第一章 緒論

一、研究的問題與意義

（一）研究背景

1．研究的理論背景

人們對貧困的“發(fā)現(xiàn)”和系統(tǒng)治理緣起于現(xiàn)代社會的到來。18世紀工業(yè)革命開啟的現(xiàn)代化，徹底改變了當時歐洲社會生產(chǎn)力低下，人民生活普遍貧困的狀態(tài)，將人類帶入了前所未有的豐裕世界。工業(yè)革命以后，貧困問題開始被社會所重視。英國伊麗莎白女王1601年頒布了世界上第一部《濟貧法》（舊《濟貧法》）。當時的《濟貧法》采取了系列措施，包括在每一個教區(qū)向不動產(chǎn)擁有者征收減貧稅，設置窮人監(jiān)管員，幫助窮人就業(yè)等措施。

現(xiàn)代減貧理論始于二戰(zhàn)后的發(fā)展經(jīng)濟學。二戰(zhàn)后掀起的民族解放運動，亞非拉民族國家紛紛獨立。第三世界國家的貧困現(xiàn)象開始被“發(fā)現(xiàn)”。發(fā)展中國家進行的“與貧困的戰(zhàn)爭”占據(jù)了顯著位置。貧困問題成為全球廣泛關注的焦點之一。現(xiàn)代化理論等主流發(fā)展范式，將宏觀現(xiàn)代經(jīng)濟增長作為促進減貧的重要力量。當時的主流理論認為，工業(yè)發(fā)展和城市經(jīng)濟成果通過“涓滴效應”機制會自動惠及農(nóng)村和窮人。美國著名經(jīng)濟學家劉易斯（Arthur Lewis）提出了二元結(jié)構(gòu)理論。他認為，在發(fā)展中國家普遍存在“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”：一個是勞動生產(chǎn)率極低、存在大量剩余勞動力的傳統(tǒng)部門；另一個是集中大量資本、充分就業(yè)的現(xiàn)代部門。在勞動力無限供給條件下，現(xiàn)代部門以固定低水平工資吸納傳統(tǒng)部門勞動力。資本家利潤和投資規(guī)模增加，生產(chǎn)規(guī)模擴大，現(xiàn)代部門得以擴張。農(nóng)村勞動力持續(xù)向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移直至勞動力出現(xiàn)短缺，工資得以上升。羅格納·納克斯（Ragnar Nurkse）提出了“貧困惡性循環(huán)”理論。他認為，發(fā)展中國家貧困的根源在于形成了“低收入—低儲蓄能力—低資本形成—低生產(chǎn)率—低產(chǎn)出—低收入”惡性循環(huán)。要擺脫貧困和打破惡性循環(huán)，必須大規(guī)模增加儲蓄，擴大投資，促進資本形成。納爾遜（R.R. Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理論。他在考察發(fā)展中國家人均資本、人口增長和人均收入水平的關系后，認為發(fā)展中國家人均收入增長與人口增長之間存在一個“低水平均衡陷阱”。任何超過最低水平的人均國民收入的增長都將由人口增長所抵消。因而，發(fā)展中國家必須進行大規(guī)模資本投資，使資本和產(chǎn)出的增長超過人口增長，才能沖出“低水平均衡陷阱”。與上述經(jīng)濟學家不同，繆爾達爾（G.M yrdal）認為制度、觀念態(tài)度，以及其他各種非經(jīng)濟因素相互影響，互為因果的“循環(huán)積累因果關系”是導致發(fā)展中國家貧困的重要原因。他主張通過權(quán)力關系、土地關系、教育等方面的改革來推動發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展。

進入20世紀六七十年代，發(fā)展中國家盡管實現(xiàn)了經(jīng)濟高增長，但貧困問題并沒有得到解決，反而出現(xiàn)了惡化。環(huán)境污染、收入分配不均、貧困人口不斷增長等表明經(jīng)濟增長帶來的“發(fā)展的好處”并沒有惠及窮人。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會估計，世界上12億貧困人口 [1美元/（人·天）的貧困標準]中，有四分之三生活在農(nóng)村，即使到2020年，這一數(shù)字仍會達到60%。“有增長無發(fā)展”成為發(fā)展中國家的普遍現(xiàn)象。這促使了貧困研究的重點從宏觀國家經(jīng)濟增長層次向微觀個體層次轉(zhuǎn)向。西奧多·舒爾茨（Theodore. W. Schultz）提出了人力資本投資理論。他認為，農(nóng)業(yè)部門同樣可以成為現(xiàn)代經(jīng)濟增長的源泉，而傳統(tǒng)小農(nóng)也不是愚昧、落后，鐵板一塊，他們對市場價格變動能夠做出迅速而正確的反映，并使自身利益最大化。雖然他們貧窮，但很有效率。小農(nóng)生產(chǎn)者這種本性的發(fā)揮取決于政府能否將新技術配套與投資提供給農(nóng)村，并通過合適的教育和培訓以及價格和財政激勵機制，來提升農(nóng)民的人力資本水平。對農(nóng)民進行的人力資本投資包括了教育、在職培訓以及提高健康水平等。另外，從收入/消費的傳統(tǒng)角度來解釋貧困的局限性也日益凸顯。取而代之的是一種參與式的主觀分析方法。這種方法揭示了貧困多維的本質(zhì)及貧困與福利之間的關系。圍繞如何更準確地認識發(fā)展和貧困問題，學者們做了大量有價值的探索和研究。印度學者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）是其中的杰出代表。對于發(fā)展/反貧困問題，森提出以“自由”來概括的新視角。將發(fā)展/反貧困看成是擴展人們享有真實自由的過程。財富、收入、技術進步、社會現(xiàn)代化等固然是人們追求的目標，但它們最終只屬于工具性的范疇，是為人的發(fā)展、人的福利服務的。以人為中心，最高的價值標準就是自由。森認為，自由是人們有理由珍視的那種生活之可行能力，更確切地說，“實質(zhì)自由包括免受困苦——諸如饑餓、營養(yǎng)不良的疾病、過早死亡之類——基本的可行能力，以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等的自由”。可行能力（capability）是一種實質(zhì)自由，它指的是“此人有可能實現(xiàn)的各種可能的功能性活動組合”。而這里的“功能性組合”則“反映了一個人認為值得去做或達到的多種多樣的事情或狀態(tài)”。自由既具有建構(gòu)性（constitutive）作用（自由是人們的價值標準與發(fā)展目標中自身固有的組成部分，它自身就是價值，因而不需要通過與別的有價值的事物的聯(lián)系來表現(xiàn)其價值，也不需要通過對別的有價值的事物起促進作用而顯示其重要性）。自由也發(fā)揮了作為手段的工具性作用。在森的可行能力貧困理論視角下，個人的實質(zhì)自由是以能力為保障的。貧困的原因在于免于饑餓、疾病和接受教育、獲得政治參與等基本可行能力的剝奪。而這種基本能力的喪失，不僅是貧困的原因，而且它們本身就是貧困的表現(xiàn)。

進入20世紀90年代，人們對貧困的認識更為具體，貧困的內(nèi)涵得到了進一步的擴展。貧困的含義涵蓋了物質(zhì)匱乏、低水平的健康、受教育程度、缺乏影響力和面臨風險的脆弱性等重要方面。其中緣起于自然災害研究的風險和脆弱性分析逐漸興起。將減貧干預從傳統(tǒng)的事后干預擴展到事前干預。家庭的福利狀況既受到收入和支出的影響，也與其面臨的風險相關，特別是資產(chǎn)少的貧困家庭。Chamber認為，脆弱性包含暴露于沖擊、壓力和風險之中的外在層面和孤立無援的內(nèi)在層面，兩個層面都意味著貧困群體缺乏應對破壞性損失的有效途徑。世界糧食計劃署（WFP）從風險要素、抗風險能力和社會服務體系三個層面概括貧困與脆弱性之關聯(lián)，即面臨食物不足風險越高，脆弱性越高；抵御風險能力越強，脆弱性越低；反映社會服務體系的地區(qū)發(fā)展水平越高，越有利于貧困人口抵御各類風險。脆弱性對于貧困的事前預防和事后干預的區(qū)別，有利于政策制定者設計出較好的風險管理和反貧困政策。另一方面，20世紀90年代以后，農(nóng)村發(fā)展研究也出現(xiàn)了一種新的轉(zhuǎn)向或趨勢，其目標是達成“參與的、在環(huán)境上可持續(xù)的、建立在脫貧基礎上的增長”。這種新趨勢將經(jīng)濟增長與社會投資目標相結(jié)合。提倡運用一種多機構(gòu)、跨部門共同協(xié)作的方式來共同促進農(nóng)村發(fā)展，而國家、公民社會、市場和國際機構(gòu)都參與其中，并都在促進農(nóng)村發(fā)展和減貧中發(fā)揮重要作用。可持續(xù)生計分析就是這種新范式的典型體現(xiàn)。它將鄉(xiāng)村群體的發(fā)展置于優(yōu)先考慮的位置，強調(diào)優(yōu)先考慮根除貧困。將加強生計維持系統(tǒng)作為發(fā)展計劃的基本目標，并通過針對不同的特定情境而做出特定的干預措施以滿足特定人群的不同生計需求。另外，可持續(xù)生計分析采取了多機構(gòu)、參與式的思路。其發(fā)展理念具有整體性、以人為中心、微觀與宏觀結(jié)合等特征。當前，可持續(xù)生計觀念和可持續(xù)生計分析在農(nóng)村發(fā)展與減貧的研究和實踐領域都得到了廣泛運用。

2．扶貧移民的實踐背景

移民的歷史由來已久。自人類社會形成以來遷移活動就沒有停止過，大規(guī)模的遷移活動更是屢見不鮮。我國有著悠久的移民歷史。因戰(zhàn)亂、饑荒等造成的移民次數(shù)多、規(guī)模大，如清朝康熙年間的“湖廣填四川”、清代至民國年間的華北地區(qū)農(nóng)民向東北地區(qū)移民運動等。但將移民作為發(fā)展和減貧的手段則始于20世紀80年代初期的“三西”農(nóng)業(yè)建設。1982年，甘肅定西一帶和寧夏西海固地區(qū)發(fā)生大旱，致使樹草枯死，人畜缺水的現(xiàn)象十分嚴重。僅甘肅定西地區(qū)就有120萬人要靠汽車拉水維持生存。政府下?lián)芰舜罅烤葹目詈屯度氪罅咳肆ξ锪Γ丝诖罅客饬鳎l(fā)生了五六萬人外出逃荒。為加快甘肅河西走廊商品糧基地建設，改變甘肅定西、寧夏西海固地區(qū)的貧困面貌，1982年12月22日，國務院發(fā)布《國務院辦公廳關于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設領導小組的通知》，宣布成立“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設領導小組。設立了“三西”（河西、定西、西海固）農(nóng)業(yè)建設專項補助資金，制定“三西專項資金”管理的規(guī)定和辦法，推進實施“三西”農(nóng)業(yè)建設和扶貧移民搬遷。在資金方面，“從1983年開始，中央財政每年撥出兩億元人民幣的專項資金，用10年時間，扶持開發(fā)自然條件較好的甘肅河西地區(qū)和寧夏河套地區(qū)，改造自然條件最差的甘肅中部干旱地區(qū)十八個縣和寧夏西海固干旱高寒地區(qū)的八個縣”。在扶貧開發(fā)方略上，提出“興河西、河套之利，濟定西、西海固之貧”以及“有水走水路，沒水走旱路，旱路不通另找出路”的建設方針。②重點開發(fā)和建設河西、河套地區(qū)農(nóng)業(yè)。從干旱的定西和西海固山區(qū)遷移部分人口到河西、河套和沿黃河兩岸水、土、光、熱資源豐富地區(qū)開發(fā)荒地，并修復三西地區(qū)的生態(tài)植被。通過這種特殊措施，移出的貧困人口可以獲得較好的生存條件，穩(wěn)定解決溫飽問題。留下的農(nóng)民生存空間相對變大，為解決溫飽問題提供了必要的基本條件。這樣可以同時實現(xiàn)增加河西地區(qū)糧食產(chǎn)出，緩解定西和西海固地區(qū)貧困和保護三地生態(tài)環(huán)境的三重目標。

進入20世紀90年代，在市場機制和扶貧開發(fā)的雙重推動下，我國大部分地區(qū)貧困狀況得到有效改善。貧困人口逐漸集中在自然環(huán)境惡劣、人地矛盾突出的大石山區(qū)、深山區(qū)、荒漠區(qū)等特殊困難地區(qū)。扶貧開發(fā)難度大和成本高，常規(guī)扶貧手段的減貧效益低下。我國為實現(xiàn)到20世紀末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的國家發(fā)展戰(zhàn)略目標，中央政府在1994年頒布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》（以下簡稱“《計劃》”）。《計劃》指出，我國絕對貧困人口主要分布在中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)等屬于“老、少、邊、窮”的地區(qū)。這些地區(qū)地域偏遠，交通不便，生態(tài)失調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，文化教育落后，人畜飲水困難，生產(chǎn)生活條件極為惡劣。要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，爭取用7年左右時間，到2000年底基本實現(xiàn)當時全國8000萬農(nóng)村絕對貧困人口溫飽。在扶貧措施上，對極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶，實行開發(fā)式移民。1996年，《中共中央關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》也提出對缺乏基本生產(chǎn)生活條件的少數(shù)特困村，要按農(nóng)民自愿原則實施開發(fā)式移民。20世紀90年代中期開始，繼甘肅、寧夏之后，廣西、云南、湖北、內(nèi)蒙古等全國17個省、直轄市、自治區(qū)都相繼開展了扶貧移民搬遷工作。截至2000年，全國共搬遷移民約258萬人，投入扶貧資金約56億元人民幣。

經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟高速增長，我國經(jīng)濟發(fā)展成就舉世矚目。但經(jīng)濟增長的“奇跡”，在外部得益于經(jīng)濟全球化，在內(nèi)部則是通過低人權(quán)狀況下的農(nóng)民工廉價勞動力和不惜污染環(huán)境來吸引外資，推動工業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟奇跡與新世紀以來出現(xiàn)的社會（和環(huán)境）危機是同一根源。新世紀以來，一方面，為了化解經(jīng)濟發(fā)展過程中，帶來的社會（和環(huán)境）危機，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。國家在提出構(gòu)建和諧社會和建設社會主義新農(nóng)村的同時，也逐漸將環(huán)境保護擺在了突出的位置，提出“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”新要求；另一方面，《國家八七扶貧攻堅計劃》目標的基本實現(xiàn)，我國總體上達到了小康水平。農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出點、片、線并存的新特征。2001年，國家頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》（以下簡稱“《綱要》”），對我國扶貧開發(fā)工作做了一系列的調(diào)整和部署。《綱要》對扶貧移民措施進行了詳細闡述，指出要“穩(wěn)步推進自愿移民搬遷。對目前極少數(shù)居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草，實行搬遷扶貧。要在搞好試點的基礎上，制定具體規(guī)劃，有計劃、有組織、分階段地進行；要堅持自愿原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫命令；要因地制宜、量力而行、注重實效，采取多種形式，不搞一刀切；要十分細致地做好搬遷后的各項工作，確保搬得出、穩(wěn)得下來、富得起來。經(jīng)濟發(fā)達的省市要從全局出發(fā)，適當增加吸納和安置來自貧困地區(qū)的遷移人口，并對其作為對口幫扶的一項重要舉措來抓。地方各級政府要制定和鼓勵移民搬遷的優(yōu)惠政策，處理好遷入人口和本地人口的關系，盡快提高遷入人口的收入水平和生活質(zhì)量。縣內(nèi)的移民搬遷由縣政府組織，跨縣的由省級政府統(tǒng)一組織。要做好遷出地的計劃生育和退耕還林還草工作，確保生態(tài)環(huán)境有明顯改善。”同年，國家發(fā)展和改革委（原國家計委）出臺《國家計委關于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》（計投資[2001]2543號），提出利用國債資金在西部開展易地扶貧搬遷試點工程，明確了減少貧困人口和改善生態(tài)環(huán)境的雙重目標。我國扶貧移民從地方探索開始走向國家層面的整體規(guī)劃和設計的新階段。

新世紀十年來，國家實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與“多予少取放活”的方針。全面促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時國家不斷加大扶貧開發(fā)投入，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益。農(nóng)村貧困人口進一步減少，貧困發(fā)生率逐步降低。根據(jù)國家扶貧標準，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诒戎兀ㄘ毨Оl(fā)生率）從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

隨著制度改革的縱深推進以及國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，我國反貧困任務更為繁重，反貧困形式也更為復雜。這主要體現(xiàn)在以下三方面。

（1）我國農(nóng)村地區(qū)仍然存在規(guī)模龐大的貧困人口。截至2000年，根據(jù)當時的國家扶貧標準，全國沒有解決溫飽問題的貧困人口是3000多萬，占農(nóng)村人口比例的3%，而低收入人口6000多萬。中央政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和物價指數(shù)的變化，將全國農(nóng)村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣①，并從2009年開始對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。以此標準衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量，從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人。①2011年，中央政府再度將扶貧標準提高到2300元人民幣（農(nóng)民年人均純收入）。以此標準衡量，2011年底農(nóng)村貧困人口數(shù)量為12238萬人。扶貧標準提高后，農(nóng)村更多的低收入群體被納入扶貧開發(fā)對象之中，相對貧困突出。舊標準下的貧困人口插花型分布特征在相當大程度上被新標準下的貧困人口片區(qū)集中分布特征所替代。新的減貧形勢下，中央政府頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出要加大扶貧投入力度，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務。

（2）農(nóng)村貧困人口面臨的自然風險、社會風險增大，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧致富面臨挑戰(zhàn)。新世紀以來，世界各地自然災害頻發(fā)，全球已進入自然災害多發(fā)期。人類面臨的潛在環(huán)境風險越來越嚴重。我國農(nóng)村貧困人口多集中于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)的地區(qū)，且防災抗災能力相對不足。自然災害頻發(fā)致使大量脫貧人口因災返貧。另外，市場化向農(nóng)村縱深推進，將農(nóng)民卷入到高度開放的市場化和社會化體系之中。市場波動帶來沖擊也成為我國農(nóng)村返貧的重要因素。在災害和市場的風險逐步增大的情況下，我國現(xiàn)有貧困人口當中，三分之二屬于返貧性質(zhì)。這部分人口十分脆弱，處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。

（3）貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化、農(nóng)村空心化，農(nóng)村相對貧困問題凸顯。新中國成立后，我國實行以工業(yè)為主導，以農(nóng)業(yè)為基礎的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。為加速推進工業(yè)化，國家實行城鄉(xiāng)差異化的系列制度安排，以城市和工業(yè)為中心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成。工業(yè)和城市通過農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”等方式從農(nóng)村汲取資源，為工業(yè)原始積累提供支持。十一屆三中全會之后，我國開始實施改革開放政策。以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造力，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了快速發(fā)展。20世紀80年代中期，市場化改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。隨著市場化改革在城市深入推進，市場經(jīng)濟快速發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化逐步形成。相對于分散的農(nóng)村，集中的城市具有聚集資源的天然優(yōu)勢。圍繞工業(yè)化和現(xiàn)代化的市場是以城市為中心建立起來的，農(nóng)村在其中處于附屬地位，而城鄉(xiāng)分割的社會權(quán)利體系仍然維系著計劃體制下城市居民的特權(quán)。市場機制成了抽取農(nóng)村資源、產(chǎn)生不平等的新機制。在我國城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)仍未破除的情況下，市場機制使貧困地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展資源（勞動力、資金等）源源不斷地流入城市。貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化、土地撂荒等農(nóng)村生產(chǎn)問題凸顯。農(nóng)村地域“空心化”，留守兒童、留守婦女、留守老人等帶來的社會問題突出。

我國扶貧對象規(guī)模大、相對貧困問題凸顯、返貧現(xiàn)象時有發(fā)生、集中連片特困地區(qū)發(fā)展相對滯后，扶貧開發(fā)任務仍十分艱巨。面對上述減貧新形勢，在進入全面建成小康社會的歷史新階段，根據(jù)農(nóng)村減貧的新形勢，新《綱要》確定了“到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢”的扶貧開發(fā)總體目標。提出了要以連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的思路，在專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”扶貧戰(zhàn)略格局下，打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，確保全國人民共同實現(xiàn)全面小康。

在新階段的農(nóng)村扶貧開發(fā)行動中，扶貧搬遷被作為解決特困地區(qū)貧困問題和完成扶貧攻堅任務的重要手段，擺在了新《綱要》的專項扶貧中的首要位置。新《綱要》提出要“堅持自愿原則，對生存條件惡劣地區(qū)扶貧對象實施易地扶貧搬遷。引導其他移民搬遷項目優(yōu)先在符合條件的貧困地區(qū)實施，加強與易地扶貧搬遷項目的銜接，共同改善貧困群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境。充分考慮資源條件，因地制宜，有序搬遷，改善生存與發(fā)展條件，著力培育和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。有條件的地方引導向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民，創(chuàng)造就業(yè)機會，提高就業(yè)能力。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實解決搬遷群眾在生產(chǎn)生活等方面的困難和問題，確保搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。2012年7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》，確定了“十二五”時期易地扶貧搬遷的指導思想和基本原則，提出力爭對240萬生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實施易地扶貧搬遷，年均搬遷48萬人的目標。與此同時，各省、自治區(qū)、直轄市相應出臺易地扶貧搬遷規(guī)劃，且搬遷人數(shù)和投入資金有越來越大的趨勢。如甘肅省在《甘肅省人民政府辦公廳關于印發(fā)“十二五”以工代賑建設規(guī)劃和易地扶貧搬遷規(guī)劃的通知》（甘政發(fā)[2012]22號）中提出，在“十二五”期間要投資49億元人民幣的資金，易地扶貧搬遷30萬人口。2011年，陜西省更是啟動了中國最大的移民工程，未來10年，將在陜南秦巴山區(qū)和陜北白于山區(qū)移民搬遷279.2萬人，年均搬遷27.9萬人，其總數(shù)量為三峽移民數(shù)量的兩倍。扶貧移民形成了在中央與地方全面、大規(guī)模鋪開的發(fā)展局面。

（二）研究問題

中國幅員遼闊、生態(tài)多樣、地質(zhì)地貌復雜。在一些特殊的貧困地區(qū)，人口與資源矛盾突出，貧困程度深，扶貧開發(fā)難度大。通過扶貧移民將特困地區(qū)部分或全部農(nóng)村人口有序遷移，既解決扶貧對象生存與發(fā)展問題，也緩解了人與資源環(huán)境的矛盾。確保扶貧對象“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”是從國家政策層面對扶貧移民工作的總體目標要求。扶貧移民工程涉及生產(chǎn)生活的方方面面，從搬遷到安置再到移民發(fā)展致富都需要政府、市場、社會三方力量主體共同參與，協(xié)調(diào)合作，盡管在某些時候某些方面它們之間的協(xié)作顯得不那么的緊密。從移民對象的角度看，他們在生產(chǎn)生活空間和資源的轉(zhuǎn)換中從貧困邁向發(fā)展致富是在特定場域與特定人群的社會互動中完成的。分化發(fā)展是扶貧移民全過程的主基調(diào)。這不僅涉及移民在生產(chǎn)環(huán)境等外部環(huán)境和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之后，個人在社會交往對象上的分化，也體現(xiàn)在移民農(nóng)戶間生計發(fā)展上的分化——一部分移民實現(xiàn)了脫貧致富，另一部分移民卻仍然處于貧困之中。為此，本書從社會關系網(wǎng)絡和生計行動兩個層面來分析扶貧移民從貧困邁向富裕的變化過程。移民社會網(wǎng)絡和生計方式經(jīng)歷了怎樣的變化，移民是如何實現(xiàn)生計發(fā)展和脫貧致富的，其生計行動的邏輯是什么等都是本書重點探討的問題。

（三）研究意義

1．理論意義

（1）建構(gòu)扶貧移民生計發(fā)展分析框架，豐富和深化了扶貧移民領域的理論認識。30多年來，學術界在扶貧移民研究的一些主要領域取得了較多有價值的理論成果，并形成了一定的研究特色。但多數(shù)研究是選擇某個切入點對扶貧移民進行靜態(tài)的經(jīng)驗性研究，對于扶貧移民全過程的動態(tài)研究不足。例如，有的研究將扶貧移民視為脫貧致富之路，重點討論移民對象選擇的公平性問題，忽略了扶貧移民的復雜過程和多重風險。本書通過構(gòu)建移民生計發(fā)展的理論分析框架，結(jié)合調(diào)查經(jīng)驗材料，揭示扶貧移民從搬遷到在安置地獲得可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)變化過程，可豐富和深化扶貧移民領域的理論認識。

（2）闡釋了扶貧移民社會網(wǎng)絡的類型和變動過程，豐富社會網(wǎng)絡理論研究的內(nèi)容。社會網(wǎng)絡理論興起以來，相關的社會網(wǎng)絡理論研究主要集中在個人與個人之間、群體內(nèi)的社會網(wǎng)絡。對于個人與群體（組織）形成的社會網(wǎng)絡討論不多。本書根據(jù)行動主體間互動關系性質(zhì)（關系約束）將移民社會網(wǎng)絡劃分出扶貧移民正式社會關系網(wǎng)絡（個人與個人之間的網(wǎng)絡類型）和非正式社會關系網(wǎng)絡類型（個人與群體/組織的網(wǎng)絡類型）。系統(tǒng)討論了兩類網(wǎng)絡與扶貧移民生計恢復發(fā)展的內(nèi)在關聯(lián)。闡明了兩類社會網(wǎng)絡在扶貧移民生計恢復發(fā)展中的不同作用。闡釋了扶貧移民社會網(wǎng)絡從破碎到調(diào)整重構(gòu)再到拓展的變動過程。豐富了現(xiàn)有的社會網(wǎng)絡理論的研究內(nèi)容。

（3）在研究上細化了扶貧移民的實施過程，深化扶貧移民過程的理論認識。現(xiàn)有的研究主要從系統(tǒng)性的角度討論移民搬遷和移民安置，對于扶貧移民經(jīng)歷了哪些階段沒有在學理上給予明晰。本書將扶貧移民視為一個長期的社會過程。根據(jù)扶貧移民在該過程中的不同變化，將扶貧移民劃分為移民搬遷、移民安置和安置地扶貧開發(fā)三個依次推進的階段。深化扶貧移民過程的理論認識。

（4）對扶貧移民生計發(fā)展在理論上進行了概括，豐富了減貧研究的理論內(nèi)容。作為重要的減貧手段，扶貧移民有其自身的減貧邏輯。本書系統(tǒng)闡述了扶貧移民過程中移民生計活動的變動情況。搬遷之前，在遷出區(qū)脆弱性背景下，為了確保基本生存的扶貧移民生計，采取的是以糧食為主的低價值農(nóng)業(yè)生計為主；在移民安置階段，扶貧移民原有生計在較好的自然資源條件中得以恢復，解決了溫飽問題；進入安置地扶貧開發(fā)階段，移民生計在拓展后的社會網(wǎng)絡中逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Ω邇r值的農(nóng)業(yè)生計方式，實現(xiàn)了脫貧致富。因而，本書在理論上將扶貧移民生計發(fā)展實質(zhì)概括為移民從原有的低價值的農(nóng)業(yè)生計向相對高價值農(nóng)業(yè)生計方式轉(zhuǎn)變。

2．實踐意義

（1）本書對扶貧移民的減貧機理進行系統(tǒng)性研究，有利于促進貧困人口盡快脫貧和貧困地區(qū)全面建成小康社會。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出了到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)是全面建成小康社會的重點和難點。經(jīng)過30年扶貧開發(fā)，我國減貧事業(yè)成績舉世矚目，農(nóng)村貧困人口基本實現(xiàn)了溫飽，但制約貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾依然存在，扶貧開發(fā)任務依然艱巨。特別是新世紀以來，盡管我國逐步加大扶貧移民搬遷力度，但還有近千萬貧困人口居住在深山、石山、高寒等資源匱乏、環(huán)境惡劣、不具備基本生存發(fā)展條件的地區(qū)，生存發(fā)展問題仍未獲得根本解決。這部分群眾的發(fā)展致富如不能得到盡快實現(xiàn)，勢必影響到我國扶貧開發(fā)進程，影響到全面建設小康社會目標的如期實現(xiàn)。對扶貧移民生計發(fā)展開展研究，提出提高扶貧移民減貧效益的政策思路，有助于農(nóng)村特困人口盡快實現(xiàn)脫貧致富，有助于實現(xiàn)新階段的扶貧攻堅戰(zhàn)略目標、貧困地區(qū)全面建成小康社會。

（2）通過闡釋扶貧移民中鄉(xiāng)村“經(jīng)濟能人”減貧機制，提出了扶貧移民社會參與機制創(chuàng)新的對策。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會后，我國掀開了全面深化改革的新篇章。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號）明確提出要深化改革，創(chuàng)新社會參與機制，建立和完善廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)制度。本書在分析移民貧富分化緣由的基礎上，闡釋了鄉(xiāng)村“經(jīng)濟能人”促進貧困移民生計發(fā)展的社會機制。提出了促進鄉(xiāng)村“經(jīng)濟能人”帶動貧困移民實現(xiàn)生計發(fā)展和脫貧致富的對策。

（3）基于移民搬遷貧困風險的分析，提出提高移民搬遷補貼的相關政策建議。扶貧移民發(fā)展能力差，個人資產(chǎn)水平低。移民在進行搬遷后貧困加深，風險增大。長期以來，我國移民搬遷補貼標準偏低。移民搬遷補貼資金流向經(jīng)濟條件相對較好的農(nóng)戶，呈現(xiàn)出“嫌貧愛富”的特征。本書就提高移民搬遷補貼標準、細化搬遷補貼資金的使用、確保貧困人口獲得搬遷機會等方面提出了相關的政策建議。