議程

結合過去的經驗教訓，公私協作健康發展需要做好頂層設計，把與公私協作相關的制度建設植入未來的改革議程，避免繼續摸著石頭過河。

首先，在未來經濟改革中應實現財政預決算公開和透明化。唯此，方能限制各級政府財政預算事實上的軟約束，講求公共財政開支的效率。如果公共部門有壓力和動力去限制預算，公私協作自然成為公共服務和基礎設施提供的一種選擇項，而不僅僅是單一的政府投資。

其次，政治領導人確認公共產品、公共服務領域的民間參與的必要性和可行性，強調這是原則性而非權宜性的政策，應該就此做一公開政策宣示。在中國這樣的體制中，高層領導對公私協作政策的明確表態和公開支持非常重要，從推動立法到具體的項目實施，可能有著廣泛的積極影響，可以增強民營部門和金融機構的信心，改變其預期。

再次，制定公私協作的專項法律，以國務院行政法規等形式頒布實施。公私協作涉及對現行投資管理、行業監管、公共財政、政府采購等多方面的制度調整，很有必要制定一部專項法律來統籌協調與公私協作相關的跨領域事務，規定公私協作所適用的行業類別、界定其涵義、投融資模式、操作程序、促進扶植政策等關鍵議題。從需要規范的內容和立法層次來看，該法規以國務院令的方式是合適和足夠的。

再有，建議在國家發改委下設立全國“推進公私協作辦公室”（類似于其他國家的PPP中心），省市發改部門視情況設立對應分支機構，承擔政策協調、人員培訓與知識技能擴散、統計研究等職能。

最后也是非常重要的，制訂全國公私協作的行動計劃。按照五年一個滾動周期，設計公私協作的扶植政策和項目開發計劃，編制并公布全國公私協作的行動計劃，作為未來操作的指引。制定未來的改革議程是一個復雜的利益博弈過程，除了政治領導人的決斷之外，執行層應該廣泛爭取利益關聯方的認同和支持，尤其關注那些利益受影響群體，如基礎設施的國有企業和政府監管部門的反應和對策。

4.結語

按前述思路和步驟去規劃和行動，我們有可能突破當前沉悶僵持的局面，將中國的公私協作導入健康、活潑的發展路徑，基礎設施與公共服務領域的體制改革或可開啟新章。屆時，在鐵路、城市軌道交通、收費公路、水務環保、電力、公交、供熱、醫療、教育、文娛設施等領域，包括目前地方融資平臺承擔的城市基建，很大部分可以運用公私協作模式，提供給公眾有關公共服務的新選擇，促進民營部門經濟蓬勃發展。

發表時間：2012年1月