第1章 緒論

1.1 研究背景和問題的提出

1.1.1 研究背景

改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅猛。但同時也存在空間開發(fā)方式混亂、資源環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整滯后等突出問題。在這種情況下，政府有必要調(diào)整既往的經(jīng)濟發(fā)展模式，避免單純的資源消耗型道路，根據(jù)一個國家經(jīng)濟地理空間分布特點進行全面合理的布局，并采用國家戰(zhàn)略的形式予以推進。

國家主體功能區(qū)作為中央和地方政府落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最新戰(zhàn)略舉措登上了舞臺，規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。主體功能區(qū)規(guī)劃的推出，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。主體功能區(qū)規(guī)劃的提出，無論在理論還是在實踐上都是一種創(chuàng)新，但是在真正規(guī)劃、設計、落實過程中面臨諸多問題。

縱觀人類發(fā)展的歷史，凡是違背自然規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的活動必將走向失敗。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要使人們的思想及行動適應和遵循自然規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律。國家“十二五”規(guī)劃將建設主體功能區(qū)提升到國家戰(zhàn)略高度，按照人口、經(jīng)濟、國土資源在空間均衡分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，前瞻性地謀劃好我國未來十幾億人口、上百萬億的經(jīng)濟總量在九百六十萬平方公里國土空間的分布，并與水資源、耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)。官方稱建設主體功能區(qū)“為萬世開太平”的戰(zhàn)略大布局，同時這也是考驗我中華民族發(fā)展智慧的戰(zhàn)略難局：“這是從未來一百年來考慮的規(guī)劃，所以不可能一頒布馬上就使各地發(fā)生巨大的變化，而是需要逐步認識，逐步落實，逐步完善，也是一個需要經(jīng)過艱苦的，甚至是有些痛苦的努力才能完成的過程?！边@樣一個影響深遠、關系重大的戰(zhàn)略性規(guī)劃如何才能落到實處？怎樣評價這一戰(zhàn)略規(guī)劃的績效？它與現(xiàn)有的政府績效的考核辦法如何結合？這一系列問題是國家主體功能區(qū)在推進實施過程中必然遇到的問題。

隨著我國能源、資源需求的超常規(guī)增長趨勢加劇，環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展速度的不對稱性日益嚴重，不斷推進的城市化帶來諸如效率與公平、改善民生與實現(xiàn)社會和諧等各種矛盾。國家面臨的這些問題促使其在頂層設計中從全局謀劃國土空間，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》應勢而出，彌補了單純依靠現(xiàn)有行政區(qū)劃管理經(jīng)濟活動的不足。它構建了國土空間規(guī)劃體系的“政策平臺、規(guī)劃平臺、評價平臺和管理平臺”，為其他各類規(guī)劃提供了基本依據(jù)。但規(guī)劃編制僅邁出了第一步，規(guī)劃的實施才是根本。如何跟蹤規(guī)劃實施的情況、監(jiān)測評價規(guī)劃實施的效果、預測規(guī)劃實施中的問題、提升主體功能區(qū)的整體績效等問題是推進主體功能區(qū)貫徹落實亟待解決的問題。國家主體功能區(qū)規(guī)劃設定了多層次目標，有總體目標，有各主體功能區(qū)的目標，有全國目標，也有地區(qū)目標，而這些目標及其各項指標能否真正實現(xiàn)，現(xiàn)有的評價體系是否科學，是否有現(xiàn)實可行性，它們與現(xiàn)有的政策或體制是否沖突……這一系列矛盾顯示國家主體功能區(qū)規(guī)劃的作用對象是一個復雜系統(tǒng)，其關系的多元性、結果的重要性和影響的廣泛性使其涉及交錯繁雜的政治關系。我國政府長期以來承擔了成熟市場經(jīng)濟國家無法比擬的全方位經(jīng)濟社會職能，職能的多任務性和多目標性使其之間相互矛盾甚至沖突，盡管不斷地動態(tài)調(diào)整、修正和優(yōu)化任務和指標體系，中央政府始終難以擺脫顯績考核與潛績考核的兩難困境。因此，對主體功能區(qū)的實施進行績效考核不是單純的技術方法問題，它是一個涉及價值、使命、政治、利益、制度等多要素的復雜系統(tǒng)，整體績效管理替代傳統(tǒng)績效管理成為衡量這一復雜系統(tǒng)的重要途徑和方法。

因此，本研究從這一現(xiàn)實需求出發(fā)，選取具有代表性的特定主體功能區(qū)，結合實證調(diào)研，并對相關領導和專家進行深入訪談，獲得第一手翔實的調(diào)研數(shù)據(jù)，從整體績效管理的研究視角為國家主體功能區(qū)規(guī)劃的貫徹落實提供理論模型分析方法，建立了科學合理和行之有效的完備的國家主體功能區(qū)績效評價體系，對實證調(diào)研的主體功能區(qū)進行全方位合理測評，詳盡分析了所調(diào)研的主體功能區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，并針對該主體功能區(qū)的優(yōu)勢和劣勢提供了針對性的政策發(fā)展指導建議以促進其健康良性地可持續(xù)發(fā)展。

1.1.2 問題的提出

1.1.2.1 主體功能區(qū)的規(guī)劃設計

在進行主體功能區(qū)的規(guī)劃設計過程中，我們首先要明確什么是主體功能區(qū)？它有什么功能？能為社會經(jīng)濟發(fā)展做出什么貢獻？功能區(qū)是指承擔了某類特定功能的區(qū)域。通常，為了解決經(jīng)濟社會發(fā)展中某些領域出現(xiàn)的問題，按某一角度或在具體某一方面劃分功能區(qū)，從而滿足整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)籌布局。每個功能區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局上，都有某個特定的功能居于主要地位，發(fā)揮主要作用，這個功能就是主體功能。主體功能區(qū)是一個空間范疇，具體是指將一定區(qū)域確定為特定主體功能的一種空間地域單元。主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，從未來開發(fā)的角度，對不同區(qū)域的空間開發(fā)方向、開發(fā)時序和開發(fā)強度的總體定位，是超越一般功能和特殊功能的區(qū)域，具有主體功能和輔助功能作用。

主體功能區(qū)的內(nèi)涵可以從以下幾個方面理解：第一，主體功能區(qū)是根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等，對區(qū)域發(fā)展理念、方向和模式加以確定的類型區(qū)，突出區(qū)域發(fā)展的總體要求；第二，主體功能區(qū)不同于一般功能區(qū)，如工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)等，也不同于一些特殊功能區(qū)，如自然保護區(qū)、防洪泄洪區(qū)、各類開發(fā)區(qū)等，它是超越一般功能和特殊功能基礎之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和發(fā)揮；第三，主體功能區(qū)可以從不同空間尺度進行劃分，既可以有以市、縣為基本單元的主體功能區(qū)，也可以有以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為基本單元的主體功能區(qū)，取決于空間管理的要求和能力；第四，主體功能區(qū)的類型、邊界和范圍在較長時期內(nèi)應保持穩(wěn)定，但可以隨著區(qū)域發(fā)展基礎、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等因素發(fā)生變化而調(diào)整，現(xiàn)階段允許一些地方根據(jù)自身實際情況對于主體功能區(qū)類型劃分做一些不同的探索；第五，主體功能區(qū)中的開發(fā)主要是指大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化人類活動。

總地來說，主體功能區(qū)劃分實際上也就是針對國土開發(fā)適宜性評價而進行的區(qū)域劃分，是新時期在科學發(fā)展觀視角下提出的一種區(qū)域發(fā)展的新思路。主體功能區(qū)的提出有利于更好地解決資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的沖突，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地域上的體現(xiàn)。我國人口基數(shù)大、資源稀缺而且空間分布不均衡，再加上粗放型的經(jīng)濟增長方式，使得我國資源環(huán)境矛盾日益突出。主體功能區(qū)的劃分充分考慮各地人口、資源和環(huán)境的承載力，將自然資源與環(huán)境因素納入?yún)^(qū)域管理的評價體系中，目的是從根本上避免資源的過度開發(fā)。之所以會規(guī)定禁止、限制開發(fā)區(qū)，是因為功能區(qū)內(nèi)所擁有的資源正在逐漸減少，同時資源又是人類不可或缺的，所以必須保護，不能進行大規(guī)模的開發(fā)，更不能為了經(jīng)濟發(fā)展而破壞資源環(huán)境。

然而，發(fā)展是硬道理，限制開發(fā)和禁止開發(fā)不等于限制發(fā)展和禁止發(fā)展，只是發(fā)展的途徑和側(cè)重不同而已。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域要充實基礎設施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，擴大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀開發(fā)，因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，使之逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域，要以承擔起生態(tài)功能為主來促進發(fā)展，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

主體功能區(qū)的內(nèi)容豐富，涉及范圍廣。主體功能區(qū)的主體功能應該是單純的，又是有層次性的。在賦予主體功能后，也不可能完全排斥其他功能。同時，同一類型的功能區(qū)也是有區(qū)別的，分布在發(fā)展水平不同的區(qū)域，就會面臨不同的問題，如果采取同樣的政策，則有可能帶來新的問題。所以在推進主體功能區(qū)建設中，在強調(diào)其他功能必須符合主體功能要求的同時，需要處理好主體功能與其他功能的關系。

1.1.2.2 主體功能區(qū)的劃分問題

國家主體功能區(qū)規(guī)劃設定了多層次目標，有總體目標，有各主體功能區(qū)的目標，有全國目標，也有地區(qū)目標，而這些目標及其各項指標能否真正實現(xiàn)，現(xiàn)有的評價體系是否科學，是否有現(xiàn)實可行性，它們與現(xiàn)有的政策或體制是否沖突等。這一系列矛盾顯示國家主體功能區(qū)規(guī)劃的作用對象是一個復雜系統(tǒng)，其關系的多元性，結果的重要性和影響的廣泛性使其涉及交錯繁雜的政治關系。我國政府長期以來承擔了成熟市場經(jīng)濟國家無法比擬的全方位經(jīng)濟社會職能，職能的多任務性和多目標性使其內(nèi)部之間相互矛盾甚至沖突，盡管不斷地動態(tài)調(diào)整修正和優(yōu)化任務和指標體系，中央政府始終難以擺脫顯績考核與潛績考核的兩難困境。因此，對主體功能區(qū)的實施進行績效考核不是單純的技術方法問題，它是一個涉及價值使命、政治、利益、制度等多要素的復雜系統(tǒng)，整體績效管理替代傳統(tǒng)績效管理成為衡量這一復雜系統(tǒng)的重要途徑和方法。主體功能區(qū)的劃分是理論與實踐結合的產(chǎn)物，是國家與民族利益同地方經(jīng)濟發(fā)展融合的產(chǎn)物。主體功能區(qū)劃分是主體功能區(qū)規(guī)劃中最為艱難的工作，各類主體功能區(qū)域的面積、空間分布，各種主體功能區(qū)的數(shù)量和空間結構是工作的重點，也是爭論的焦點。影響主體功能區(qū)劃分結果的主要技術因素有：①確定主體功能區(qū)的指標參數(shù)，即符合什么樣條件的區(qū)域應劃為某種主體功能區(qū)；②劃分的方法，即將符合什么條件的區(qū)域劃為某種主體功能區(qū)；③主體功能區(qū)調(diào)整原則和依據(jù)，確定部分地區(qū)主體功能區(qū)歸屬的依據(jù)；④規(guī)劃方案的選擇，從若干區(qū)劃方案中選擇合適的方案。

目前，主體功能區(qū)的劃分在兩個層面上開展。其一是國家層面，全國主體功能區(qū)劃分“兩橫三縱”的城市化整體格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局、海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局。其在空間上，不覆蓋全部國土空間，這種設計為省級主體功能區(qū)的劃分留出了很大的余地。其二是省級主體功能區(qū)劃分，該項工作由省級政府完成，必須以國家層面的主體功能區(qū)為框架開展。

2008年編制的省級主體功能區(qū)域劃分技術規(guī)程（試用），明確了省級主體功能區(qū)規(guī)劃的指標、評價和劃分方法，選定可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)重要性、自然災害危害性、人口聚集度、經(jīng)濟發(fā)生水平、交通優(yōu)勢度、戰(zhàn)略選擇等十個大指標。全國主體功能區(qū)的劃分也是采用了這些指標，只是省級主體功能區(qū)劃分中具體指標的選取、參數(shù)值的選擇等方面更為靈活，以適應各地區(qū)域特征。主體功能區(qū)劃分的合理性是以國家和各地的實際情況和需要為前提，不論是國家層面還是省級主體功能區(qū)的劃分都是基于一種對自然環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟社會發(fā)展的認識判斷基礎上進行的，沒有絕對的正確和合理，但是目前的最優(yōu)選擇，是基于特定條件、環(huán)境和預期（戰(zhàn)略選擇）下的動態(tài)最優(yōu)。

1.1.2.3 主體功能區(qū)經(jīng)濟社會建設問題

主體功能區(qū)劃是在中國處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展時期各種矛盾日益突出的背景下提出的，旨在解決生態(tài)環(huán)境惡化、發(fā)展方式粗放、區(qū)域差距擴大、區(qū)際關系沖突等突出的區(qū)域問題。

1）國土開發(fā)混亂、生態(tài)環(huán)境惡化

近十幾年來，隨著工業(yè)化與城市化的快速推進，各類建設濫占耕地的現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，導致建設用地盲目擴張和無序蔓延，空間開發(fā)秩序十分混亂。突出表現(xiàn)為工礦建設占用空間偏多、開發(fā)區(qū)占地面積較多且過于分散、城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)空間利用效率不高等，導致耕地減少過多過快，糧食安全保障的壓力很大。與此同時，工業(yè)發(fā)展和城市盲目擴張導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，國家生態(tài)屏障區(qū)人口超載，生態(tài)安全受到威脅。2009年，中國七大水系Ⅳ、V和劣V類水質(zhì)的比例高達42.7%；在監(jiān)測的488個市（縣）中，出現(xiàn)酸雨的城市達到258個，占到監(jiān)測城市的52.9%；水土流失面積占國土面積的37.2%。

據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，2013年4月國土資源部公開通報4起國土資源違法違規(guī)案件查處結果，此次通報的已經(jīng)結案的4起違法違規(guī)案件包括：安徽省安慶市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)管委會違法批地案、四川省遂寧市東乘車輛有限公司違法占地案、河南省蘭南高速社旗縣連接線道路違法占地案、河北省遷西縣漁戶寨勤勝鐵選廠違法采礦案。其中，安徽省安慶市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)管委會違法批地案較為典型。

2011年3月，安慶市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)管委會與泰發(fā)能源有限公司（以下簡稱“泰發(fā)公司”）簽訂化工項目投資協(xié)議，約定由該管委會負責，采用租用或其他方式，確保泰發(fā)公司用地。2011年6月，該管委會發(fā)出土方平整通知，同意泰發(fā)公司進行土方平整、實施用地行為。7月，該公司違規(guī)動工建設占地331.57畝，建成泵房、消防池和化工儲罐等設施。安慶市國土資源局辦公室相關工作人員接受記者采訪時表示，這起違法違規(guī)用地案件是該市國土資源局自查發(fā)現(xiàn)的，具有一定的典型性?！坝玫貙徟掷m(xù)繁瑣、地方政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力、巨大的利益吸引力，這些都是促使工業(yè)園區(qū)違法占地的因素?！狈康禺a(chǎn)高級經(jīng)濟師、土地評估師章林曉表示，有些地方確實存在工業(yè)項目亟待落地，擔心繁瑣的審批手續(xù)會拖延時間，于是出現(xiàn)未等辦好用地手續(xù)就先行“上馬”的現(xiàn)象，而且這種“未批先用、邊批邊用”的方式往往被地方政府網(wǎng)開一面。近年來，安徽省安慶市土地使用亂象叢生，諸如安慶水產(chǎn)大市場未批先建違法占地達6年之久，華茂集團在工業(yè)用地上建起商業(yè)物流園，望江縣長江大堤30米紅線內(nèi)冒出了一個商貿(mào)城等，都屬于違法違規(guī)用地行為。

2）結構調(diào)整緩慢、經(jīng)濟發(fā)展方式粗放

在以GDP為導向的績效評價體系下，地方政府通過便宜的土地與優(yōu)惠的政策，擴大招商引資，導致要素價格失真和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整緩慢。尤其是自2002年以來，在新一輪工業(yè)化進程的推動下，東、中、西部和東北“四大板塊”第三產(chǎn)業(yè)的比重總體都在不斷下降，使中國第三產(chǎn)業(yè)的比重比世界同等收入國家的一般水平低20個百分點，三層產(chǎn)業(yè)結構越發(fā)失衡。與此同時，三層產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構也亟待高級化。第二產(chǎn)業(yè)中，高技術產(chǎn)業(yè)總量較小、發(fā)展較慢，2001年以來TFP對工業(yè)增長的貢獻不斷下降。第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)服務業(yè)發(fā)展快速，現(xiàn)代服務業(yè)和新興服務業(yè)發(fā)展尤為明顯。

2013年6月，國家發(fā)改委下發(fā)《貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進主體功能區(qū)建設若干政策的意見》（以下簡稱《意見》），提出加大政策力度、突出政策重點，優(yōu)化政策組合、提高政策效率，引導社會資金按照主體功能區(qū)的功能要求進行配置。同時，嚴格控制開發(fā)強度，控制城市建成區(qū)蔓延擴張、工業(yè)遍地開花和開發(fā)區(qū)過度分散布局。

《意見》提出，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域提升國際競爭，為此政府投資將加強對具有競爭優(yōu)勢和市場潛力的高技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的引導。《意見》還要求，加快建設交通基礎設施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐。強化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市群內(nèi)城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與分工協(xié)作，適當分散特大城市中心城區(qū)的功能。

同時，促進重點開發(fā)區(qū)域加快新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程是《意見》強調(diào)的另一重點。對此，《意見》提出，政府投資側(cè)重于改善基礎設施和對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的引導，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)，支持產(chǎn)業(yè)振興和技術改造，引導各類要素向重點行業(yè)、重點領域集聚，增強產(chǎn)業(yè)配套能力。同時，支持加強水利基礎設施建設，政府對規(guī)劃內(nèi)重大水利基礎設施項目予以投資支持，因地制宜科學實施一批重大水資源配置工程建設，提高區(qū)域水資源調(diào)控水平和供水保障能力。并且，支持煤炭資源豐富的重點開發(fā)區(qū)域積極推行煤、電、化、熱一體化開發(fā)，加快建設大型煤電基地及煤電外送通道。

另外，《意見》還提出，增強重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務功能，即因地制宜地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟，引導超載人口有序轉(zhuǎn)移。在這方面，《意見》表示，要逐步加大政府投資對生態(tài)環(huán)境保護方面的支持力度，并對不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，通過設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換、關停補償?shù)仁侄危M行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或?qū)嵤╆P閉。

3）區(qū)域差距擴大、社會矛盾凸顯

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，1987—2009年中國省域間絕對經(jīng)濟差距持續(xù)擴大。盡管相對經(jīng)濟差距近年來趨于縮小，但在東部地區(qū)市場接近效應和價格指數(shù)效應的循環(huán)累積的作用下，省域間絕對差距仍將持續(xù)擴大一段時間，縮小區(qū)域經(jīng)濟差異的任務依然嚴峻。另一方面，中國區(qū)域社會發(fā)展差距十分突出。在人均教育經(jīng)費支出方面，最高省份（北京）是最低省份（貴州）的7.6倍；在每千人擁有床位數(shù)方面，最高省份（北京）是最低省份（貴州）的5.5倍。

4）行政經(jīng)濟壁壘、區(qū)際關系沖突

在財政分權和中國地方官員晉升體制下，地方政府具有強烈的推動經(jīng)濟增長的動機。由于土地產(chǎn)權和銀行預算軟約束等體制存在缺陷，地方政府握有巨大的資源，可以通過提供低價土地、減免稅收、放寬環(huán)境門檻等措施，使企業(yè)的成本和風險外部化，從而扭曲企業(yè)的投資行為，導致過度投資和“重復建設”，區(qū)際沖突不斷。主體功能區(qū)規(guī)劃試圖通過規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟活動內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)選擇的基本方向，對涉及全局利益、公眾利益的跨行政區(qū)域問題進行剛性規(guī)定，以緩解區(qū)域經(jīng)濟沖突。

過去發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟主要以人的主觀意志為主，而忽視了當?shù)氐馁Y源環(huán)境等客觀因素。各級地方政府的績效考核大都不區(qū)分政府的執(zhí)政環(huán)境，往往以地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）數(shù)量作為主要考核指標，完全套用一套評價指標體系進行考評，地方政府往往會想盡一切辦法做大GDP，增加財政收入。正因為如此，才有把“保住貧困縣帽子作為貧困縣一屆政府或黨委工作目標”的現(xiàn)象；才出現(xiàn)了全國各地區(qū)、各部門財政支出遠大于財政收入，并且年年如此、處處如此的令人難以理解的矛盾。這給形成滿足主體功能區(qū)需要的政績考核體系建立帶來很大困難。

根據(jù)國土資源部執(zhí)法檢查局對國土資源領域違法違規(guī)形勢的通報，全國違法違規(guī)形勢依然嚴峻。一是土地礦產(chǎn)資源供需矛盾突出，違法違規(guī)反彈壓力增大。二是中西部地區(qū)違法違規(guī)用地總量大、比重上升；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)規(guī)劃缺空間，潛在的違法違規(guī)用地風險加大。三是重點工程項目和農(nóng)村建設用地違法違規(guī)問題仍未得到有效解決；一些地方對中小主體功能區(qū)用地需求關注不夠，可能形成新的違法違規(guī)用地熱點。四是有的地方開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)擅自擴區(qū)、興建“小產(chǎn)權房”、違法占地、違規(guī)建設高爾夫球場和別墅、越界開采礦產(chǎn)資源等有所抬頭。受粗放利用資源尚未改變等因素影響，國土資源領域違法違規(guī)總量較大，違法用地多為政府主導。從地方和短期利益的角度，地方政府當然希望少一些禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，多一些重點或優(yōu)化開發(fā)區(qū)，為土地財政、有形化的政績工程建設留有足夠的余地；為實現(xiàn)抓住可能的機遇加快區(qū)域經(jīng)濟跨越的目標，每個地方都愿意為自己留出足夠的發(fā)展空間，土地供應、環(huán)境容量是硬性指標。當每個地方均希望多些余地時，各種主體功能區(qū)的空間組合則無法滿足國家主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，形成需要協(xié)調(diào)和調(diào)整的各種問題。

1.1.2.4 主體功能區(qū)政策實施問題

主體功能區(qū)政策主要包括財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應對氣候變化政策等。這些政策的目的是使區(qū)域經(jīng)濟社會向著主體功能區(qū)設計的方向發(fā)展。主體功能區(qū)政策設計和落實是系統(tǒng)工程，其涉及經(jīng)濟社會各個方面、各個領域。

主體功能區(qū)政策措施的落實需要將主體功能區(qū)政策融入現(xiàn)行的相關政策中，或者在現(xiàn)行的相關政策中增加主體功能區(qū)要求的內(nèi)容。從性質(zhì)上看，主體功能區(qū)的政策措施是現(xiàn)有政策措施加入主體功能區(qū)的傾向性的調(diào)整和完善，其落實也必須依靠現(xiàn)有的行政或經(jīng)濟體制開展，不可能為主體功能區(qū)的落實再建立一套覆蓋各個領域的政策落實體系。

主體功能區(qū)政策措施能否落實取決于多種因素，但核心是現(xiàn)行政策的實施力度、政策制定者將主體功能區(qū)要求加入現(xiàn)行政策的力度、政策執(zhí)行者執(zhí)行力度，特別是地方政府以國家、大區(qū)域整體發(fā)展為大局的思想堅定性和執(zhí)行的徹底性，這種堅定性和徹底性必須與主體功能區(qū)的組織保障體系、考核體系與現(xiàn)行的政績考核體系掛鉤。在主體功能區(qū)協(xié)調(diào)和調(diào)整過程中必須堅持以國家利益、長遠利益為主導的原則。

1.1.2.5 主體功能區(qū)績效考核問題

主體功能區(qū)實施考核是以主體功能區(qū)落實情況評價為目標的考核，其與評價有一定的關聯(lián)性，但又有差別，考核則將評價結果直接與相關個人或群體的業(yè)績掛鉤，考核是對主體功能區(qū)評價結果的一種利用方式，也是督促主體功能區(qū)規(guī)劃實施的途徑和方法。主體功能區(qū)的考核需要與地方政府（官員）的政績考核結合起來。政績考核一直是經(jīng)濟社會生活中比較困難的一項工作，考核者往往處在一種兩難的境地，不考核則可能導致某些政府官員無所作為，考核則必然會導致片面追求經(jīng)濟增長問題。

主體功能區(qū)考核采用兩級體制，即國家級主體功能區(qū)考核和省級主體功能區(qū)考核。在國家級主體功能區(qū)考核中，其考核的主體是中央政府，被考核的對象是省級政府；在省級主體功能區(qū)考核中，考核主體是省級政府，被考核對象是省級行政區(qū)內(nèi)的地市縣政府。主體功能區(qū)考核依托現(xiàn)行的政績考核機制開展，在現(xiàn)行的政績考核體制中增加主體功能區(qū)落實情況的內(nèi)容，并賦以相對高的權重值。

主體功能區(qū)考核指標參照全國主體功能區(qū)各類功能區(qū)的考核指標，根據(jù)各地的實際情況進行具體化，如在重點開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的行政區(qū)域，由于考核指標有很大的差異，對兩種類型地區(qū)官員的政績考核應該按照相應主體功能區(qū)規(guī)定的指標進行。

2013年6月全國政協(xié)十二屆常委會第二次會議上，全國政協(xié)常委何丕潔呼吁，應完善適應主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)。何丕潔表示，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是生態(tài)文明建設的首要任務，其核心是落實主體功能區(qū)規(guī)劃。我國幅員遼闊，國土空間復雜多樣，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，逐漸產(chǎn)生了諸多問題和矛盾。

何丕潔憂慮地說，廣大農(nóng)村地區(qū)盲目開發(fā)，導致耕地減少過多、過快，土地退化、污染嚴重，生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞，農(nóng)產(chǎn)品供給面臨挑戰(zhàn)，威脅我國糧食安全。生態(tài)地區(qū)和城市地區(qū)開發(fā)強度過高，導致生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化，降低了我國國土空間安全質(zhì)量，資源環(huán)境承載的壓力越來越大。生產(chǎn)空間、工業(yè)空間、農(nóng)村居住空間較多，相應地擠占了生態(tài)空間、生活空間、城鎮(zhèn)居住空間。城鎮(zhèn)化建設目前缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計，一些大城市“攤大餅”式擴張，小城鎮(zhèn)建設遍地開花，造成城市空間布局不合理。城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境建設與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化割裂發(fā)展，也加劇了人口資源環(huán)境配置的不均衡。“在整體謀劃國土空間開發(fā)時，城鎮(zhèn)化建設布局、工礦業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域必須把生態(tài)環(huán)境保護放在第一位，徹底扭轉(zhuǎn)以犧牲資源、環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式，遏制國土生態(tài)安全惡化趨勢，構建科學合理的城鎮(zhèn)化推進格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全?！焙呜嵳f，“應完善適應主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)。”何丕潔認為，堅定不移加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，應按照主體功能區(qū)的理念和要求，修訂完善城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、資源開發(fā)和保護、基本農(nóng)田保護等方面法律法規(guī)，加快主體功能區(qū)立法進程，抓緊研究國土空間開發(fā)法、主體功能區(qū)法等法律。何丕潔談到，有關部門要全面協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境建設方面的國土生態(tài)安全問題，加快推進國土空間的生態(tài)修復。要制定和實施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應主體功能區(qū)要求的政策體系，如轉(zhuǎn)移支付政策、政府投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地管理政策、環(huán)境保護政策等，以完善利益補償機制?！敖辽鷳B(tài)安全績效考核制度，實行各有側(cè)重的績效評價。”何丕潔談到，應盡快研究國土生態(tài)安全績效考核體系，將其納入各級政府的行政考核中，從機制上保障國土生態(tài)安全。要在強化對各類地區(qū)提供基本公共服務、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面評價的基礎上，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效考核評價辦法。應抓緊建立并落實責任追究制度，對破壞生態(tài)環(huán)境、造成嚴重后果的相關責任者，嚴格追究其責任。

此外，何丕潔還建議，建立健全銜接協(xié)調(diào)機制。要按照推進形成主體功能區(qū)的要求，進一步完善優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域規(guī)劃編制工作，做好專項規(guī)劃、重大項目布局與主體功能區(qū)劃的銜接協(xié)調(diào)。要在市縣層面積極推進空間規(guī)劃工作，落實區(qū)域主體功能定位，明確功能區(qū)布局。結合規(guī)劃實施，要研究制定各類主體功能區(qū)開發(fā)強度、環(huán)境容量等約束性指標，并進行分解落實。

對以上主體功能區(qū)規(guī)劃建設過程中的問題進行分析整理如表1.1所示。

由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中存在的諸多問題的核心在于戰(zhàn)略協(xié)同不佳致使整體評價績效不適，具體表現(xiàn)在國家主體功能區(qū)與國家、地方區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)的協(xié)同戰(zhàn)略匱乏，主體功能區(qū)同地方政府績效評價缺乏戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展指標體系，規(guī)劃中所涉及的按照開發(fā)方式所劃分的優(yōu)化、重點、限制、禁止四類開發(fā)區(qū)域以及按照開發(fā)內(nèi)容所劃分的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三類區(qū)域都是跨行政區(qū)劃、跨領域、跨行業(yè)、跨部門的整合性區(qū)域，有別于之前按照行政區(qū)劃所編制的開發(fā)規(guī)劃，需要大量的協(xié)同工作等方面。目前主體功能區(qū)這一最新最高層次的政府戰(zhàn)略處于從編制到實施的過渡階段，亟需學界對戰(zhàn)略實施的過程管理、方法工具、評價體系、協(xié)同機制、配套政策等進行科學完備的研究，并提出相應的對策建議，用以推動國家規(guī)劃和各類地區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃的有效執(zhí)行，實現(xiàn)預期的編制目標。

本研究從政府戰(zhàn)略管理的視角，分析戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展機理，基于協(xié)同機理和政府發(fā)展要求設計協(xié)同發(fā)展績效評價指標體系，建立功能區(qū)各區(qū)域比較分析框架和模型，并對各區(qū)域協(xié)同發(fā)展進行實證比較研究，最終建立整體治理機制并對各級政府部門提出優(yōu)化改進的政策建議，具有重要的研究意義。